中国粮食安全可持续性影响要素及对策分析

付恭华

（中国农业大学 人文与发展学院，北京 海淀 100193）

一、引言

以均田到户为主要特征的农村耕地家庭联产承包责任制解决了农业体制上的障碍，激发了亿万农民的生产积极性，开创了中国农村改革发展的新局面。20世纪70年代末我国开始了农业生产的迅速发展、农民收入的快速提高以及城乡收入差距的快速缩小。据统计，从1978年到1988年，粮食总产量由4000亿斤增加到8000亿斤。但是，随着这一制度红利的逐渐释放，其不足之处在工业化不断深入的今天越来越明显，如土地细碎化经营、土地不能像其他资源一样自由流通造成土地比较效益不高。

建国初期，由于城市普遍受到粮食、住房和就业（当时政策规定不能发展第三产业）问题的困扰，国家开始控制农村人口流入城市成为必然的政策选择。这一严格控制城乡人口流动的政策一直到20世纪80年代才随着改革开放，城市工业的发展需要吸收大量的农村剩余劳动力才开始松动。1992年我国户籍制度改革文件起草小组成立意味着从政府层面上对现存的城乡分割户籍制度开始改革。但是许多地方的改革都是带有条件的，往往采取“居民户口+准入条件”，有些大城市干脆只针对高端人才改革。这些改革对普通的农村人口没有多大的影响，直到今天他们还只能是在城市里打工，但却没有市民身份，也享受不到城市居民所拥有的医疗、保障和其他福利。严格的城乡二元户籍制度造成了今天差异明显的城乡二元结构。具体体现于农村空心化、农业劳动力老龄化以及农忙季节劳动力的不足；相反，由于没有合法市民身份，农民工大多处在城乡之间的流动状态，导致伪城市化现象的出现。

随着我国工业化不断的深入，越来越多的农村劳动力还将继续流入城市，农业劳动力不足问题将更加明显，由此导致的耕地撂荒和粗放经营现象也将越来越普遍。而另外一方面，我国的耕地面积到2008年底不足18.3亿亩且工业化过程还在不断占用耕地资源，但我们的人口在2030年前还要不断地增长。对粮食的刚性需求量不断增加。因此，我国未来的粮食生产安全不得不引起重视。

二、研究问题及其背景

“民以食为天”，“手中有粮，心中不慌”，“仓禀实而知礼节”。这些说法都试图在阐述这么一个道理：粮食对于个人来讲是生存的基本需求，对于一个国家而言粮食的丰寡意味着一个政府保障其国民获得最基本需要的能力。为了避免饥饿，获得足够的粮食，人类不断为之努力，从扩大耕地和灌溉面积来增加粮食产量到运用农业科技提高粮食作物的单产水平。建国后中国共产党把“以粮为纲”作为指导农业工作的重要方针以及文化大革命后开展的全国兴修农田水利工程无不是为了提高粮食产量，保障粮食供给。[1]

粮食安全的概念首先是由联合国粮食与农业组织（下称“粮农组织”）于1974年11月在罗马世界粮食大会上提出来的，即“保证任何人在任何时候都有能力获得生存和健康所需的足够的食物”。随着世界经济、社会、饮食文化、粮食供求体系的变化，1983年粮农组织又对粮食安全的概念进行了修正，即“粮食安全的最终目标是确保所有人在任何时候既能买得起又能买得到他们所需的基本食物”。[2]1996年粮农组织在《粮食安全罗马宣言》中，对粮食安全做了第三次表述：“让所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够营养和安全的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好”。[3]本土学者吴志华结合我国的实际把粮食安全定义为：“一个国家或地区为保证任何人在任何时候都能得到与其生存与健康相适应的足够食品，而对粮食生产、流通与消费进行有效的平衡的政治经济活动。”本研究主要在分析影响我国粮食产量的相关因素的基础上，针对我国的粮食产量安全可持续性问题提出政策建议。[4]

虽然我国目前的粮食供给也处于较高安全水平，①但是，随着我国人口的增长以及国民收入水平的提高所引起饮食结构的改善等原因，所需粮食的总量和人均消费量也将不断的增加。而“食以地为本”，随着我国工业化和城市化的不断推进我国耕地面积自20世纪90年代以来持续减少，目前我国人均耕地还不到世界平均水平的三分之一。此外，农村大量优质劳动力不断流入城市，从而导致农村空心化、农业的老龄化以及女性化，农村耕地的撂荒和粗放经营等问题都将严重影响我国农业生产的可持续性以及粮食供给安全的可持续性。

三、粮食安全现状及其影响要素

（一）粮食安全现状

评价一个国家粮食安全状况的标准有很多，集中在生产供给领域的有国家统计局农村社会经济调查司（2005）所定义的：人均粮食播种面积1.2亩以上、有效灌溉面积比重在60%以上、粮食外贸依存度控制在5%左右、国家粮食储备率在20%左右，农民户均存粮250公斤左右等细化指标。[5]另外，常见的衡量指标有：粮食自给率、人均粮食占有量、粮食产量波动系数等。[6]朱泽对粮食储备率、粮食自给率、人均粮食占有量和粮食产量波动系数依次赋予0.2、0.1、0.4、0.3的权重系数，从而把四个指标作为综合指标——“粮食安全系数”来把不同国家或地区的粮食安全水平进行国别粮食安全状况对比。朱的研究得出了中国粮食安系数（0.70）况远低于美国（0.82）、加拿大（0.91）和法国（0.88）等国家。[7]本研究主要采用人均粮食占有量来评估我国粮食的可持续安全状况。

尽管我国在2004～2011年连续8年获得粮食增产。但是，随着我国人口的增长以及国民收入水平的提高所引起饮食结构的改善等原因，所需粮食的总量和人均消费量也将不断的增加。王传仕和孙瑞玲对我国除港澳台以外31省市自治区2001年居民食品消费结构与收入关系的对比分析得出收入水平提高对奶制品、肉制品、酒和饮料的需求弹性也开始高于对粮食和油脂等基本食物。[8]马晓河认为我国城市化水平每提高一个百分点将增加间接粮食消费量1054万吨，人均 GNP每增加10个百分点将增加粮食间接消费430万吨。[9]根据《中国的粮食问题》白皮书（1996）按2030年我国人口总数为16亿，人均粮食需求为400千克的推算届时我国的粮食总需求量为6.4亿吨。[10]而我国2011年的粮食产量为5.7亿吨，所以如果不考虑粮食进出口，粮食间接消费因素，那么在未来20年里我国平均每年需要净增加350万吨的粮食产量。如果按照2010年全国粮食平均单产4.97吨/公顷（2010年全国粮食总产量54647.7万吨，全国粮食播种面积109876.0千公顷）来估算，增加350万吨的粮食需要新增70.4万公顷的播种面积。

（二）粮食安全的影响要素

1.水资源状况

2008年我国总耕地面积为18.26亿亩，有效灌溉面积为58471千公顷（约为8.77亿亩），②可见当时我国耕地平均有效灌溉率仅为48%。虽然随着大型水利工程和小水利项目的不断投入，我国耕地有效灌溉面积自2003年以来在逐年增加，但是由于南北水资源和耕地资源分布的错位，目前有效灌溉面积的增加主要靠抽取地下水这种不可持续的办法来获得。

中国最肥沃的土地要依赖灌溉，所以粮食产量的高低还很容易受到水污染、干旱缺水、洪水的威胁。中国水资源相当匮乏，且分布极不均匀。“干旱的北方”——长江流域以北拥有我国2/3的耕地面积，却只有全国1/5的水资源。即便加上“湿润的南方”，中国人均水资源拥有量也不到世界平均水平的40%。[11]另一方面，由于城市化和工业化的推进耕地被大量征用外，大量的水资源也被发展工业所耗，所污染。在内蒙古的实地调查中就碰到采炼矿工业与畜牧业抢水资源的案例。至于工业污染水资源的事件更是举不胜举，几乎每天都有相关报道见诸各种媒体。

2.耕地资源

“民以食为天，食以地为本”。随着我国工业化和城市化的不断推进，我国耕地面积自20世纪90年代以来持续减少。[12]根据国家统计局的数据，我国耕地面积在1996年10月31日到2006年 10月31日两次农业普查间隔的10年内从19.51亿亩减少到18.27亿亩，2008年又比2006年减少100万亩。可见要保住18亿亩耕地几乎不可能。这将进一步加剧我们人多地少的矛盾，目前我国人均耕地还不到世界平均水平的三分之一，而根据国家统计局的数据，我国2008年总耕地面积为18.26亿亩，农作物总播种面积为这23.44亿亩（按照这个数据可以得出我国耕地平均复种指数为1.28），粮食播种面积占总播种面积的68.34%，为16.02亿亩。[13]

表1 2001年到2010年我国粮食播种面积、化肥施用量和耕地有效灌溉面积的增长与粮食总产量增产的比较

表1的对比数据告诉我们这样一个事实，自2001年到2010年间，全国化肥施用量的年均增长率明显高于粮食总产量的年均增长率，可见我国粮食总产量的增加主要不是依靠播种面积的增加，而更依赖于化肥施用量的快速增加以及有效灌溉面积的增加。

如果在未来十几年的时间里能保证耕地面积为18亿亩，而且维持复种指数和粮食播种面积占总播种面积的比例都不变，那么到2030年人口到达16亿时，我们的人均粮食播种面积将减少到0.98亩，这也低于国家统计局农村社会经济调查司（2005）对我国粮食安全评价指标体系中所设定的人均粮食播种面积 1.2亩以上的标准。而就目前的农业技术来看，土地还不能被其他要素替代来进行大规模的粮食生产。许庆、尹荣梁和章辉的抽样统计分析得出在粮食生产中与资本和劳动要素投入相比，耕地在所有粮食品种（该研究中包括小麦，水稻和玉米）中均为正值且弹性系数最大（0.9左右），说明土地仍然是农业生产中最为重要的生产资料。[14]

除耕地面积随着工业化的推进不断减少以外，耕地复种指数低也是另外一个影响土地利用率的一个重要原因。造成我国总体复种指数比较低（只有1.28）的原因主要有土地撂荒和“双改单”两个方面。朱启臻、赵晨鸣的研究发现目前我国耕地撂荒主要有两种情况：其一是“力不从心，够吃就行”，其二为“心不在地”。[15]“双改单”指的是以前可以种两季的水稻田改种单季，一年两收变成一收，这在长江以南地区很常见，尤其是非粮食主产区。除了复种指数降低之外，土地的粗放经营在很多农村也很常见，“种粮不赚钱，长多少算多少”的心态也很普遍。造成土地撂荒，粗放经营的根本原因是农业劳动力的不足。不管目前我们是否已经跨过了刘易斯拐点，也不管农村还是否有剩余劳动力，一个很严重的事实已经摆在了我们的面前——农业劳动力不足而不是“剩余”。

3.农村劳动力流失与农业老龄化

城乡收入差距在我国已经成为了不争的事实且呈不断加大的趋势（2009年后这个趋势有所扭转）。从图1中可看出自2002年以后城镇居民人均可支配收入一直都高出农村居民人均纯收入的3倍以上。虽然经过政府对农业的大力度转移支付后这个差距自2009年后开始出现下降的趋势，但这个下降幅度并不是很大，2011年3.13倍的差距还没有恢复到2001年2.9倍的水平。城乡收入差距的拉大无疑是推动农村劳动力不断进入城镇的根本原因。

图1 我国2001年～2011年城乡人均收入比值

以下案例是笔者2009年对江西省两个传统农业县里2个村庄共120户农户的抽样调查：在这120个家庭中共有常住人口558人，其中女性258人其平均年龄为33.96岁，男性300人平均年龄为39.91岁。558口人中劳动力和半劳动力（65岁以上者）共有380人，其余为学生、老人和学龄童儿童以及残障人口。在对这些劳动力进行分类分析后发现以下三个有趣现象：第一，380个劳动力和半劳动力当中有170位全职农民，他们的平均年龄为52.92岁，而145位在户口所在县以外打工或工作的劳动力平均年龄却只有30.48岁。第二，留在本村的人口构成包括：170位平均年龄为52.92岁的全职农民，89位在校中小学学生，78位65岁以上老人和学龄童儿童。其余76位（580-145-170-78-89=76）为11名在外地上学的大学生以及65位在本地打工的兼业农民。第三，在145个外出务工或上班的劳动力当中女性只占其中的41人（只占28.3%），而这170个在村里务农的劳动力中女性却占了 116人（高达68.2%）。这个案例也告诉我们在像江西这样的内陆省份大量优质农村劳动力正在不断流入城市，而留在农村的绝大多数是老人、小孩和妇女俗称“38、61、99 部队”。

从全国来看，2001年第一产业从业劳动力总数为36399万占当年我国总就业人口的一半，而到了2010年第一产业从业人口下降到了27931万，下降幅度为23.3%，而同期我国的城市人口只增加了17493万，人口城市化水平只从2001年的37.7%提高了12个百分点到2010年的49.7%。[13]从这两个增加的差值可见在过去的这10年里农村流入城镇务工的流动农民工是在不断增加的。《2011年国民经济和社会发展统计公报》也显示我国2011年的流动人口为2.3亿。

王溪薇的研究也说明了这一趋势，进城务工农村劳动力的构成上男性占 63.3%，女性仅占36.6%，21～35岁占61.2%，有52.6%的务工农村劳动力已不再进行任何农业劳动。[16]我国现阶段农业机械化水平还较低，农业机械化水平离世界平均水平还有很大差距据。联合国粮农组织的数据，2006年全世界平均每千公顷拥有20台农用拖拉机和3台联合收割机，而当时我国这两项的数据分别是15.2台和0.5台。③[17]劳动力的年龄对农业生产影响也较大，年长的农民反映，由于他们年老体弱种水稻常常力不从心，年轻人1天能完成的活，他们需要2天甚至更多。这样既费力又赶不上农时，且水稻生产的季节性又很强。“年轻人不愿种了，年老的又快种不动了”已经成为我国农业生产的真实写照。

4.粮食生产风险增加

在本文把粮食生产的经济风险理解为粮食生产的各项投入成本④与农业产出的预期收入之比。对于经济理性的现代小农来说，农业生产也是一项投资。所以，他们也要分析粮食生产的风险。具体而言，如果风险值为1的话，则说明粮食生产活动刚好处于预期的盈亏平衡点，如果大于1则说明成本高于预期收入，在这种情况下农民肯定不会种植粮食（至少不会种植多于他们用于自己消费的口粮）。只有当风险值低于1的某个值时农民才会选择耕种甚至多种粮食。

正如上面分析的一样，一方面由于化肥施用对粮食产量的增加的边际作用已经不明显，耕地面积又不断在减少。所以，未来我们粮食的增产主要依靠扩大有效灌溉面积和复种指数，但这些都必须要大量的投入，这无疑会使得粮食生产的边际成本上升。另一方面城乡收入差距的不断扩大不但使得大量农村优质劳动力流入城镇而且还加大了留在农村种植粮食的机会成本⑤。一边是粮食生产投入的增加，另外一边是劳动力成本的上升，这两项成本的总和就导致了种粮成本的极大增加，使得种粮的比较优势完全丧失。此外，由于对粮食的消费是刚性的，⑥因此粮食这种商品具有“保健因素”性质⑦，通常的表现是“高价值，低价格”。朱启臻、鲁可荣认为农业不能够使农民增加收入。投入的增加，收入的极不确定必然导致种粮的经济风险增加，从而使得农民种粮的积极性不高。[18]

除了上文分析的城乡收入差距是农村劳动力大量流入城市的拉力之外，农业生产回报低、风险高则是农村劳动力进入城镇务工的另外一个推力。两股力量的合流导致了农村劳动力的大量流失以及城镇的伪城市化。不但造成了农业劳动力的老龄化和不足，而且还导致城镇贫困流动群体的出现。

四、对策分析

农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础。通过分析我们可以清晰地知道目前我国粮食生产存在着主要的问题有以下五个：首先，耕地面积在减少，耕地复种指数低；其次是耕地的有效灌溉对目前粮食的增产很关键，但我们的水资源量分布情况并不理想；第三，虽然化肥的施用对粮食增产起到了很大的作用，但是其边际效用已经很低；第四是随着越来越多农村劳动力不断进城务工农业生产老龄化，农村空心化，农业劳动力不足情况越来越严重；最后，种田无利可图，种粮风险在加大导致越来越少的“农民”愿意种粮。这五个问题都在威胁着我们农业的可持续发展，更严重影响到我们粮食安全的可持续性问题。对于以上这些问题我们不能坐以待毙，也不是没有对策。但是，要把这五个问题全部解决好也不是一朝一夕，一蹴而就的事。中央政府在新世纪连续颁布的九个关于“三农问题”的中央一号文件似乎已经在告诉我们，国家高层已经意识到问题的严重性，但是对症下药更重要。因此需要加强以下几个方面的工作。

首先，我们现在是“农村劳动力还有剩余”的阶段，但我们的农业劳动力已经不足了。一定要严格区分“农村劳动力”和“农业劳动力”这两个概念，不能把他们混淆了，否则我们将面对的是“没有农民的土地”。[15]其次，单靠以增加化肥的使用来提高粮食产量的想法已经过时了。我们目前所施的化肥已经够多，它对粮食增产的边际效应已经很低，如果再增加或许只能使得土壤板结，起到影响农业的可持续发展的负面作用。第三，就目前来看我们的粮食产量总体上是安全的(以人均400公斤拥有量为标准)，不安全的是我们目前的这种发展趋势，城乡收入差距的缩小需要一个过程，但是在农村种粮的收入与进城打工的平均收入水平不能继续出现大的差距了，因为粮食安全是耽误不起的。

应对这些挑战的对策有以下几点：首先，为了防止农业劳动力的不足，要加快乡镇建设步伐，我们要把想种地的年轻人留在农村。因此，必须逐步实现农村的城市化，不断优化农村的基础设施和基本的生产与生活配套服务设施，减少城乡差距以鼓励农民“既不离土又不离乡”。

其次，逐步废除城乡二元的户籍制度，完善村小组内部的土地流转制度。这样不但能使得想举家搬进城市生活的农民能顺利地从农村迁出避免“半城市化”现象，而且还能够加快农村土地流转，减少土地撂荒、粗放经营的现象，提高耕地利用水平。

第三，制定切实可行的支农惠农政策，提高农民种粮的积极性。种粮收入低、风险高是农民不愿种粮的原因之一。根据舒尔茨的“理性小农”的假说，⑧如果种田的收入不比打工收入低的情况下，肯定会有更多的人会选择留在农村种地的。因此政府要通过转移支付来补偿种粮农民因为种粮而不能进城打工的机会收入与种粮收入之间的差价。

第四，加大农田水利建设，加快南水北调工程进度，解决南北耕地与水资源分布错位的矛盾。基于耕地有效灌溉面积的增加对我国粮食产量增加的作用非常显著这一事实，未来在耕地不能增加的情况下，增加有效灌溉面积必定是我国保障粮食安全最好也是最可行的选择之一。

第五，扩大国际合作，统筹国内外两个市场来保障我国粮食安全的可持续性。在全球贸易自由化，国际分工越来越深入的今天，进行虚拟资源交易⑨不但可以优化我国的粮食安全成本，而且也能实现资源在世界范围内的更优配置，有利于提高全人类的福利水平。中国已经成为了举世闻名的“世界工厂”，未来的非洲或许能成为“世界的粮仓”。因此，权衡粮食安全的经济、政治和社会成本的考量后适当降低我们粮食自给率是可能的。随着越来越多中国企业的“走出去”以及中国在非洲的影响力不断的扩大，中非在农业生产、粮食安全方面的合作相信也能实现双赢。

[注释]

① 2010年、2011年我国人均粮食产量都高于400公斤。

② 数据来源《中国统计年鉴2011》。

③ 作者根据《中国农村统计年鉴》2009的数据计算得出。（数据显示我国在2006年共有17397247台（包括大中型和小型）拖拉机，565578台联合收割机，耕地面积为1141875千公顷）。

④ 包括土地，劳动力，生产资料及其折旧值。

⑤ 机会成本（opportunity costs）是借自经济学的概念，指当把一定的资源投入到某个公共或私人项目中，于是这些资源就不能用作其他可能项目的一种成本。例如，如果一个农民留在农村种粮，他就失去了进城打工的机会。于是我们就可以认为进城打工的收入就是他留在农村种粮的机会成本。

⑥ 最能反映粮食刚性需求的概念是“恩格尔系数”，我国2001年到 2010年间城镇居民家庭的恩格尔系数由38.2%降到35.7%，农村居民的恩格尔系数在此期间也从47.7%降到41.1%。这一方面说明不管城镇居民还是农村居民在过去的十年里生活水平提高了。另外也说明了食品消费占人们总消费额的比重下降了。这也是为什么粮食价格一直低于工业制成品的原因之一。

⑦ 保健因素是管理学的一个术语，由美国心理学家赫兹伯格首次提出。赫兹伯格认为有两种不同类型的激励因素（双因素理论），一类是能促使人们产生工作满意感的因素，称为激励因素；另一类是促使人们不产生不满的因素，称为保健因素。激励因素的改善，往往能给员工以很大程度的激励，产生工作的满意感，有助于充分调动员工的积极性。与之相对，保健因素是指当它不具备时会引起普遍不满，具备时可以消除不满，但不能引起明显的激励。由于粮食是刚性消费品，其消费弹性很低所以粮食安全也具备保健因素的特性。即缺粮对人的负面影响很大，但粮食如果多于人们对食物的基本需求时它对生活水平的改善也起不到很大的促进作用，因为人们对食品需求是有限度的。

⑧ 舒尔茨的“理性小农”假设认为农民与城市资本主义者一样以追求利润最大化为最终目标。

⑨ 虚拟资源概念借自“虚拟水”，虚拟水的概念是由TonyAllan于20世纪90年代提出的，指生产商品和服务所需要的水资源数量。虚拟水交易是指贫水国家或地区通过贸易的方式从富水国或地区进口水资源密集型的农产品（尤其指粮食）来获得水和粮食的安全。

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