西欧国家廉洁政府建设对我国的启示

张力

摘 要：西欧国家廉政机制建设重视司法独立与法律建设在反腐治腐工作中的重要作用，形成了全面而完善的监督体系，针对公务员的录用与管理有严格的制度约束，收到良好的反腐成效，对我国的廉政建设工作具有一定的启示性。我们需要立足于自身社会历史背景与具体国情的基础，借鉴西欧国家反腐工作的成功经验，开展廉政建设与反贪腐工作。

关键词：廉洁政府建设；司法独立；监督机制；公务员管理机制

中图分类号：D08 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）28-0031-03

西欧发达国家服务型廉洁政府的建设与其社会经济发展水平、国内社会环境以及政治文化传统密切相关，其服务型廉洁政府建设的特点与运行机制，是西欧廉政文化在实践中的具体体现。综观西欧国家在廉政机制建设与防反贪腐方面的工作，对我们在建设服务型廉洁政府建设方面颇具启示意义。

一、重视司法独立与反腐败法律建设

西欧国家服务型廉洁政府建设的一个重要的共同理念是“法治”，这是政府廉政建设的基础。西欧有严格的立法制度，司法保持独立，不受行政干预。尤其针对廉政建设方面的立法，建立了比较全面与周密的法律体系，并且相关法律条文具体、有针对性，对于罪责的判定与处罚也很明确，可操作性强。

在反腐败法律建设上，英国是世界上最早制定反腐败法律的国家。1889年，英国制定了《公共机构腐败行为法》，这是世界上第一部反腐败性质的法律。在该部法律中，明确禁止公共机构的任何公务人员收受任何形式的贿赂，包括金钱、礼物、酬劳、贷款或者其他形式的利益。1906年英国通过了《反腐败法》，对《公共机构腐败行为法》的某些内容进行完善与修订，将反腐败范围从公共机构的工作人员扩展到公共机构本身，并在1916年再次通过的《反腐败法》中又将公共机构的范围做了扩展，覆盖了一切公共性和地方性机构。第二次世界大战以后，英国制定的多部法令中都有针对政府官员腐败行为的法律条文。2003年，英国政府对之前的各种反腐败法律条文进行了综合整理与修订，并在这个基础上公布了最新版本的《反腐败法》，根据现实情况英国政府对该部法律进行不断的审议与完善。

英国反腐败法律的制定由于其国家自身社会、政治、经济、文化背景的特点与影响，因而具有自己的特色，这主要表现在：英国的反腐败法律条文的制定与实施措施乃至反腐败专门机构的设立，都具有明确的针对性与实用性，并且具有英国法系较为分散的特点。例如，针对公共财物的使用，在电脑普及后，某些公务人员在工作期间使用工作电脑做与工作无关的事情，英国便专门针对这一情况制定了《计算机使用权限法》，以规范对公共财物的合理使用等。英国的反腐败法律针对在现实中出现的每一类问题去制定相应的法律规定，条文内容具体并且针对性与可操作性强，在必要的时候，为配合反腐败法律的实施，英国政府还会专门设立一个专门性机构来协同处理某类腐败问题。另一个主要特点是，在反腐败法律刚性制约的同时，更讲究反腐败教育的策略方法，主导思想以防范为主，辅以必要的惩处，因此，英国政府在反腐的教育防范上下了很大力气。英国政府机构通过制定相关工作守则与规定对公务人员的工作行为与工作作风进行不断地规范，并依靠不断完善法律制度，严格依法办事，以保证政府官员、公务人员能够奉公守法、廉洁从政。

相比较来说，我国在反贪腐方面的法律建设上还存在需要继续改进完善之处，比如在注重原则性的基础上，细化法律条文内容，更好地体现细致性、可操作性以及实用性，对各种腐败行为的定义与刑罚制定清晰明确、具体可依的法律条文。总的来说，中国传统的“人治”大于“法治”是腐败滋生的一个重要原因。“法治”只对于廉政建设起到的管束作用主要体现在用法律限制与约束政府权力，行政机构与行政行为必须按照法规执行，政务与社会公共事务必须依法管理，公平公正地维护普通公民的人权能够受到法律保障。法治应该作为国家行政建设的核心原则，作为构建政府廉政机制的理念基础。要健全在组织、职权、行政行为、行政制度、行政程序、行政方式的法律制度，以约束政府行政机关和公务员的权力，使其严格按照法律规定，行使职权、设置机构、录用人员，以及组织与管理社会公共事务和政府内部行政事务。政府行使权力，必须严格按照法律程序，不能侵害公民享有的基本权利。而中国传统上的“人治”观念，导致我国法治不健全，无视法律的尊严，损害人民的利益，影响了政府诚信形象，对法律制度的完善与设计没有足够的重视，执行法律过程中比较宽松[1]。特别需要重视的是，法律作为政府治理国家、管理社会公共事务的手段与工具，不仅要掌握在国家、政府手中，也要保证公民可以使用法律捍卫自己的正当权利以及运用法律对政府权力实施制约，这是真正的“法治”理念的应有之义。“法治”得不到很好的贯彻，造成的后果就是对权力制约的软化，从而容易滋生腐败，而“人治”导致执法不严，使得贪污腐败得不到应有的惩戒，从而纵容了腐败之风。

二、构建多层面多角度的监督机制

西欧国家的监督制度与机制相对比较完善与系统化，形成了多方位、多层面、多角度的监督体制，从而对政府机构、官员、公务员等的日常工作实施有效的监督。对政府机构、公务员的监督体系主要由议会监督、司法监督、审计监督、内部监督、媒体监督、公众监督等构成，分别负责监督政府行政行为，对政府机构及公务员的财务情况进行严格的审计，进行平时的行政监察与工作效能监察，通过自主独立的新闻舆论公开监督政府及官员的行为，公民实施对议员、政府官员的选举、罢免以及举报权等，这种全方位的监督机制有力地保证了行政权力运行过程的公开性与公正性。必要的时候，会有专门的反腐败机构进行专门调查、取证，有效地震慑了贪腐行为的发生，而且这些专门反腐败机构的设立为避免政府相关部门的行政干涉，直接对国家元首负责或者隶属于议会，保证反腐败机构独立运行，不受其他干扰影响，充分发挥其反腐职能。

为强化监督，英法德国家实行政务公开透明制度，让更多的公众参与到对政府与公务人员的监督中，并且可以依照法律程序进行举报，协助反腐机构完成对问题当事者的调查等，吸收社会公民的监督力量，极大地强化了政务的监督制约作用。政府办公程序、办公内容、处理事件的结果，乃至重大决策、法令制定、政府会议等与国计民生相关的行政行为，在不涉密的情况下，都容许公民旁听监督，甚至在法国法律规定政府行为必须是公开的，否则无效。此外，公民有权利到国家政府机关去查询文件并提出意见与质询，并可以对多数公民认为确实存在缺漏的规定根据法律程序提出进行完善的建议。另外，在健全监督政府行为的制度建设上，西欧国家也做了很多工作，比如严格的财务审计制度，从对国家预算、国家财政的审计到对一个政府机关部门或者一个公务员的收入都进行非常严格的审计。再比如政府项目的招标投标制度，对招标投标过程都有严格的制度规定，从而确保公平、公开的竞争，杜绝在这个过程中可能发生的权钱交易行为，达到防止腐败现象的发生。

此外，在西方，大众传媒被喻为“第四种权力”，即可与立法、司法、行政三者并列的一种权力，从中可以看到，大众传媒在反腐中的重要地位。西欧国家的新闻报道相对自由、独立，受到法律的保护，并且在法律保护范围内享有独立的新闻权利，包括调查权、知情权等，新闻记者有权获取政府机关的各种文件并进行报道，对政府官员的腐败行为尤为关注，一旦发现便会立即曝光公之于众，贪腐官员不但面临法律的惩罚，还会承受由舆论带来的巨大的精神压力。例如，在媒体舆论的监督力度大的德国，大众传媒业发达，社会高度信息化，拥有电视台、网络、电台、报刊等各种形式的传播媒体，公民习惯于利用这些媒体获取信息，因此德国传媒具有大量的受众并具有极强的影响力。德国法律规定，媒体只要奉守内容属实、不泄露机密的原则，可以自由报道关于政府、执政等相关情况，报道行为及信息来源都受法律保护。出于传媒业市场竞争的需要，德国媒体为吸引更多的受众，特别关注政府官员、政府部门发生的负面新闻并加以曝光报道，对当事人的名誉及仕途有极大的影响，因此德国传媒在监督贪腐方面的功绩有目共睹。

反观我国监督机制建设，尚存在不完善的地方，其表现出来的问题有：监督观念和监督意识不是很强，监督主体和监督职权不够明确，监督重点不够突出，监督的范围不够全面，监督的方式还欠具体，监督程序不够完善，监督者的合法权益缺乏有效保障等，从整体上来说，还没有形成一套自行运转的统一的监督体系。此外，媒体舆论对反贪腐的监督作用是巨大的，如何充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，从而有效地监督防止贪污腐败现象的发生，可以借鉴西欧国家的做法。总而言之，我国监督机制有待完善，以形成各层监督的合理机制以及整体的监督效应。

三、形成严格的公务员教育管理机制

西欧国家十分重视公务员的教育、培训与管理。公务员入职之前的选拔程序非常严格，入职之后首先要接受廉政教育培训，被告知什么是合乎法律的行为，什么是不合乎法律的行为，在职期间还需要进行定期考核，对不合格者进行处罚。在公务员的管理制度建设方面，有着严格的财产申报制度和回避制度。按规定，国家公务员必须定时申报自己的财产以及家人的收入情况，通过监督他们是否有不合理的消费情况以便及时发现官员的贪腐行为。比如，法国制定有《政治家生活资金透明度法》，将公务员的财产申报制度法律化。回避制度是指政府官员不得将家人亲戚安排在相关政府部门工作，以防止利用这种关系行使职务之便牟取私利。西欧国家重视公务员群体诚信机制的建设，建立有诚信记录，一旦犯有不良行为就会被记录在案，洗脱不掉，任何人通过网络体系都能查到该记录，影响其终身信誉，由此有效地遏制了公务员不良行为的发生。另外，西欧国家对公务员实行高薪养廉，即给公务员较高的工资待遇和社会保障，保证他们以及家人可以过着社会中等以上水平的生活，减少公务员可能产生的贪腐欲念，并且规定公务员退休以后可以享受离职前同等工资，但是有腐败行为记录在案便会一无所有，因此，贪腐行为的高成本代价在一定程度上对公务员的不良行为起到了遏制作用。

西欧国家管理与约束公务员行为的一项有力举措是重视对公务员违纪违法行为的惩戒，建立了较为完善的公务员惩戒制度，经过立法将公务员惩戒制度纳入法律范畴，使得公务员惩戒制度更具有权威性。公务员违法、不履行公务员法定义务、不遵守职责或纪律条例等都会受到相应惩处，从而在一定程度上防范了公务员不当行为的发生，同时也保障了行政办公效率，树立了正面的政府形象。与此同时，他们还制定了公务员权利保障制度，以保障公务员的正当权利。

相比而言，我国在对公务员不当行为进行责任追究与惩戒方面还缺少具体细化的规定，从而在实际工作中的可行性相对欠缺，这影响着我国对公务员的管理质量，是需要着手解决的问题，将廉政机制法制化，重视根据行政权力的运行规律制定预防性的法律规定，立法要全面、要细致具体，惩戒从严从重，执法必严，违法必究，绝不姑息。将公务员制度更加科学化，将行政行为透明化，强化公务员问责制、责任追究制度。平时要重视对公务员的廉政教育与考评，通过各种形式各种方法的教育与考评促使公务员自觉树立起依法行政、勤政为民的理念。建立与完善我国服务型政府廉政机制的建设，就要进一步完善与改进行政管理体制，重视落实行政法制建设，完善对公务员的评议机制，对其勤政廉政情况进行准确的绩效评估，加强与完善社会各个层面对行政权力、公务员行为的监督机制，规范与健全对违法违纪公务员的惩戒机制，并且违法必究、执法从严，同时，也要重视对公务员激励机制的进一步健全，以充分鼓励与调动公务员的服务意识与工作积极性。要定期和不定期地对公务员进行廉洁从政、遵纪守法方面的培训，没有经过培训的公务员不能上岗。此外，还要在全社会形成一种正面的社会氛围，重视在全社会范围内进行反腐教育，培养公民自觉反腐意识的形成，对社会不同阶层与各个行业采取宣传、演讲、文艺演出、讲座、展览、影视等形式进行形式丰富的反腐教育。同时重视对青少年的反腐教育，在青少年的教育课程中加入反腐败、勤政为民、奉公守法方面的课程，培养青少年的是非辨别力与对贪污腐败危害性的认识能力。需要强调的是，实施廉政教育要避免空洞的形式教育，因此官员要身体力行、率先垂范，使得廉政教育不只是流于表面，而是有实实在在的内容与效果。

我们还要重视加强健全行政程序，做到以序致勤，使公务员行政行为的每一个环节都受到约束与管理，从而杜绝作风懒散与贪污腐败行为的发生。应该说，重视行政程序机制的健全是有效治理政府公职人员腐败的根本措施，对行政机关权力进行削减，并从行政机关外部加强监控，在行政程序上杜绝容易滋生腐败行为的漏洞。制定严格的行政程序对行政权力进行规范是西欧国家防治腐败的一条重要经验。如德国等制定程序法将行政机的权力限制在有限范围内，减少了可能发生的腐败现象。行政程序化使得政府公务人员在行使每一项权力时都要经过一定的程序步骤，而这些程序步都有着严格的法律管束，逾越了这种管束就意味着违法，将要受到相应制裁。政府机关官员与公务人员必须严格地按照制定的标准和规范进行公务的管理、决策和执行，按照既定的行政程序进行操作，不能跳过或者省略某一环节，要讲求公正性、效率性、可接受性的原则来制定行政程序，同时更好地利用科学技术，比如将电子政务引入行政工作中，以减少行政行为中的人为不公因素。总之，制定严格的行政程序有利于促使公务员忠于职守、客观公正、认真负责、尽职尽责地履行其工作职责。

四、结语

结合我国预防和惩治贪污腐败机制的建设，我们需要在广泛借鉴其他国家先进经验的基础上发挥自身创造性，在反腐败工作的推进中发挥我国廉政体系中各主要部门的作用，设立预防和反腐败的专门机构，加强反腐制度的创新建设，重视从源头防治腐败，对贪腐行为进行严厉惩罚，绝不姑息。贪污腐败是发生在世界各国的普遍现象，关键在于如何有效地预防与惩治腐败，从西欧国家用什么样的机制、用什么样的程序、用什么样的方法去惩戒贪污腐败的经验中，我们可以得到一些启发，并借鉴他们成功的经验与做法，改善和发展我们的预防与惩治贪污腐败的体系，加强监督和惩戒制度的建设，发动社会各种监督力量对贪腐行为实施有效的监督，促进政府官员和公务员自身道德修养自觉意识的提升，从而从根本上循序渐进地减少与杜绝贪污腐败行为的发生。

总而言之，贪污腐败现象是世界各国都必须面对的一个社会难题，如何建设完善服务型廉洁政府，各个国家在策略和做法上既有共同点，又会由于国情的差异而有不同之处。每个国家的做法都有自己的优势长处，同时也有着自身存在的不足和问题，因此，我们治理腐败，建设服务型廉洁政府，还须立足于自己的实际情况，在发挥自身优势和长处的基础上，学习与借鉴其他国家的成功经验，找到适合我国国情的治贪防腐、建设廉洁政府的有效途径，推动我国政治文明建设向前发展。

参考文献：

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