关于财政预算信息公开问题的探讨

●熊开太

财政预算信息公开问题，一直是社会公众关注的焦点。随着社会的发展和民主政治不断推进，公众对财政预算信息公开的呼声和要求也越来越高。如何依法做好财政预算信息公开，对保障公众对财政预算的知情权、参与权、监督权，实现财政预算管理的法治化、民主化、科学化，从而推进社会主义民主政治建设具有十分重要的意义。本文就财政预算信息公开有关问题进行探讨。

一、财政预算信息公开的必要性

（一）财政预算信息公开是发展民主政治的客观要求

《宪法》第五条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这可以看作是财政预算信息公开的政治基础和法律渊源。公众获取财政预算信息，参与对财政分配活动的监督和管理，既是公众自身应享有的权利，也是宪法赋予的权利；政府公开财政预算信息，是民主政治的核心要素之一，是履行法律规定的职责，是必须做的事。只有财政预算信息公开，才能保障公众对财政预算的知情权、参与权、监督权，实现依法理财、民主理财、科学理财，推进社会主义民主政治的发展。

（二）财政预算信息公开是深化财税改革，加强财政管理的重要内容

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就深化财税体制改革，明确提出：“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。”李克强总理在政府工作报告指出：“实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公’经费都要公开，打造阳光财政。”财政预算信息公开是深化财税改革，加强财政管理的重要内容，是实施全面规范、公开透明预算制度，打造阳光财政的重要途径和措施。通过对预算编制、审批、执行、调整、决算各个环节的信息进行公开，让社会公众及时了解掌握财政资金的筹集、分配、使用的政策、程序、内容和结果，参与监督财政资金的分配、使用和管理，防止资金分配、使用和管理过程中“打埋伏”和“暗箱操作”，实现财政资金分配的规范、科学、公平合理，真正打造阳光财政。

（三）财政预算信息公开是防治腐败的重要举措

财政领域的腐败和违纪违规行为主要源于财政预算管理制度的不规范、不公开透明和监管上的缺失。要从源头上治理腐败，防治财政分配上的违纪违规，就必须建立健全规范、公开透明的财政预算管理制度和机制，把财政置于阳光之下，让财政资金分配、使用的全过程和各个环节接受社会和公众的监督。只有全面公开透明，政府权力才没有寻租空间和机会，从而达到依法治财，防治腐败的目的。

（四）财政预算信息公开是对行政权力进行监督的有效途径

行政权力运行所需要的费用来自社会公众缴纳的税费，即取之于民。那么，政府所有的开支就理应给公众一个交代。政府花了什么钱，花了多少，办了什么事，事情办得怎么样，必须真实、准确、全面、详细、及时向社会公众公布，接受公众监督，防止政府随意“批条子”、“开口子”等行政乱作为，监督政府权力依法按程序运行。同时，公众还可以根据财政预算信息进行绩效评估，评估政府是否把钱规范、合理、有效用在自己最期望的地方，是否实现了预期效益，从而监督政府改进工作，纠正权力运行过程中的失误和偏差，进而达到规范政府行为，提高行政效能的目的。

二、财政预算信息公开存在的问题

我国财政预算信息公开工作尚处于起步阶段，还没有形成规范化、制度化、程序化运行机制，财政预算信息公开方面还存在法制不健全、政府对财政预算信息垄断、监督不力、责任制度缺失和公民权利救济途径不畅等问题，主要表现在以下方面：

（一）信息公开的法律法规不健全

尽管我国陆续出台了《预算法》、《政府信息公开条例》等一些重要的法律法规，为预算信息公开提供了必要的、基础性的法律依据，但由于这些法律法规有其自身的调整对象，对财政预算信息公开只作了原则性的规定，法律条款不够明确、具体，没有对财政预算信息公开的主体、范围、内容、形式、法律责任作出具体明确的规定。在实践中，法律操作的弹性空间很大，各级政府在预算信息公开工作中有很大的随意性和“自由裁量权”。在现行的财政预算信息公开规定中，大多为财政部制定的规范性文件或者地方性法规，法律效力层次较低，影响了财政预算信息公开的权威性、稳定性。另外，现行的有关财政信息公开的法律法规对财政信息公开的责任追究和保障措施缺乏力度，不能保障预算信息公开责任的落实。

（二）信息公开的内容不完备、不详细

我国预算信息公开尚未达到全过程的公开，并且公开的预算信息比较简单、粗略、不详细。目前，我国很多地方财政预算信息公开的范围和内容主要包括公共财政收支预算、政府性基金收支预算、部门预算汇总收支结余情况、部分单位的部门预算、“三公”经费汇总预算、财政决算，没有公开全口径预算的全面情况；并且，公开的预算收支科目一般只反映到类、款，未能按照财政部规定的预算功能科目进行详细、完整地公布，公众不能全面具体了解掌握全口径预算的编制、审批、执行、调整、决算整个过程和各个环节真实、全面、详细的信息。

（三）信息公开的主体、责任不明确

关于政府信息公开的主体和责任，《政府信息公开条例》只作了一些原则性的规定。预算信息公开的主体应包括哪些组织、机构，信息公开主体有哪些具体责任，相关的法律法规未作具体明确的规定。在实践中，各级、各地的具体操作也不统一。目前，预算信息公开的主体主要有三个层次：一是财政预算的审批机关，即人大常委会。人大常委会对财政预算审批的信息在人大常委会上和人代会上公布；二是财政预算编制、执行和管理部门，即财政部门。财政部门对人大会通过的财政预算以收支简表的形式在财政门户网站和政府门户网站上公布；三是部分部门预算单位。少部分部门预算单位将本单位的预算信息通过一定途径进行公布，大多数单位没有公开本单位的预算信息。事实上，财政预算信息公开的主体远不止这些，应将与预算、执行、监督相关的部门、单位都纳入财政预算信息公开的主体，并明确主体的责任。

（四）信息公开的进展不平衡

目前，我国各级、各地财政预算信息公开的进展不平衡。横向看，各地区、各部门之间财政预算信息公开的主体、范围、内容、途径及信息公开的完整性和明细程度存在较大差异，工作进展参差不齐。纵向看，中央、省、市、县（区）信息公开进展也不均衡，公开的力度整体上呈现逐级弱化的现象。县级由于处于政策的终端，成为财政预算信息公开相对薄弱的环节。目前，大部分县（市、区）除了向人代会报告财政预、决算外，还未向社会公众公开财政预算相关的其他系统的详细信息，财政预算信息还处于政府垄断的状况。

（五）信息公开监督和保障措施不力

关于政府信息公开的监督和保障，《政府信息公开条例》第二十九条和第三十条规定：“各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对信息公开工作进行考核评议”，“政府信息公开工作主管部门和监察机构负责对信息公开的实施情况进行监督检查”。但实际上，这些规定都没有得到很好的落实。目前还没有建立健全财政预算信息公开工作的考核、评议、责任追究制度，预算信息公开工作没有纳入单位的目标责任制进行考核；信息公开工作主管部门和监督机构也没有对财政预算信息公开的实施情况进行定期有效地监督检查；预算信息公开工作中的违规行为没有得到应有的追究或处罚，从而造成预算信息公开的责任虚化，公众的合法权益得不到应有的法律保障。

三、加强财政预算信息公开的措施

(一)建立和完善法律法规

财政预算信息公开的法制建设有两种选择：一种是单独立法，另一种是修改《预算法》、《政府信息公开条例》等现行的法律法规。无论是单独立法还是修改现行的法律法规，都应解决以下几个法律问题：

1、进一步明确公开的主体和责任。财政预算信息公开的主体应包括与财政资金筹集、分配、使用、监督和管理有关的机构和组织。从预算信息产生的环节来看，公开的主体体系应主要包括五个层次：一是人大审查预算草案和预算执行情况报告、调整预算及监督时产生的信息；二是财政部门在预算编制、执行、决算时产生的信息；三是各预算主管部门预算收入、预算支出在执行时产生的信息；四是部门预算单位和非部门预算单位、企业使用和管理财政资金时产生的信息；五是审计监督部门在审计监督部门、单位在预算执行和管理中产生的信息。要加快构建权责分明的主体体系，确保不同环节产生的预算信息都能依法通过相应途径和方式向社会公开。特别是要树立人民代表大会的主体地位，加强人大的预算审议监督权，强化组织职能，完善审核程序，增强专业力量；要进一步加强人大要求政府部门接受其质询的权利，督促信息公开责任的落实。

2、进一步明确公开的范围和内容。全口径预算的编制、审批、执行、调整、决算全过程各个环节的具体详细信息，只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，都应列入公开范围，解决目前预算信息公开不系统、不全面的问题。

3、进一步明确公开的法律责任。对财政预算信息公开的违法违规行为予以惩处及对公众权利受到侵害后的救济是确保知情权的重要法律保障。所以，对财政预算信息公开中的违法违规行为的处理、处罚，要进一步作出明确规定。法律责任应明确三种类型：行政处分、经济处罚、追究刑事责任。并且，处理、处罚的尺度要适当，要具有法律的约束力和威慑力。

（二）明细公开内容，改进公开形式

要改变过去财政预算信息公开内容简单、笼统、不详细的做法，做到预算信息公开的内容具体、明细，让公众看得清楚，弄得明白。在公开的内容方面，对预算收入信息，应根据收入的来源、渠道和收入的具体构成进行公布；预算支出信息应包括预算支出编制的原则、依据、定额标准、方法、程序、具体支出项目等。预算支出信息应按支出预算功能科目类、款、项、目进行详细公布，特别是对于“三农”、科技、教育、社保、“三公”经费等社会关注的重点支出，还应公布到具体项目、用途、使用单位，预期效果，以便公众进行监督。在预算信息公开的形式上，应采取简化、明了、通俗易懂的形式，让公众能看得明白，便于理解。可运用图、表和必要的文字说明等形式进行公布。

（三）强化保障措施，落实公开责任

各级政府应根据信息公开有关法律法规的规定，建立健全财政预算信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期进行考核、评议，并将预算信息公开工作纳入部门、单位的目标责任考核内容，与奖惩挂钩，促使预算信息公开的责任得到落实。

（四）建立监督机制，加大监督力度

应建立内外结合的财政预算信息公开的监督机制。各级政府应将财政预算信息公开的监督纳入信息公开主管部门和纪检、监察部门的监督范围和内容；预算信息公开主体单位，应将预算信息公开工作纳入本单位内部监督机构的监督内容。监督机构要将预算信息公开监督检查纳入年度监督检查计划，进行监督检查。同时，要加大处理、处罚力度。对预算信息公开监督检查中发现的违法违规问题，要按规定进行处理、处罚，并且，要将监督检查和处理、处罚的情况向社会公布。只有这样，才能真正推进财政预算信息公开依法全面系统深入开展。■