乡镇政府的职能界定与责任承担：基于浙江省三门县小雄镇的个案分析

郁建兴 黄 飚

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027）

十八大报告强调要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设”。乡镇政府作为现行体制中最基层的政府，是政令下达的最后一站，更是民意上传的第一站，肩负着连接国家与社会的重要使命。在后农业税时代，乡镇政府职能全面转向基层社会管理与公共服务提供。①乡镇政府职能履行的好坏，直接影响到公共服务提供的优劣和基层社会的稳定。因此，基于基层治理实际，合理界定乡镇政府的职能和责任，并进一步明确其角色定位，是乡镇政府进行实质性改革的前提与基础。

当前，关于乡镇改革的观点主要有“撤乡”、“乡派”和“镇政”三种。在全国性制度设计和论证过程中，地方案例往往能够提供重要的经验和借鉴。本文以浙江省三门县小雄镇政府为个案，具体考察其法定职权和实际责任，在此基础上，提出乡镇政府改革的方向。

一、“撤乡”、“乡派”和“镇政”观点述评

已有研究基于对乡镇政府职能和责任的不同认知，提出了许多观点。撤乡论者认为，后税费时代的基层权力已经“悬浮”起来，乡镇政权正在走向“不作为”，乡村治理不一定非需要设立乡镇政权不可②。因此他们主张“撤销乡镇建制”③，以“法制—遵守”的行为模式为基础，通过民主选举的方式，建立自治组织，利用非行政手段切实履行处理“地方公共事务”的职能④。保乡论者主张保留乡镇建制，并在此基础上进行改革。但是，他们的具体建议却是大相径庭。

一是“收权派”，主张“乡派”。持此观点的学者反对在目前情况下实行乡镇自治⑤。他们指出乡镇政府没有法律赋予的行政许可权和行政处罚权，其权力已经虚空。同时，从乡镇政府的运行现状看，其权力运作基本上已成为一级派出机关。因此，应将乡镇政府的职能定位为协助上级政府进行基层社会管理和公共服务提供，设立由县政府统一管理、县财政全额拨款的乡公所⑥。他们还从管理幅度的角度论证了其可行性⑦。

二是“扩权派”，主张“镇政”。持此观点的学者不赞成乡镇自治或将乡镇政府改为上级政府的派出机关⑧。他们承认“乡政村治”的体制仍然是“重汲取、轻服务”的延续，但是乡镇政府在乡村稳定和乡村治理当中有着其他组织无法替代的功能，取消农业税以后的的乡镇治理体制改革也正是围绕着从“汲取式”向“服务式”的转变而展开的⑨。因此，他们强调通过制度革新、职能转变、培育公民意识等方式⑩，增强乡镇政府自主性，提升乡镇政府的治理能力 ，并且建立代表基层利益的“民本位”政府 。

三是“因地制宜派”，主张“乡派、镇政”。持此观点的学者强调乡镇作为最基层行政设置的体制不需要改变 ，简单地撤销乡镇政府会造成基层社会管理的真空，难以满足基层民众对公共服务的需求。(他们认为，乡镇政府权小、责大，从来都不是权、责、能对等的一级完备政府，为了完成上级任务，不得不越权使用行政权力(，其政权运转表现出以消极、不作为或乱作为为核心的“不出事”逻辑(，但是，在某些符合自身利益的领域，乡镇政府却具有超强的行动能力(。因此，他们主张在重新划分“乡”“镇”的基础上，通过“精乡扩镇”，因地制宜地实行“乡派、镇政”。具体来说，就是以产业基础为标准，将50%以上人口从事工商业、70%以上财政收入来自非农产业的定义为镇，其余则划归为乡，将乡政府改为派出机关，仅事政务和村民自治指导，同时，扩展镇政府的自主权，建立权责能对等的一级政府

，即农业型乡镇改为乡公所，工业型乡镇与中心镇保留并健全一级政府职能。

综上所述，已有研究的争论焦点在于乡镇政府的改革方向，如图1所示，但尚未出现占绝对优势的观点。我们认为，乡镇政府应履行的职能和承担的责任决定了乡镇政府的角色定位，而其角色定位又进一步决定了乡镇改革的方向。因此，我们以三门县小雄镇为实际案例，具体讨论乡镇政府的职能和责任，并由此探索乡镇政府的改革路径。

图1 乡镇政府改革路径图

二、乡镇政府的法定职能和实际责任：小雄案例

近年来，浙江省台州市三门县致力于全面构建公共权力监管体系，旨在通过完善制度设计，优化工作机制等方式，切实规范公权力行使，有效监管公权力运行。乡镇政府作为公共权力行使的主体之一，是权力监管的重要对象。

在过去一年中，作为“全面构建公共权力监管体系”试点单位，小雄镇政府严格以法律、法规为依据，九易其稿，最终整理出乡镇政府行政职权76项，其中：行政确认4项、行政征收2项、行政处罚4项、行政强制2项、行政裁决2项、行政监管16项、行政指导4项、其他行政行为42项。共涉及法律法规等依据67部，其中：法律19部、行政法规14部、国务院部门规章4部、地方性法规10部、浙江省政府规章12部、其他规章8部。（见附表：小雄镇人民政府职权目录）

从清理结果来看，小雄镇政府的法定职权非常明确，根据“权责对等”的原则，其承担的责任十分有限。但事实上，在访谈了该镇多位领导干部后，我们发现，上述职权目录所列出的工作最多仅占乡镇政府实际工作量的 50%。根据访谈的内容，我们将这些超额的工作按照所占工作量的不同进行了排序，由多到少分别是：上级政府重点工程的协助落实、新农村建设中各类项目的指导、农村纠纷的调解和不定期的各类普查。这些超出法律、法规明确规定的责任主要来源于三个方面：

第一，县级政府的非制度化强加。由于县级政府对乡村信息了解程度远不及乡镇，因而，在具体履行社会管理和公共服务职能时，县级政府只在政策制定、行政审批、财政支持和专业技术等方面承担主要责任，对于人力、信息以及现场工作等与政策执行相关的支持，往往需要依赖乡镇政府 。虽然法律规定乡镇政府需承担上级政府委托的责任，但在具体实践中，县级政府往往通过一些非制度化手段，将额外的责任强加给乡镇政府，而这些责任所对应的权力仍在县级政府手中，如图2县乡政府权责对比图中的阴影部分所示。以农村宅基地管理为例，从法律规定上看，其审批权和派出机构的人员管理权均归属于县级国土资源管理部门，乡镇政府并不承担任何职责。但在实际生活中，小雄镇政府一位领导认为：“现在农村管理中最大的问题就发生在宅基地管理上。”

图2 县乡政府权责对比图

第二，对村级组织的过于积极指导。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）第一章第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”但是，来自信访工作考核“一票否决”的压力、村级组织自治能力有限等因素，导致乡镇政府常常过于积极地担负“指导”责任，甚至直接干预村民自治事务，以“摆平”农村管理中出现的矛盾与问题，如图3乡村权责分布图中的阴影部分所示。

第三，乡镇政府的“兜底”职能。在现代市场经济条件下，政府作为市场和社会力量的最终补充，其职能具有“兜底”性，它要求政府改变原有的权力行使逻辑，优先考虑通过市场或社会的手段进行管理。在市场/社会能力相对较弱的情况下，这种“兜底”特征要求政府更多地承担引导市场良性运行、培育发展社会组织的责任。 乡镇政府作为现行体制下最基层的一级政府，在具体行政过程中，同样履行着“兜底”职能，如图3乡村权责分布图中的点阵部分所示。例如小雄镇在镇政府指导下成立了“和事协会”，这是乡镇政府向社会组织转移职能的体现，该协会每年约解决该镇60%～70%的纠纷案件。但由于其自身能力有限，乡镇政府仍需出面调解部分纠纷。

图3 乡村权责分布图

三、结论与讨论

从小雄案例中，我们既可以看到乡镇政府的法定职权及来源，也可以看到其实际承担的责任。法律、法规明确规定的乡镇政府职权十分有限，但在具体实践中，乡镇政府除了履行明确的法定职权以外，还承担着县级政府通过非制度化手段强加的责任、对村级组织的过于积极指导责任以及政府的“兜底”责任。或有论者认为，对于上述三种责任，完全可以通过体制机制的完善，改变其承担的主体。因此，改乡镇政府为县级政府派出机关是可行的改革方式。 我们认为，县级政府非制度化地强加责任以及乡镇政府过度干预自治事务的情况，确实可以通过制度优化得以解决，但是，对于“兜底”职能的履行，乡镇政府必须是其中的重要主体。

尽管县级政府具有较高权威和制定行政规范的权力、职能设置和部门配置较为齐全、人员配置较为充实、财政实力上具有优势，而乡镇政府在多数领域只有执行权而不具有规范权，职权不完善、部门设置较少、工作人员较少，财政实力相对较弱，但是，相比于县级政府，乡镇政府具有先天的地缘优势，更为了解乡村当地的信息。在人力、信息以及现场工作等与政策执行相关的方面，县级政府往往需要依赖乡镇政府。乡镇政府履行政府“兜底”职能不可或缺。

可以看到，乡镇政府除了履行法定职权外，还必须承担政府的“兜底”责任，因此，撤销乡镇政府或改乡镇政府为县级政府的派出机关，并不是可行的改革方向。那么，怎样的改革才真正符合基层治理的实际呢？虽然持“镇政”观点的学者也一致认为乡镇政府的地位是无可替代的，但是，现有讨论都没能合理地论证其原因并提出可操作的改革对策。我们认为，要改革乡镇政府首先必须明确其应履行的职能和承担的责任，并在此基础上，联动县、乡、村三级，重构县乡关系和乡村关系，同时积极引导社会的参与。

第一，明确角色定位：法定职能有限，兜底责任无限。小雄镇的案例表明乡镇政府除了履行法定的职能以外，还需要承担“兜底”的责任。我们认为，国家和社会需要一个缓冲区，而乡镇政府作为履行政府“兜底”职能的重要主体之一，正是这个居间角色的最好扮演者。这种“兜底”职能决定了乡镇政府需长期承担法定职能之外的责任。因此，要改革乡镇政府首先须明确其角色定位，正视乡镇政府法定职能有限，兜底责任无限这一现实，而后才能在明确职能和责任的基础之上，重构县乡关系和乡村关系。

第二，重构县乡关系：界分县乡权责，落实财权配套。乡镇政府实际承担的责任一部分来源于上级政府通过非制度化手段的强加。这部分责任的履行既无法律依据，也无与之相对应的权力配套。针对这一现实，首先，必须明确界分县乡权责。在乡镇政府职权目录的基础上，进一步清理出县级政府的职权目录，针对那些通过非制度化手段强加的部分，县级政府必须与乡镇政府协商，结合县乡政府各自的优势，明确职能履行和责任承担的主体，撤销乡镇政府的部分责任，在县乡之间合理分工。具体来说，可以将财政花费大、外部性大、专业权威性强和均等化程度要求高的职能划归县级政府，将琐碎繁杂、个性化程度高、服务性强的职能交给乡镇政府。其次，必须合理落实财权配套。现行的“乡财县管”制度极大地削弱了乡镇政府的财政自主权，加大了乡镇政府对县级政府的财政依赖。我们认为，相对稳定和相对独立的财政来源是乡镇政府进行属地化管理的基础保障。因此，针对乡镇政府新增的责任，必须根据事权与财权相匹配的原则，促进县级政府向乡镇政府的财政放权。

第三，重构乡村关系：明确自治内容，履行指导职责。《村组法》赋予了乡镇政府对于村级组织的“指导”职责，同时规定“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但是，在具体实践中，乡镇政府过度干预村民自治事务的情况较为严重。这就要求乡镇政府必须改变其在村务管理中过于主动的角色定位。具体来说，首先，要依据法律法规并结合村务管理的实际，具体细化村民自治的内容，清理出村级组织的职权目录。其次，在此基础上，撤销对无关自治事务的干预；最后，对于那些与乡镇政府职权目录相对应，需要其承担“指导”责任的部分，就必须明确权责主体，摆正乡镇政府的角色定位，合理地履行“指导”职责。

第四，引导社会参与：培育社会组织，促进职能转移。县乡关系和乡村关系的重构，能够在很大程度上规范乡镇政府法定职权的履行及其对应责任的承担。但是，乡镇政府仍需履行法定职权之外的“兜底”职能。针对这部分责任的承担，乡镇政府可以先通过引导社会参与，特别是培育社会组织，实现部分职能的转移。进而，随着社会组织的发展壮大，社会能力的不断提高，逐渐调整、弱化政府自身的职能。例如小雄镇政府将民间调解、社情民意集聚、法律法规宣传等众多职能转移给了和事协会。这有效地缓解了乡镇干部的工作压力，对于小雄镇这一民风彪悍、滩涂使用纠纷频发且维稳压力较大的乡镇来说，意义重大。当然，社会和市场并不能完全代替乡镇政府履行基层社会管理与公共服务提供的职能。一旦出现社会或市场无法解决的问题，乡镇政府则必须作为“兜底方”，直接承担这部分责任。

上述改革思路和手段，在某种程度上同样适用于街道。在现行体制下，乡镇政府名为独立的一级政府，而街道仅仅是政府派出机关，但是在国家全面取消农业税以后，两者的主要职责基本相同，即管理基层社会事务和提供公共服务。

乡镇改革任重而道远。当前，必须立足于现有制度条件与基层工作实际，明确界定出乡镇政府应履行的职能和承担的责任，然后在此基础之上确保县级政府向乡镇政府的适当放权，防止乡镇政府对村级组织的权力扩张，实现县、乡、村三级联动，同时，加强乡镇政府与自治组织的合作，积极引导社会组织参与基层事务管理，逐步形成国家和社会良性互动的基层治理格局。

附表 小雄镇人民政府职权目录

6 农村土地承包管理 《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、第四十八条、第五十一条7 土地安置补助费使用情况监督 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条8 基本农田保护管理 《基本农田保护条例》第六条9 农村环境卫生管理 （1）《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十三条（2）《浙江省村镇规划建设管理条例》第三十七条10 对侵害村集体及村民合法权益行为的纠正和处理 《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十四条11 低收入家庭收入情况的监督管理 《浙江省低收入家庭收入核定办法》第五条、第十八条12 村民反映村级组织存在相关问题的调查核实及答复 《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十三条13 对暂住人口的管理 《浙江省暂住人口管理条例》第三条、第十七条14 征兵管理 （1）《征兵工作条例》第十二条、第十三条、第十九条（2）《浙江省征兵工作条例》第十六条、第二十一条、第二十四条15 民兵管理 《中华人民共和国兵役法》第三十九条序号 行政权力名称 权力行使依据16 临震应急期应急措施管理 《破坏性地震应急条例》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条七、行政指导（共4项）1 村经济合作社设立、选举、运行、终止的具体指导和服务 《浙江省村经济合作社组织条例》第九条2 村民委员会的设立、撤销或调整范围的提出 《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条、第五条3 组织指导村民委员会选举工作 《浙江省村民委员会选举办法》第五条、第六条4 对群众性治安保卫组织的指导和监督 《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》第四条、第五条八、其他行政权力（共42项）1 城乡居民社会养老保险审核2 城乡居民社会养老保险注销结算审核（1）《浙江省人民政府关于加快实施城乡居民社会养老保险制度的意见》（2）《关于进一步做好台州市区城乡居民社会养老保险工作的通知》（3）《关于进一步做好全县城乡居民社会养老保险工作的通知》（1）《浙江省人民政府关于加快实施城乡居民社会养老保险制度的意见》（2）《关于进一步做好台州市区城乡居民社会养老保险工作的通知》（3）《关于进一步做好全县城乡居民社会养老保险工作的通知》3 再生育（夫妻特殊情况生育）申请材料的接收及审核（1）《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条（2）《浙江省人口与计划生育条例》第十九条4 再生吻合手术申请的审查 《浙江省人口和计划生育条例》第三十三条5 计划生育家庭奖励扶助对象初审《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见》、《浙江省农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认办法》、《浙江省农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认条件的政策性解释》

6 病残儿医学鉴定申请的调查核实 《病残儿医学鉴定管理办法》第十三条7 动物疫病预防和控制 （1）《中华人民共和国动物防疫法》第十四条、第三十四条（2）《浙江省动物防疫条例》第五十三条8 受委托发放农村居民采伐自留山和个人承包集体林木的采伐许可证 《中华人民共和国森林法》第三十二条9 对土地承包材料的审核 《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十条、第三十四条10 乡村建设规划许可证申请审查 《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条11 镇村公共设施、公益事业建设的审核 《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十条12 组织实施村庄集镇规划 （1）《村庄和集镇规划建设管理条例》第十七条（2）《浙江省村镇规划建设管理条例》第十五条13 村庄、集镇规划局部调整 《村庄和集镇规划建设管理条例》第八条、第十五条14 镇道路规划编制 《中华人民共和国公路法》第十四条、第十六条15 编制乡镇土地利用总体规划 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条序号 行政权力名称 权力行使依据16 农村村民宅基用地审核 （1）《中华人民共和国土地管理法》第六十二条（2）《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条17 最低生活保障对象核查及报批 《浙江省最低生活保障办法》第十五条18 最低生活保障金的发放 《浙江省最低生活保障办法》第十九条19 农村五保供养工作制度的制定和监督 《农村五保供养工作条例》第十八条20 《农村五保供养证书》申请的审核及报批 《农村五保供养工作条例》第七条21 《农村五保供养证书》核销的审核及报批 《农村五保供养工作条例》第六条、第八条22 自然灾害救助对象的审核 《自然灾害救助条例》第二十条23 城乡居民大病医疗救助的审核 《浙江省医疗救助工作管理暂行办法》第二条、第三条24 义务兵家庭优待金发放 《军人抚恤优待条例》第三十三条25 具体负责老年人权利保障工作及代发老年人优待证 《浙江省实施<老年人权益保障法>办法》第五条26 乡村公益性墓地、骨灰存放处建设审核及报批《浙江省殡葬管理条例》第二十三条27 民间纠纷调处 （1）《民间纠纷处理办法》第五条、第七条、第二十条（2）《中华人民共和国人民调解法》第三十四条28 乡村公共设施、公益事业建设使用土地的审核《中华人民共和国土地管理法》第六十一条29 地质灾害险情情况经济的救援 《地质灾害防治条例》第二十八条、第二十九条30 发生自然灾害危害或者事故灾难、公共卫生事件的应急处置措施 《中华人民共和国突发事件应对法》第五十五条、第五十六条、第五十七条31 处置危险化学品事故 《危险化学品安全管理条例》第七十一条、第七十二条32 调解侵害妇女在农村集体经济组织中享有的权益纠纷 《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条

序号 行政权力名称 权力行使依据33 对交通安全严重隐患的处理决定 《中华人民共和国道路交通安全法》第二十九条34 责令村民委员会公布应当公布的事项或者责令对不真实事项纠正后重新公布 《中华人民共和国村民委员会组织法》 第三十一条35 传染病和其他公共卫生防范工作 （1）《中华人民共和国传染病防治法》第五条（2）《突发公共卫生事件应急条例》第十三条36 要求执业兽医、乡村兽医服务人员参加预防、控制和扑灭动物疫病的活动 《中华人民共和国动物防疫法》第五十五条37 突发水污染事故的应急处置 《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条38 对野生动物资源的管理 《中华人民共和国野生动物保护法》第六条39 开展植树造林活动 《中华人民共和国森林法》第十一条40 组织封山育林 《中华人民共和国森林法》第二十八条41 森林火灾的预防和扑救 《中华人民共和国森林法》第二十一条42 火灾扑救工作 《中华人民共和国消防法》第三十六条

[注 释]

① 黄红华、郁建兴：《乡镇政府改革再思考》，《学习与探索》2006年第5期。

② 于建嵘：《后税费时代：基层权力“悬浮”之忧》，《人民论坛》2010年第1期。

③ 参见党国英：《乡村治理结构亟待改革》，《科学决策》2006年第7期；胡星斗：《希望尽快撤消乡镇政府》，《江苏农村经济》2004年第1期。

④ 于建嵘：《乡镇不设政府，恢复农村自治》，《江苏农村经济》2004年第1期。

⑤ 参见赵树凯：《不同乡镇的生存策略》，《中国县域经济报》2013年2月21日。

⑥ 赵树凯：《乡镇政府之命运》，《中国发展观察》2006年第7期。

⑦ 董娟：《关于减少行政层级的思考——行政派出模式的一种审视》，《中国行政管理》2009年第5期。

⑧ 党国英：《我国乡镇机构改革的回顾与展望》，《中国党政干部论坛》2009年第3期。

⑨ 张良：《从“汲取式整合”到“服务式整合”：乡镇治理体制的转型与建构——基于国家政权建设的视角》，《中共浙江省委党校学报》2010年第2期。

⑩ 铁锴：《影响和制约乡镇政府行为的变量因素及其规制路径》，《理论导刊》2012年第6期；

⑪ 许才明：《乡镇治理模式：观点辨析及近期选择》，《求实》2011年第8期。

⑫ 李昌平：《乡镇改革与乡镇干部》，《中国改革》2005年第1期。

⑬贺雪峰：《乡村基层组织弱化不得》，《中国老区建设》2012年第6期。

项继权：《中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革》，《开放时代》2008年第3期。

徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。

贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。

吴理财：《农村基层政府如何才能变成服务型政府》，《中国老区建设》2009年第11期。

⑭ 徐勇：《精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革》，《江西社会科学》2004年第1期。

⑮ 郁建兴、高翔等：《从行政推动到内源发展：中国农业农村的再出发》，北京师范大学出版社2013年版，第315页。

⑯ 郁建兴、高翔：《农业农村发展中的政府与市场、社会：一个分析框架》，《中国社会科学》2009年第6期。

⑰ 一级政府与派出机关的区别在于一级政府除了履行法定职能之外，还需根据地方实际履行具有回应性的属地管理职责，而派出机关仅需履行上级政府委托的责任即可。