我国社会保险的政府责任分析①

吴爱明 李 青

我国社会保险的政府责任分析①

吴爱明 李 青

随着我国社会保障体系建设的不断推进，社会保险作为社会保障体系的重要内容，其发展和改革的进程一直备受社会各界广泛关注。然而，随着市场经济体制建设的迅速发展和保险层次的复杂多样化，制度设计不合理、政府角色缺位、公平性和规范性欠缺、统筹层次不高、资源配置不合理等问题，对社会保险事业的发展形成挑战。在社会保险体制改革过程中，应完善政府的社会保险制度设计责任、财政投入与资源配置责任，强化监督与管理责任等，构建中国模式的社会保险体系。

社会保险;政府责任;中国

一、社会保险与政府责任

党的十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等，社会保险是社会保障的核心内容。社会保险是国家通过立法强制实施的，由政府、雇主和雇员共同负责筹款建立保险基金对被保险人因年老、疾病、死亡、失业、伤残、生育等特定风险所导致的损失，依照法律规定对被保险人及家庭成员予以经济补偿，从而确保其基本生活需要的保障制度。

西方学者提出的公共物品理论、国家干预主义、中间道路学派、社会公平正义观等理论认为，国家作为社会发展的主体应该对社会的稳定和发展负有政策责任，因此提出一系列国家干预的理论政策思想，为社会保险的产生奠定了重要的理论基础。在实践中，也正是因为政府的强力干预，才逐步建立和完善了一整套社会保险制度。

我国学者一般认为，政府是社会保险的主导力量，应当成为主导者和责任者，这种责任不仅仅是社会保险资金不足时的兜底责任，也不是完全责任，而是确保全体人民能够参与分享社会经济发展成果的责任。〔1〕甚至有学者提出，国家应当通过税收来解决全体国民的社会保障问题，这意味着政府承担全部的社会保险责任。〔2〕也有学者认为，政府在社会保障中只承担有限责任，有限责任的下限是保障水平与财政能力相适应，上限是社会保障水平与社会保障的性质相一致。〔3〕

因此，政府在社会保险制度及其运行中需要承担重要职责:法律赋予政府社会保险政策的制定、社保资金的征缴和管理以及支配相关资源的权利，与此对应的是政府在保证社会保险制度有序运行方面存在必要的责任，通过监管社保基金和公平分配相关资源等以保障公民基本生活。

政府责任大多是从政府承担责任后果的角度来划分，可分为政治责任、法律责任和道德责任。关于政府在社会保险中承担责任的具体内容，有的学者仅界定为政府的财政责任，有的扩大到立法责任，也有的界定为制度设计责任、财政责任、监管责任和实施责任。〔4〕从政府职能、现阶段我国社会保险运行及转型过程中对政府的内在需要、政府具备的能力来分析，我国政府在社会保险中的责任可以界定为制度设计责任、财政责任、监管责任、服务经办责任。

明确政府在社会保险领域的制度设计责任，可以为社会保险制度的运行提供法律依据。首先要遵循制度设计的科学性，科学合理的制度设计理念是制度有效可行的保障，制度设计的出发点是要符合公民的自身条件和现实需求。社会保险的目标是保障公民的基本生活水平和化解生活中遇到的风险，在制度设计中首先要保证公民能够交得起保险费用，个人分摊费用要和社会的一般收入水平相适应，在给付额度方面也要能够真正起到保障作用，切实为公民分担风险。其次要保证制度的可持续性，社会保险制度必须同本国的经济发展水平相协调，必须能够保证制度的长期延续性，能够使社会保障水平稳步提高。再次要保证政策环境的稳定性，不仅制度本身要稳定，更需要营造一个适合其不断发展完善的外部环境，政府要及时合理调整与社会保险制度相关的政策措施，承担起社会保险各方利益主体之间的协调工作，保障社会保险制度稳定实施。

明确政府在社会保险领域的财政投入责任，可以为政府在社会公共服务投资和资金运行方面提供科学依据，促进相关事业的发展。政府财政投入社会保险主要有四个方向:一是公职人员的社会保险金。公职人员作为政府的雇员，无论安排单独的社会保险制度还是参与社会统筹的社会保险，政府都必然承担这种财政责任。〔5〕二是弥补社会保险基金缺口。社会保险基金在理想状况下应当实现自我平衡的持续发展，但是由于经济环境、监管不力、人口结构老龄化等因素不可避免，使社会保险基金出现缺口，政府有责任弥补这个资金缺口以保证社会保险基金的运作。三是对管理部门和公共服务产品的投资。社会保险是一个涉及多行业、多部门的制度体系，作为管理部门的政府首先负有承担管理费用的责任;其次在建设社会保险体系过程中的投资如医疗机构、信息化、保险认定机构的建设等方面国家负有相关的财政责任。四是政府出资将贫困群体纳入到社会保险体系中。

明确政府在社会保险中的监管责任，可以明晰政府的监管主体和对象，保障社会保险制度公平、安全运行。我国政府在社会保险中的监管内容主要有:一是对社会保险经办机构的运行监管。通过对社会保险具体业务流程的指导和建立相关工作机制以使保险经办机构稳定运行并提高工作效率。二是对社会保险基金的安全监管。着力构筑社会保险基金的安全网，严格控制基金的使用，指导社会保险基金的投资以实现保值和增值。〔6〕三是对相关社会服务机构的规范化监管。社会保险体系相关社会服务机构如医疗机构、养老机构、就业服务中心等是社会保险的重要媒介，政府要细化行业监管措施，做好对社会机构及相关工作人员的资格认定工作，在保证社会机构自主经营权的同时，加强各种社会服务机构的行业规范化管理，强化服务产品的市场化监管等。

明确政府在业务经办方面的责任，可以促进社会保险业务经办机构提高服务能力，加强在信息化平台、社会保险的信息共享等方面的建设，方便人民群众，为社会保险制度的有序运行提供保障。我国社会保险的管理和业务经办都是由政府部门承担，社会保险业务经办机构负责社会保险基本信息的登记和统计、社保基金的收支和管理、核定社会保险待遇等工作，直接关系到社会保险制度的有效实施。主要内容包括:一是优化运行机制以提高服务效率。要不断梳理社会保险管理机构的业务经办流程以方便服务对象，要提高工作人员的服务和专业化水平以树立政府的服务形象。二是要建立风险监控制度保障社保计划安全实施。一方面要加强社会保险资金的管理，建立投资监控制度和风险预警制度，以确保资金安全;另一面也要加强信息管理，保障公民信息安全。三是推进信息化建设，完善信息系统。在统一社会保险管理的基础上建立完善的社保信息服务平台，实现跨区域社保信息共享和电子政务服务。

二、我国社会保险政府责任的履行

我国社会保险制度经过长期建设逐步成形。1951年实施《中华人民共和国劳动保险条例》，1955年国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国务院关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》，我国企业职工的社会保险与国家机关工作人员的保险制度开始处于并行的格局。1960年卫生部发布《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》，农村合作医疗制度产生并逐渐发展为农村的一项重要医疗保险制度。20世纪80年代后期我国开始对社会保障制度进行改革，90年代先后进行了医疗保险和统账结合养老保险模式的试点，并在住房、公费医疗方面进行了改革，确立了我国社会保险的基本框架;1998年成立劳动与社会保障部，形成中央统一管理社会保险的体制;1999年建立了最低生活保障制度;十七大以后“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入宪法;农村社会保险制度逐步建立，实行了“新农合”、“新农保”;2003年实行农村最低生活保障制度，逐步落实城镇居民的社会保险;2010年通过《中华人民共和国社会保险法》，首次对社会保险制度涵盖的内容和具体实施做了明确规定，为我国社会保险制度的运行提供了法律依据，中国社会保险制度逐渐走上了政府主导、责任分担、社会化、多层次化的发展道路，社会保险制度框架初步形成，并日益呈现出“国家—社会保障制”的特征。〔7〕

在保险资金方面，我国在改革前实行政府包办的社会保险模式，适应了计划经济的需求。随着被保险人的规模不断扩大、退休职工不断增长、公费医疗浪费现象严重以及市场经济体制的确立，我国政府在社会保险方面的财政责任逐步加强:一是对社会保险事项进行补贴和对社会保险基金直接投资。如2011年各级财政补贴基本养老保险基金2272亿元。〔8〕现阶段我国国家财政还承担了城乡老年津贴、农村参保人补助、城镇居民医疗和“新农合”补助、失业补助等。二是在配套建设方面进行投资。在不断扩大社会保险覆盖面的同时，建立了城镇养老保险和“新农保”的社会保险管理机构，加强了对基层医疗机构建设，在完善管理和服务体系的同时注重信息化建设，为建立健全社会保险体系夯实基础。同时加大了对贫困地区的基层性建设投资，保障了社会保险制度在各地的稳定实施。

在监督管理方面，1998年劳动和社会保障部组建以前，社会保险管理较为分散，管理机构繁多，权责关系不清晰，监管主体和监管对象不够明确;信息化程度比较低下，社保资金的运营和管理不够透明，违规行为时有发生;同时法律化建设比较匮乏，缺乏相应的监督管理法律依据。近些年来随着社会保险公共服务需求量的增加，行政部门对服务经办机构引导实施了富有成效的绩效制度管理，信息化管理的完善也使得业务数据的安全性得到了保障，信息化监管措施取得了积极成效。在对社会保险基金的监管方面建立和完善了诸多监管机制，《社会保险法》的实施对社保基金的监管提供了法律依据，通过了《社会保险基金专项治理工作方案》和《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，加大了对社保基金的审计力度，2012年审计署对包括社会保险基金在内的整个社会保障基金进行审计，有效遏制了社保基金的违规操作问题。

在服务经办方面，在我国明确构建城乡一体化社会保险体系目标后，社会保险经办机构专业化建设取得较大发展。截至2011年底，全国社会保险经办机构总数8109个，工作人员161824人，满足了我国社会保险公共服务的基本需求;金保工程一期建设完成，28个省份实现了三级网络贯通，网络发展进一步向基层服务机构延伸;在参保人员信息登记、缴费记录、保险转移及人员调动方面实现了信息化管理，提高了经办机构的服务效率;积极推动社保经办机构的人才建设等。〔9〕

三、我国社会保险政府责任的不足

我国政府在社会保险建设方面取得了巨大成绩，但同时还存在许多问题。

在保险制度设计上，社会基本保险制度不统一、企业职工和机关事业单位人员保险制度不统一，由此形成社会保险体制的双轨运行，有违平等原则，导致身份歧视和城乡歧视;失地农民保险问题以及农民工、灵活就业人员等社保问题将形成新的城乡矛盾;机关事业单位社保属于政府包办性质，在征缴标准和待遇方面存在优势;企业的缴费比例过高，对相当数量的小型企业形成压力;异地保险转移接续混乱无章，严重阻碍了社会保险制度的一体化发展。

在财政投入上，首先表现为政府财力投资不足。我国财政对社会保险方面的投入比例远远低于发达国家，而且低于一些中等收入国家。〔10〕其次是农村养老制度起步水平低，政府补贴不到位，占人口总数60%的农村居民的养老金投入力度极其有限，只有城市的10%左右，农村养老水平滞后。再次是城乡地区间社会保险的相关公共服务产品资源尤其是医疗资源配置不均衡。最后是制度内的各个保险险种以及其相关的配套建设不尽人意，社会保险项目内容不够完善，如企业职工养老保险和机关事业单位养老保险的“双轨制”依然存在;公立医院“以药养医”和医保与医疗机构之间信息不能共享导致医疗保险费用浪费;失业保险的保障力度不够;工伤保险中对农民工的覆盖范围较窄;生育保险的缴费和保障水平等都存在制度和现实操作的不足。

在监管方面，社会保险的业务经办、社保基金管理、医疗服务及产品的提供大多都是以政府为管理主体，属于上下级的监督，缺乏有效的制衡，甚至在一些机构形成了部门垄断的现象，这种模式不利于监管责任的履行。近几年涉及社保基金的案件频发，审计发现社保基金被挤占、挪用、违规占用、冒领、骗保等案件暴露出社会保险基金在收缴、管理、营运和支付等环节存在监管盲区。

在业务经办方面，政府在资源配置尤其是医疗资源配置上呈现不均衡发展，城乡地区间社会保险的相关公共服务产品资源配置也不均衡。〔11〕除医疗卫生机构外，农村以及边远地区的养老设施、伤残护理机构、就业培训机构等相关设施不到位，而城市的发展却得到更多的政府支持。政策和财政的偏向导致严重的区域差距、城乡差距和贫富差距。同时，经办机构规范化程度较低、机构设置混乱、个别地区经费和人员缺乏、部分地区信息化建设缓慢、公共服务能力有待提高等，也是政府在履行服务经办责任中存在的问题。〔12〕

四、我国社会保险政府责任的完善

国外政府在社会保险方面比较注意扩大社会保险覆盖范围、提高社会保险的社会化管理水平、积极发展社会保险的相关产业、完善社会保险协调发展机制。在社会保险体制改革过程中，我国政府在社会保险方面的责任也需要进一步完善。

1.完善社会保险制度设计责任。首先要在《社会保险法》基础上健全社会保险法律体系，进一步推动针对具体险种方面的立法，明确政府和社会单位的权责划分，为社会保险制度的运行和完善提供详细的法律依据。在医疗产品市场监管、社保基金的投资运营、社会保障的市场化发展等相关领域也应尽快制定专门法律，为社会保险制度提供一个具有法制保障的运行环境。对医药企业、医院、养老及就业服务等社会保险产品的供应机构，要制定监督和规范化管理的法律措施，为有效保障社会保险的服务质量提供依据。其次在制度建设和完善方面，政府除明确城乡一体化和社会保险的并轨制改革方向外，还要具体提高农村地区的社会保险补助水平和保险待遇，规范农村社会保险的管理机构和程序，逐步推动农村社会保险向城镇社会保险合并，实现城乡社会保险的一体化发展。推动机关事业单位的社会保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度。在与企业职工社会保险融合过程中，要注重扩大社会筹资的力度和完善社保基金自我升值的机制，持续降低个人、企业的缴费比例，降低企业成本，促进中小型企业平稳发展。

2.完善财政投入与资源配置责任。目前，我国财政对社会保险的支持水平较低。一方面，政府应持续加大对社会保险的财政支持力度，特别要提高对城乡非就业居民社会保险的财政补贴水平，同时在城镇职工社会保险方面，降低企业缴费比例，减少企业的负担。进一步提高对农村贫弱地区和弱势群体的补贴比例，针对特别困难群体免除其缴费，提供一系列针对老年、残疾等人群的免费社会服务内容。另一方面，要进一步弥补在社会保险新旧制度过渡过程中产生的转制成本。而且我国老龄化问题逐渐凸显，养老金的发放面临巨大压力，应加大财政直接对社保基金的投入，保证社保资金的发放。同时，扩大筹资渠道，不断引导社保基金实现自我平衡。在公共资源配置方面，要加强对广大农村和西部经济欠发达地区的配套设施投入。特别是在医疗方面，要进一步加大对医疗机构建设、医疗设备方面的投入，同时着重加强基层医疗人才培养，采取鼓励就业政策引导优秀医疗人才流向农村地区。在信息化建设方面，要加大力度提高农村和城镇居民社会保险的信息化，在网络信息设备和专业人才培训上加大财政投入，保障城乡社会保险的有序和高效运行。在社会服务方面，积极建立一批养老设施、医疗辅助性的护理机构、健康咨询与体检机构、再就业培训机构，并逐步实现和社会保险制度的结合，为各个层次人群提供一个制度完善、设施齐全、服务多样化的保障体系。

3.强化监督与管理责任。要充分发挥国家司法机关、监察机关、财政部门、审计机关等外部监督和社会保险机构的内部监督作用，进一步落实行政问责制度。第一，加强对社会保险相关机构的监管。业务经办机构要完善绩效管理制度，落实岗位责任，加强经办服务流程的标准化建设，加强专业化人才建设，提高管理和服务能力;医疗机构要推进医疗改革，明确政府和医疗机构责任归属，做到政企分开、管办分开，进一步削减行政干预和直接管理，在提高法律监督、制度监督能力的基础上加强对医疗机构的规范化建设。第二，加强对公共服务产品市场的监管。要强化对医药产品市场的监管力度，对质量和价格严格把关，加紧建立医疗市场平稳运行的长效机制。积极推动养老设施的标准化建设，以应对我国老龄化社会的到来。提供切实有效的失业保障和预防机制，建立工伤保险认定、救助、护理的流程化服务等，提高社会公共服务水平。第三，加强对社保基金的监管。在社保基金的安全方面要提高制度化管理水平，保证社保基金运行的独立性，避免行政手段的干预以防止资金挪用和滋生腐败。在增值方面要在建立科学投资机制的基础上，进一步放开社保基金的投资范围和提高投资比例，让社保基金走向市场，依赖市场实现保值和增值。第四，进一步建立健全监督机制。切实落实监督及行政问责制度，充分发挥外部监督和内部监督、制度监督和部门监督的作用，建立长效、严格的监督机制，加大处罚力度，在行政赔偿、行政处罚方面强化落实责任，保证社会保险管理依法运行。

4.建设服务型政府的责任。政府在社会保险中的角色，决定了政府对社会保险制度的主导作用，也决定政府管理和服务的责任。社会保险制度涉及公民个人最切实的利益，将政府对社会保险的责任融入到建设服务型政府的责任之中，不仅因为社会保险制度的运行是政府与公民接触最直接、最广泛的平台，更是政府贯彻以民为本、为人民服务的执政理念最重要的内容体现。在社会保险的管理服务过程中应进一步提高公共服务意识，真正做到“群众利益无小事”。在行政管理过程中深化审批制度改革，减少直接干预，强化在制度范围内的公共服务职能、行政监督职能和市场监管职能。在业务经办机构方面，完善便民信息查询，减化业务登记、保险转移、退休、生育、工伤认定等方面的手续。在城乡基层社会保险工作中要结合群众的实际情况进行上门方式的业务服务。进一步推动社会保险的社会化管理，积极引导公众参与到社会保险政策的制定、运行中，提高服务的公平性。在社会保险费用征缴、计发过程引入金融服务机构，提高服务效率。完善持卡就医和实时结算的就诊制度。完善服务人才管理制度，制定岗位服务标准，接受社会监督。

5.构建中国模式的社会保险体系。我国社会保险制度的建立和发展经历了产生、发展、停滞、改革、再发展的过程，这同我国社会变革、经济转型、执政方式的转变息息相关。社会保险制度本身在同经济发展、政策环境的适应中趋向稳定，制度设计上覆盖了我国最广大的企业职工和城乡普通居民;政策支持上国家不断在民生领域增加投入，促进社会平稳发展;体制改革上进一步减政放权，强化监管责任和服务责任。随着我国社会经济和民主政治的不断发展，社会保险制度的改革和发展方向也更加明确。加紧构建一个同国家经济水平相适应、人人共享社会发展果实、惠及千家万户并且符合中国国情的中国模式社会保险体系，以提升全体国民的社会福利，实现社会公平公正，促进社会和谐，实现经济和社会的协调发展。

〔1〕〔9〕〔12〕郑功成.中国社会保障改革与发展战略:总论卷〔M〕.人民出版社，2011.262，183，183.

〔2〕郑功成.中国社会保障改革与制度建设〔M〕.中国人民大学学报，2003，(1).

〔3〕段春玉，石伟红.我国社会保障体系建设中的政府职能定位〔J〕.社会保障制度，2000(4).19－22.

〔4〕〔5〕杨方方.从缺位到归位——中国转型期社会保险中的政府责任〔M〕.商务印书馆，2006.31，140.

〔6〕郭士征.社会保险基金管理〔M〕.上海财经大学出版社，2006.85.

〔7〕郑功成.中国社会保障30年〔M〕.人民出版社，2008.102.

〔8〕人力资源和社会保障部.2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报〔Z〕.2012，(6).

〔10〕冯海宁.政府加大养老投入还需刚性制度护航〔N〕.证券时报，2012－10－15.

〔11〕刘畅.新时期我国医疗卫生体制改革探析—基于公共财政的视角〔J〕.社会保障研究，2012，(1).

【责任编辑:朱凤霞】

D632.1

A

1008－9187－(2013)06－0091－05

① 本文得到中国人民大学国家重点学科行政管理专业的支持。

吴爱明，中国人民大学公共管理学院副教授，博士，北京 100872;

李青，北京市外商投资企业服务中心工作人员;北京 100027。