美军国防采办政策与程序重大改革解析及启示

白凤凯, 秦红燕, 杨开放

(装备学院装备采办系,北京101416)

美军国防采办政策与程序重大改革解析及启示

白凤凯, 秦红燕, 杨开放

(装备学院装备采办系,北京101416)

美军于2013年11月25日发布了过渡性国防部指示——《国防采办体系运行》,对国防采办政策和程序进行了重大改革。对该项改革中的采办项目分类经费标准、6种类型采办程序、综合后勤保障规划、经济可承受性、快速采办等进行了深入分析,提出了加快我军装备采购制度改革的对策建议。

美军;国防采办;国防采办体系运行

美国国防部规范国防采办的法规性文件主要是《国防采办体系》(DoDD 5000.01)和《国防采办体系运行》(DoDI 5000.02)。DoDD 5000.01仅规定国防采办的基本政策,DoDI 5000.02则对采办的程序、方式等做出具体规定,全面体现了国防采办管理的管理理念和管理方式,可以称为美军的“《装备条例》”。2013年11月25日,国防部发布了过渡性DoDI 5000.02(以下简称“过渡版5000.02”),全面修订了采办项目分类标准,为加强软件密集型项目管理优化了采办程序,强调了经济可承受性(affordability)和寿命周期保障规划(life-cycle sustainment plan)。美军对DoDI 5000.02的每一次修订,都是美军国防采办管理的重大改革,集中体现着装备发展的趋势和先进的管理理念,对我军当前开展的装备采购制度改革具有非常重要的借鉴意义。

1 修订DoDI 5000.02的背景

美军自2008年12月8日发布DoDI 5000.02以来,国防采办发生了一系列重要变化,突出体现在武器系统中软件含量越来越高、信息系统采办不断增多和国防预算的不断减少。为解决上述问题,美军颁布了一系列新的国防采办方面的规范性文件。

2009年3月发布了《2009武器系统采办改革法》[1],主要内容包括：要求特别关注系统工程,管理技术风险,尽早对项目费用做出现实的预计,为独立费用估算提供资金支持,重点重申竞争(包括在项目启动前进行系统原型竞争或在主要分系统层次上进行竞争)。

2010年6月28日和9月14日,国防部副部长(采办、技术与后勤)分别签发了《提高购买力——重新制定国防支出中的可承受性和提高生产力的命令》[2]和《提高购买力——在国防支出中获得更高效率和提高生产力的指南》[3]。2010年11月3日,以备忘录的形式向军种部和国防部业务局(以下简称“国防部各部门”)的领导发布了《提高购买力——在国防支出中获得更高效率和提高生产力的实施指令》[4],明确了提高购买力的具体、强制性要求。

2012年11月13日发布了《提高购买力2.0——继续追求国防支出的更高效率和生产力》[5],从采办管理7个领域提出了36项改革措施,其主要内容包括：确保采办项目经济可承受性,控制全寿命费用,激励国防部和工业部门提高生产力和创新,消除无效过程和官僚作风,促进有效竞争,改进服务的采办,提高采办人员的专业能力等。

由于进行了上述一系列改革,2008版DoDI 5000.02(以下称“08版5000.02”)已与相关法规不协调,也与采办现实情况不相适应,迫切需要修订。因此,2013年11月25日,国防部常务副部长签署命令,发布了过渡版5000.02,并要求国防部副部长(采办、技术与后勤)在180 d内发布正式版。

2 改革的主要内容

过渡版5000.02的篇幅增加较多,从08版的80页增加到150页。主要附录由原来的10个增加到14个(其中,关于“服务的采办”的规定另行制定)。修订的内容涉及采办管理的诸多方面,重点是调整项目重要性分类标准、采办程序和突出重要过程管理[6]。

2.1 调整项目重要性分类的经费标准

将采办项目分类中的经费标准,由2000财年定值美元调整为2014财年定值美元。如：重大国防采办项目的经费标准,对于研制、开发、试验与评价项目由3.65亿美元(2000财年定值美元)调整为4.8亿美元(2014财年定值美元),对于采购项目由21.9亿美元(2000财年定值美元)调整为27.9亿美元(2014财年定值美元)。

2.2 细化项目采办程序

2.2.1 08版5000.02的采办程序

08版5000.02建立的采办程序适用于所有采办项目。该程序包括5个阶段,即装备方案分析(materiel solution analysis,MSA)、技术开发(technology development,TD)、工程与制造开发(engineering and manufacturing development, EMD)、生产与部署(production and deployment, P&D)和使用与保障(operations and support, O&S)阶段。设立3个里程碑和3个决策点,分别是里程碑A、里程碑B、里程碑C和装备研制决策(materiel development decision,MDD)、后-初步设计审查评估/后-关键设计审查评估/ (post-preliminary design review assessment, p-PDRA/post critical design review assessment, P-CDRA)和初始作战试验与评价(initial operational test and evaluation,IOT&E)/全速生产决策审查(full-rate production decision review, FRPDR)。进入采办阶段是基于用户需求和技术时机与资源[7]。08版5000.02的采办程序如图1所示。

图1 08版5000.02的采办程序

2.2.2 过渡版5000.02的采办程序

过渡版5000.02的采办程序由原来的1种采办程序细化为4个基本型和2个混合型程序。4个基本型分别是硬件密集项目、国防专用软件密集项目、渐近式部署软件密集项目和快速采办项目,2个混合型分别是项目A(硬件为主)和项目B(软件为主)。将08版的技术开发阶段修改为过渡版的技术成熟与风险降低(technology maturation and risk reduction,TMRR)阶段。

调整以后,MSA阶段开展多种方案研究,选择最佳方案。TMRR阶段开展研制并演示验证分系统或部件,降低系统研制与生产的风险。EMD阶段对经演示验证的分系统或部件进行集成,开展研制试验与评价。P&D阶段首先生产供作战试验的装备,开展作战试验与评价,进而开展批量生产并进行部署。O&S阶段开展作战保障与系统改进,使用寿命结束后进行退役处置。里程碑保持不变,但决策点调整为MDD、能力开发文件(capability development document,CDD)确认、发放研制建议征求书(request for proposals, RFP)决策和全速生产(full-rate production, FRP)决策。

硬件密集项目的采办程序与08版5000.02的程序基本相同,只是增加了CDD确认决策点和发放研制RFP决策点。该模型适用于大多数武器系统。硬件密集项目采办程序见图2。

图2 硬件密集项目采办程序

国防专用软件密集项目采办程序是新开发的采办程序,适用于软件为主、开发过程复杂、国防专用的项目,例如军事专用指挥控制系统、战术飞机作战系统的升级等。此类项目需要多个完整的构件全部开发完成后,才能进行全面部署。国防专用软件密集项目采办程序见图3。

图3 国防专用软件密集项目采办程序

渐近式部署软件密集项目采办程序是新开发的采办程序,适用于采办软件货架产品的项目,例如会计核算系统、日常办公系统等。此类项目不设立里程碑C,但需要进行多次的有限部署决策,以此适应商用软件升级换代快的特点,保证快速将最新软件技术应用于国防领域。渐近式部署软件密集项目采办程序见图4。

快速采办项目采办程序是新开发的采办程序,适用于满足进度要求为主,对费用和技术风险不过多考虑的项目,例如战时急需项目、对抗敌方新型装备的项目等。此类项目将里程碑A和里程碑B合并,只设立1个决策点,采用并行方式进行技术开发与研制、生产与部署,大量缩减项目所需采办时间。快速采办项目采办程序见图5。

混合型项目A(硬件为主)采办程序适用于采办硬件为主、并行开发软件的项目,特别要求在里程碑B和里程碑C决策时,对软件功能能力开发成熟度进行审查。

混合型项目B(软件为主)采办程序适用于软件开发为主、需要与硬件集成的项目,特别要求各个里程碑和决策点审查由于高度集成、软件与硬件结合所带来的风险。

图4 渐近式部署软件密集项目采办程序

图5 快速采办项目采办程序

2.3 增加了装备保障规划要求

增加了附件6“全寿命保障规划”,规定了全寿命保障规划的政策、程序和内容。明确要求将全寿命保障规划作为确定能力需求和形成采办方案的必要组成部分,项目主任必须制定并应用可承受和基于绩效的产品保障策略,国防部的各部门要在主要的决策点对确定为第1类和第2类的采办项目进行独立的保障评估。

2.4 突出了经济可承受性

将08版的附件7“资源估算”调整为附件8“可承受性分析和投资约束”以及附件10“费用估算和报告”;篇幅的内容也相应增加,强化了对经济可承受性的要求。在附件8中,制订了分析和应用采办项目经济可承受性约束的基本方案和方法,并将其作为分析、决策和管理全寿命周期投入经费的重要组织部分。通过可承受性分析,避免在项目开始和项目进行中,因未来的财政预算削减导致不能进行生产和保障。要在项目启动过程中规划生产和保障中的可承受性分析工作,要在项目全寿命周期中进行能力需求排序和费用权衡。在附件10中,规定了费用估算的工具和方法,以确保按照批准的能力需求和预算,采取最经济有效的方式进行采办,并且要在签订多年度合同时探求可以节约经费的机会。

2.5 精炼了紧急需求快速采办程序

增加了附件13“紧急需求快速采办”,对紧急需求快速采办做出了具体规定。该类项目仅适用于要求在2年内可交付部队并且采办费用低于重要采办项目的要求。紧急需求快速采办仅包括4项主要活动,即先期研制、研制、生产和使用与保障。国防部各部门要尽可能地应用并行而不是顺序的方法,来识别和精炼能力需求、确保资源保障和快速开展采办。不要求进行正式里程碑决策,采办决策过程及相应行动要根据快速采办的要求进行剪裁。研制过程通常限定在较短的时间内(以月为计量单位),而且在批准进行研制的同时批准进行生产。

3 对我军装备采购制度改革的启示

美军急于发布过渡版DoDI 5000.02是为满足不断变化的信息化战争需求和提高国防经费使用效益,进行国防采办管理改革的产物。该法规调整的内容和反映出的采办管理方式,对我军具有很好的借鉴意义。

3.1 尽快修订装备建设相关法规

装备建设是国之要事,必须靠法规制度做保障。装备建设的法规制度建设必须与装备发展相适应。美军不仅规范国防采办的法规非常完善,而且对于法规的修订要求也非常严格,在颁布一个新的法规之时,都对配套的法规修订提出相应的要求,特别是时间要求。此次DoDI 5000.02的修订,充分体现了美军对国防采办法规制度建设的重视。我军的《中国人民解放军装备条例》颁布于2000年,部分条款已与当前的装备建设实际不相适应,特别是关于装备信息化建设、装备全系统全寿命管理和装备研制决策审批的内容已严重滞后于装备发展的实际,不能满足基于信息系统体系作战的要求,应引起高度重视,尽快纳入装备立法进程,否则将严重制约装备管理水平,更会影响到装备采购改革的顺利进行。要全面梳理、修订现有的装备领域相关法律、法规、规章和军用标准,消除相互矛盾、不协调、重复、不实用甚至没有应用价值的情况。

3.2 改进软件密集性项目管理

美军将采办程序从1种细分为6种,其改革的核心是如何解决软件在装备中的含量越来越高的问题。基于信息系统的体系作战是未来战争的主要方式已毋庸置疑,信息化装备建设、自动化信息系统建设也是我军装备采购工作的重点。因此,我军应加强对软件密集型武器系统和有关指挥控制的信息系统研制过程的管理,不能再沿用原有的、主要针对硬件系统的研制程序和管理方法。要克服传统观念和现行做法的束缚,包括取消基于计划经济时代建立的军工产品定型制度,要将管理重点转移到如何适应信息技术飞速发展特别是软件更新换代速度加快的新形势,建立既灵活高效又规范有序的装备全系统全寿命管理模式。

3.3 加大研制过程的技术风险管理

装备研制项目出现进度拖延和费用增长是装备研制管理中的世界性难题。美军此次改革,特别将原来的技术开发阶段更改为技术成熟与风险降低阶段,其主旨就是通过尽早识别技术风险并采取有效措施加以解决,以避免装备研制立项后,由于先期技术问题没有解决而为后续工作带来风险,进而导致项目延期、经费上涨,以至于项目下马。我军应切实重视国防专用技术、共用技术的发展,要在装备研制立项、选择承研单位以及签订装备购置合同前,进行技术成熟度评估,并将评估结果作为决策的重要依据。同时,也要对系统成熟度进行评估,来最终确定装备能否交付部队。

3.4 控制装备全寿命费用

要建立装备建设经济可承受性的概念。美军将经济可承受性作为能力需求文件和采办项目基线组成部分,同时从预算约束和全寿命费用2个方面确保将来装备投入使用后,国防预算可保障和全寿命费用可承受。我军不能只将装备全寿命费用停留在原则性要求,而因作为强制要求,在重要决策环节加以审查。各级管理部门不能“铁路警察各管一段”,要有全局观念,建立齐抓共管的组织模式。建立全寿命费用评估机制,在项目论证阶段就确立科学合理的费用目标,并建立成本数据库。采用综合的全寿命费用预测方法,提高费用评估组织的话语权。

3.5 加强装备综合保障管理

高技术武器装备越来越复杂,对后勤保障的依赖也越来越高。美军在此次DoDI 5000.02修订中对“全寿命保障规划”专门做出了规定,充分体现了装备综合保障的重要作用。装备采购的最终目标是采购“能力”——采购可以完成作战任务的能力,而这种能力是战斗力和保障力的综合。性能指标再先进,各方面的保障跟不上或保障能力不行,装备也无法发挥出既定或期望的作战效能。因此,我军应提高对装备综合保障的要求,在装备研制早期,将装备综合保障与项目其他要求进行统一规划。在需求生成过程中,在能力指标中明确提出对装备综合保障的要求。在项目决策过程中,将装备综合保障列入项目审查的重要指标。明确装备综合保障责任人,制定综合保障规划,组织进行保障性分析。在装备交付部队以后,装备采购部门要通过合同或协议的方式,继续承担装备保障相关责任[8]。

3.6 改进装备应急采购管理

牢固树立“建为战”的思想,面向战场和突发非战争军事行动,加强对装备应急采购的管理。不能“一事一办”,要有基本模式,要将“国庆阅兵”“抗击非典”“抗震救灾”等积累的成功经验加以总结,制订装备应急采购程序,在规范应急采购工作的同时,提高采购效率,确保采购效果,满足应急需求。

4 结束语

美军在国防采办特别是重大武器系统采办管理方面走在世界的前沿,虽然其政策制度、经济实力、军事工业以及文化环境与我国有明显差别,但装备建设有客观规律可循,不因国与国的不同而有所改变。我军应结合我军装备建设实际,充分借鉴美军有益做法,并将其纳入到装备采购制度改革方案中,通过管理创新弥补技术不足,进一步加快我军装备建设步伐。

References)

[1]Weapon systems acquisition reform act of 2009[EB/OL]. [2014-01-20].http：//www.ndia.org/Advocacy/PolicyPublicationsResources/Documents/WSARA-Public-Law-111-23. pdf.

[2]CARTER A B.Better buying power：mandate for restoring affordability and productivity in defense spending[EB/OL]. [2014-01-20].http：//www.acq.osd.mil/docs/USD (AT&L)_Memo_to_Acquisition_Professionals_June_28_ 2010.pdf.

[3]CARTER A B.Better buying power：guidance for obtaining greater efficiency and productivity in defense spending[EB/ OL].[2014-01-20].http：//www.acq.osd.mil/docs/USD_ ATL_Guidance_Memo_September_14_2010_FINAL.PDF.

[4]CARTER A B.Implementation directive for better buying power-obtaining greater efficiency and productivity in defense spending[EB/OL].[2014-01-20].http：//www.acq. osd.mil/docs/USD(AT&L)_Implementation_Directive_ Better_Buying_Power_110310.pdf.

[5]Better buying power 2.0：continuing the pursuit for greater efficiency and productivity in defense spending[EB/OL]. [2014-01-20].http：//www.acq.osd.mil/docs/USD (ATL)%20Signed%20Memo%20to%20Workforce% 20BBP%202%200%20(13%20Nov%2012)%20with% 20attachments.pdf.

[6]Interim DoD instruction 5000.02,operation of the defense acquisition system[EB/OL].[2014-01-20].http：//www. acqnotes.com/Attachments/DoD%20Instruction%205000. 02%20Defense%20Acquisition%20-%2026%20Nov% 2013%20Intrim.pdf.

[7]DoD instruction 5000.02,operation of the defense acquisition system[EB/OL].[2014-01-20].http：//www.acqnotes. com/Attachments/DoD%20Instruction%205000.02.pdf.

[8]白凤凯.外军装备采办比较研究[M].北京：国防工业出版社,2011：228.

(编辑：李江涛)

Analysis and Notion About Significant Reform to
Defense Acquisition Policy and Procedures of the US Army

BAI Fengkai, QIN Hongyan, YANG Kaifang

(Department of Equipment Acquisition,Equipment Academy,Beijing 101416,China)

The US army issued Interim DoD Instruction,Operation of the Defense Acquisition System,on November 25,2013.In this instruction,policies and procedures on defense acquisition had been significantly reformed.In this paper,standards on the defense acquisition program category, procedures about 6 acquisition programs,all-round logistics support plan,affordability and rapid acquisition of urgent needs are thoroughly analyzed.Based on these analysis,some recommendations about countermeasure to accelerate equipment acquisition system reform in PLA are proposed.

the US army;defense acquisition;operation of the defense acquisition system

E 257

2095-3828(2014)04-0023-06

ADOI10.3783/j.issn.2095-3828.2014.04.006

2014-02-24

白凤凯(1968-),男,副教授.主要研究方向：装备采购管理.