美军基于绩效的服务性采购模式及其启示

尹铁红, 谢文秀

(1.装备学院研究生管理大队,北京101416; 2.装备学院装备采办系,北京101416)

美军基于绩效的服务性采购模式及其启示

尹铁红1, 谢文秀2

(1.装备学院研究生管理大队,北京101416; 2.装备学院装备采办系,北京101416)

深化军队采购改革,优化采购模式,提高采购效益,已经成为各国关注的热点问题。针对美军基于绩效的服务性采购(performance-based service acquisition,PBSA)模式,系统分析了其产生发展背景、构成及目标、实施流程,论述了对我军采购改革的启示,探讨了PBSA潜在的风险和问题。

基于绩效的服务性采购;启示;美军

近年来,许多西方国家都面临着经济危机、预算赤字和高负债率等财政问题,美国和希腊尤为突出,这就迫使政府不得不采取积极的财政紧缩政策[1]。由于服务性采购占美国国防部总开支的份额已超过了50%[2],使它自然成为一项潜在的可节约性财政资源。因此,美国国防部和联邦政府为了缓解履行职责使命与财政开支减少之间的矛盾,不断加大基于绩效的服务性采购(PBSA)策略和技术手段的推广应用力度,在实践中取得了良好的效果,实现了节约成本、提高效益的目标。同时,PBSA也通过激励机制不断激发承包商的竞争能力,促进了服务质量的有效提升。

1 PBSA产生发展背景

PBSA概念诞生于20世纪80年代。1980年,联邦采购政策办公室发布了第4版《书写和管理服务性合同项目绩效声明指南》,以补充执行和预算办公室第A-76号通告,这份文献主要明确了鉴别和声明需求的方法,即项目声明应准确界定一项任务的最低需求和怎样确保承包商已按要求确实提供了所需的服务。同时,它也培训非专业人员如何书写服务合同项目声明和质量监督计划。1991年,政府基于绩效的服务性采购政策列入联邦采购政策,针对合同管理方法不合理、政府财政支出收益低的问题,进一步明确采购部门应最大限度地使用基于绩效的签约方法,认真选择采购和合同管理策略、方法和技术,以最大限度满足采购需求。当需求服务和文献对合同文件产生影响时,应对非基于绩效的合同签订方法做出解释。政府绩效法(1993)、联合采购流程法(1994)和克灵格-库恩法(1996)的颁布实施,标志着PBSA真正具备法律效力。1997年,PBSA政策被写入联邦采购规定。1998年,联合采购办公室发布了《基于绩效的服务合同最佳实践指南》,明确国防部推行这项政策的目的就是以最低的成本,最大限度地获取收益、推进改革、激励竞争,标志着基于绩效的服务性采购策略全面推行。2001年,《国防部基于绩效的服务采购指南》发布,进一步推动了PBSA策略的实施,主要加强采购人员的技术培训,鼓励采购交易实践改革,提升商业市场的地位,增强用户、采购人员和承包商基于效益的服务性采购意识,确保得到满意的需求。2011年,美国商业部、国防部、农业部、公共服务管理委员会、私营公司和采购局联合发布了《基于绩效的服务性采购实施细则》[3],进一步细化了PBSA实施步骤。当前,PBSA已成为美国政府服务性采购优先选用的方法[4]。

2 PBSA构成及目标

《国防部基于绩效的服务性采购指南》明确规定[5],PBSA主要包括4项元素：①项目绩效声明,主要以定量而非定性的结果描述需求;②可测的绩效标准,用以衡量结果是否满足需求,并定义可接受绩效的尺度;③ 修正,主要提供未达到绩效标准时进行纠正的方法途径(在非强制条件下,将使用激励手段鼓励项目运行超过预期的绩效水平,修正和激励互为补充);④绩效评估计划,主要依据绩效标准,确定合同承包商业绩评估实施流程和方法手段。

PBSA设置以下目标[6]：① 获取最大收益。由于PBSA关注的焦点是最终的结果,合同承包商可以在整个合同履行过程中合理调整任务流程,而不必承担修改合同的压力。只要履行合同的服务存在,调整就可以随时进行,这种激励手段的使用将进一步鞭策承包商尽最大能力去实现最佳的绩效。② 促进竞争、持续改进。采用绩效式需求供应,促使供应商不断改进技术手段,并最大限度地为具有竞争力的供应商取代政府指定的供应商提供机会。正是由于PBSA模式所蕴含的不断改进提高的特性,加入其中的工业实体范围不断扩大。③ 鼓励和推进商业服务。由于大多数服务需求具有商业特征,《联合采购规定》鼓励和支持将有关商业条款和采购流程、政策制定工作进行外包,进而减轻政府报告负担,减少政府垄断性合同条款及相关需求的使用,吸引更多的商业实体参与需求服务。④ 转移风险。由于承包商必须对绩效声明中的目标负责,许多风险无形中从政府采购部门转移到承包商。在项目执行过程中,承包商可以自由使用技术和流程去实现既定的目标,政府只负责为承包商创建更多的激励机制。⑤节约开支。基于绩效需求采购模式的运用在潜移默化中降低政府和工业成本,避免资源浪费,提高资金利用率。

3 PBSA实施流程

PBSA实施流程划分为3个阶段、7个步骤。① 计划阶段。主要包括成立组织、当前策略评价和市场研究。根据任务需要,按照相关程序,由军方采购部门针对采购项目特点挑选相关专业领域专家及有关部门工作人员组成采购团队,明确任务分工、职责、行为规则及奖惩机制,确保整个采购团队在任务过程中密切协同、精心配合。采购团队在得到上级授权的条件下,分析当前服务策略、识别问题、预见可能的任务变化。同时,采购团队和所有项目相关成员还需共同界定采购需求的绩效结果。市场研究主要发现新的或现有的商业技术手段、竞争、商业机会、潜在承包商,以及商业交易的可行性。② 发展阶段。主要定义需求和采购策略。采购团队通过制定需求路线图来确定任务、目标、标准、可变度和监督方法。这个过程最终产生项目绩效声明和质量监督计划。另外,采购团队还要明确资金和资源需求,形成政府价格预选并得到承包商的反馈意见。最后,在综合权衡合同类型和绩效激励的基础上,采购团队制定出正式采购策略,确保为客户提供高效快捷的服务。③ 执行阶段。主要包括采购策略执行和绩效管理。最终形成的正式条款把采购策略和需求传递给承制单位,承制单位主要考虑如何满足需求和绩效标准。采购团队对照先前设定的标准,对各项条款进行评估,并选出具备最优满足服务要求途径的承包商。签订合同后,稳定的供需关系建立。这个过程主要包含3部分：一是对合同要求进行管控。依据绩效声明明确的条款,采购团队负责对承制单位合同履行情况进行全程监管,并及时协调解决合同履行过程中发生的问题。二是协调承包商和用户之间的关系,以获得预期的绩效结果。三是撰写绩效报告。依据绩效声明设定的条款和合同履行情况,最终形成绩效评估报告。具体实施步骤如表1所示。

表1 PBSA实施步骤

4 PBSA对我军采购改革的启示

1)以采购理念创新为引领,深入推进军民融合。理念创新是创造佳绩的先导,在PBSA运行过程中始终贯穿着效益第一的理念,将军方需求与承包商资源有机融合[7],在融合中优化资源配置,在融合中提高服务质量,在融合中推动承制单位不断创新发展,最终实现军带民、民促军、同发展。这就启示我们,在军队采购改革中应统筹好“统”与“分”的关系,突出采购部门的筹划、协调和监督职能,而对于怎样设计服务流程、怎样把企业的潜在能力转化为最佳服务等问题,尽量由承制单位承办。采购部门的职责在于宏观设计,承包商的职责在于优化路径、运作资源、提供服务,这种职责分明的军民融合模式不仅可以有效精简机构,避免机构臃肿带来的巨大财政支出,又可以发挥承制单位技术、资源和管理优势,从而使低成本、高效益的采购模式从理想变为现实。

2)以采购手段创新为途径,不断提升运行效率。从某种意义上说,在信息时代,信息就是生产力,信息代表着效率和资源。PBSA实施过程中,政府采购资源信息库和承包商信息库为采购部门提供了大量的可以借鉴参考的数据资源,这就使任何一项新的采购任务都是在充分吸纳之前任务经验的基础上完成,并在任务实践中针对新情况、新变化不断发展完善,通过信息积累、共享形成一种良性发展的采购模式,避免了走弯路和资源浪费。这就启示我们,在推进军队采购改革过程中应加快信息化建设步伐,建立一体化的信息化采购服务平台,对外及时发布需求信息、掌握市场资源和关键技术动态,对内加强部门之间的沟通合作和信息共享,通过信息的快速流转凝聚内外资源,提高效率,降低成本。

3)以采购制度创新为根本,规范优化运作流程。制度建设管根本、管长远。深入推进我军采购改革就必须把实用、管用、好用的做法和经验以制度法规的形式固化下来,使其不仅具备宏观层面的指导力,更具有实践领域的可操作性和实用性。从PBSA的实施流程可以看出,它的阶段划分和实施步骤都是以采购法规的形式进行明确,具有严格的法规效力。标准化、程序化的运作模式是现代项目管理理念的集中体现,效率和成本是项目管理关注的焦点,PBSA运行流程对各个阶段的任务、实施步骤及相关要求都进行了详细说明,采购团队只需要在这条标准化的“生产线”上针对不同的项目“产品”需求选择承包商、调整策略、制定质量标准,而不必在流程研究、设计、修正上投入更多的人力、物力、财力,不仅提高效率,而且确保质量。这就启示我们,应当通过制度法规把全寿命、全流程的协同采购运行模式引入采购实践,打破条块分割、各管一摊的传统运作模式,避免为谋求局部利益而损害全局利益的情况出现。每个阶段的决策都要综合考虑需求、资金、技术以及时间等实际情况,吸纳各要素、各主体的意见,在相互碰撞、相互协调、相互统一的过程中,不断沟通、协调、改进、提高,最终促成项目成功。

5 PBSA潜在风险和适用性分析

PBSA运行过程中,虽然军地联合采购可以降低单体采购中的一些风险,但同时也会引起其他潜在的风险。一是知识产权风险。在承包商为军方提供服务的过程中产生的知识技术成果,其归属权应属于合作双方,但由于PBSA运行中承包商提供服务具有相对独立性,这就可能造成知识产权信息不对称,在知识产权分配与归属问题上容易引起纠纷,甚至出现承包商私自占有、转让或泄露技术秘密,造成军方应当拥有的知识产权流失或贬值。二是项目管控风险。PBSA这种军方提出标准需求、承包商提供服务的运作模式,弱化了军方对承包商的监管和控制,如果承包商在管理、技术、资金等方面出现问题,军方很难在第一时间作出反应,并进行处理,这无形中增加了服务可靠性风险。三是政府主导力下降风险。PBSA目标实现的前提和基础是制定详细的需求说明、质量标准和绩效评估手段,如果军方对市场信息掌握不准、不详、不细,就很可能制定出与市场实际情况不符的服务需求,直接影响项目完成的质量,进而影响到政府采购部门对项目的主导力和控制力。四是培训成本增加风险。PBSA运行过程复杂、专业技术性强、协调要素多,有效的培训成为PBSA成功运行的必要条件。为此,美军依托网络、院校和研究所建立了相当规模的服务性采购专项培训机构,区分层次、区分专业、区分范围,综合运用网上授课、案例教学、实践锻炼等手段培养专门的服务性采购工作人员,并建立严格的资格认证考核制度,这些工作无形中增加了美国政府的财政开支。经过多年的发展,PBSA模式已经从传统的安保、物资供给、器材维修等领域拓展到以信息技术为标志的高端领域,影响力和使用范围在不断扩大。但是,随着军方需求种类和标准要求的变化,PBSA的应用领域也会受到一定限制,应当针对不同的采购项目制定不同的采购策略,对于长周期、技术复杂、结果难以预料、风险性高的项目,绩效声明和目标声明难以确定,运用PBSA模式就应当持谨慎态度。

6 结束语

PBSA是一种非常实用有效的采购模式,也是美军首选的服务性采购方法,它在充分考虑成本和服务质量的基础上能够创造出最佳绩效。虽然PBSA也存在一些风险和问题,但综合权衡还是利大于弊。到目前为止,PBSA在美国政府尤其是国防部服务性采办项目上的运用获得了巨大的成功,值得我军借鉴学习。

References)

[1]International Peace Research Institute(SIPRI).SIPRI factsheet on military expenditure for 2011[EB/OL].[2011-12-26].http：//www.sipri.Org/research/armaments/milex/ sipri-factsheet-on-military-expenditure-2011.pdf.

[2]Financial and Economic Data Relating to NATO Defense. Defense expenditure of NATO countries(1990-2010)[EB/ OL].[2011-03-10].http：//www.nato.int/nato static/assets/pdf.

[3]JESSEE,LIVERGOOD,MORROWD,et al.Defense contract trends：U.S.department of contract spending and supporting the industrial base[EB/OL].[2011-05-06].http：//csis. org/files/publication/110506 CSIS Defense Contract Trends-sm2.pdf.

[4]BURTON R A.Memorandum for chief acquisition office/ senior procurement executive,increasing the use of performance-based service acquisition[EB/OL].[2004-09-07]. http：//georgewbushwhitehouse.archives.gov/omb/procurement/pbsa/pbscincreasing 070704.pdf.

[5]Department of Defense.Guidebook for the acquisition of services[EB/OL].[2012-07-20].https：//acc.dau.mil/ docs/acq_service/Guidebook for Acquisition of Services 04-24-2012.pdf.

[6]OFPP Memorandum.Subject：using performance-based acquisition to meet program needs-performance goal,guidance, and training[EB/OL].[2007-05-22].http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/procurement/pba revised 052207.pdf.

[7]Defense Acquisition University.Relationship between contract management and financial management[EB/OL]. [2012-12-10].http：//acc.dau.mil/adl/en U.S./30713/file/ 61361/D3 Relationship CM and FM TN.pdf.

(编辑：李江涛)

Performance-based Service Acquisition of the US Army and lts lnspirations

YIN Tiehong1, XIE Wenxiu2

(1.Department of Graduate Management,Equipment Academy,Beijing101416,China; 2.Department of Equipment Acquisition,Equipment Academy,Beijing101416,China)

Deepening the innovation of military acquisition,optimizing the model of acquisition and enhancing the benefits of acquisition have become keystones all over the world.The background, frame and objects,procedure and inspirations of performance-based service acquisition(PBSA)are analyzed systematically.The potential risk and problems that PBSA is facing are discussed.

performance-based service acquisition(PBSA);inspirations;the US army

E 07

2095-3828(2014)04-0029-04

ADOI10.3783/j.issn.2095-3828.2014.04.007

2013-12-19

尹铁红(1977-),男,博士研究生.主要研究方向：装备采办.谢文秀,女,教授,博士生导师.