司法改革的困境及破解之道

蔡志猛

【摘要】司法下乡主要指的是国家的法律元素和资源能够有效地在乡村社会中发挥作用。在法律运作实践中，受乡村社会人文空间、当前国家行政与司法逻辑交叉、基层司法机构法律资源不足等条件限制，司法独立与司法改革在乡村社会中出现一系列困境。文章主要提出通过司法权力运作空间一体化、改革司法机构运行制度、司法资源下乡等路径来推动当前的司法改革进程，以促进乡村社会中的法律运行更加科学有效。

【关键词】司法独立 乡村社会 司法下乡

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

司法独立与改革是国家一直提倡的理念与实践，之所以被反复强化，与当前现实中的司法独立与改革不足直接相关。法律是社会的一部分，司法改革理应在社会结构的框架内进行，是社会结构塑造的产物。因此要实现司法资源和元素的有效下乡，在乡土社会中落地生根并有效发挥其作用，有必要深入研究和解读乡土社会中的文化性元素。无论是熟人社会还是半熟人社会，无论是良性法律还是法律本身出现的体制问题，有必要对其进行静态和动态相结合的分析，认真洞悉乡村社会中的本土资源，将外界注入的法律资源很好地嵌入到乡村社会中去，实现两者之间的有机融合、和谐共存。

党的十八届三中全会强调要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理体系和治理能力现代化要求在处理社会事务时，要尽可能地采用规则治理行为，避免和减少使用传统的行政命令方式，规则治理是客观的也是相对公平的，规则治理是通过法律手段来进行的，在处理社会问题时，运用宪法和法律的思维来解决一切治理中发生的问题。正如马克思·韦伯所说的那样，在资本主义社会中，严密的法律制度是社会正常运转和健康发展的基石。基层规则治理在整个国家层面是基础性的，对于整个国家大厦的维护有着显著而积极的功效。

司法独立与改革的困境分析

中国社会现代化的最重要任务之一是农村社会的现代化。实现现代化，法治化是重要内容之一。但是，法律本身的冰冷特性决定了其适用的空间受到一定的限制，从现代社会中理性制度的角度考虑，当前的法律形式与内容最佳适用空间是城市社会。城市社会是异质化的陌生社会，法律正适合这种陌生人社会进行整合的需要。但在乡村社会中，由于历史和经济文化的原因差异，现代法律制度进入乡村社会有着特殊的渠道和表述，一些发生在乡村社会中的问题都具有其特殊化的表现，法律制度在进入乡村社会中的运作绩效会受到或多或少的影响。乡村社会中有着其特殊的味道，与城市社会相比，尽管当前的市场化与个体化浪潮共同冲击着传统的乡村社会，乡村社会中的传统性与公共性开始消解，但一些旧有的记忆依然保存在乡村社会的深处。

因此，在乡村社会中，要实现司法独立与司法改革的深入进行，有必要因地制宜，采取一些既符合国家整体法律运作逻辑又符合乡村社会特点的法律整合和运作方式。“因地制宜、积极作为是乡土化司法的实践特色。”①只要充分尊重法治运行的本土化资源，并实现外来刚性法律与本土乡土社会的有机融合，依法治国的理念才能在乡村社会中落地生根，法治乡村、法治国家的建设才会有希望。

司法权力的运作受到空间要素限制。司法下乡是与国家权力的分散力度相关的，当前从整体上来看，国家权力在乡村社会的渗透程度还是比较孱弱的。我国幅员辽阔，存在诸多偏僻、边远地方，这给司法下乡、国家权力运作带来不少麻烦。在一些偏远地区，国家与乡村社会之间的关系比较微妙，可以说国家权力在乡村社会中的力度比较松弱，乡村社会往往是处于国家权力维度的边缘地带。之所以会出现这个局面，与自然空间的限制是有关联的，同时在乡村社会中，人文空间在其中的影响力也是不容忽视的。

人文空间是与自然空间相对的，在乡村社会中突出表现为乡土中国的熟人社会，熟人社会在遇到有关民间纠纷的问题时，会有自己处理问题的一些习惯，这在长期运行过程中会形成一种路径依赖，对司法实践活动中的理性原则产生逆反。当习惯与法律产生矛盾时，之间的张力大小决定司法下乡的实践效果，习惯与法律之间的融合程度对于司法下乡的进展非常重要。在当前的乡村社会中，很多民众的法律意识十分淡薄，日常行为逻辑中往往强调自己既定成为习惯的规则，即“潜规则”，按照规则来安排自己的行为逻辑。即使出现一些大的矛盾或冲突，往往会侧重于按照本地的惯例来予以解决，次要考虑成文法律的约束力。可见，在推进司法实践的进程中，工作者们要综合考虑诸多方面因素，地理因素和人文因素是两个重要的维度，地理因素决定了司法实践的理性距离，距离司法权力运作中心越远，其效力可能会更加弱化。另外，人文空间则是司法实践运作过程中的重要感性元素，在人文情怀比较浓重的地区，理性的法律规范容易被感性的关系理性侵蚀，使得理性的法律规范无法有效地渗透进去并在其中发挥作用。

司法机构的行政管理制度侵蚀其他制度逻辑。中国法院的职能在现实中不是简单的司法审判，往往还要处理大量的行政事务，行政职能与司法审判职能之间的边界并不明显，分工界限比较模糊，没有实现有效清晰的分工。按照宪法和法律本身的逻辑，法院的行政职能和司法审判职能是要进行分离的，要提高法院专业化、职业化水平，其实这种职能分离可能是更应关注的问题。一个机构中的行政管理制度会严重侵蚀、同化该机构中其他制度的运作逻辑，司法系统也适应这一原理性的表述。司法系统要充分履行自身法务工作的职责，应确保这一职能实现的独立性，避免受到其他职能的干扰，以保持自己按照设置初衷的制度逻辑运行。在法院的正常审判中，法官完全可以按照自己的专业素养和法律文本来安排自己的审判行为，能够捍卫国家法律的尊严和真实情况。由于行政力量的扩张特性，行政主体希望自己能够驾驭法律权力的运作，以体现出行政力量的优越性。在实践中，由于行政主体占有资源的先天优势，其在资源摄取和占有方面明显比法院等主体更有力量，故在很多情况下，法院要在一定程度上按照行政主体的意志来安排自己的行为逻辑。

“要实现司法权与行政权之间的良性互动须遵守法治的原则，并恪守社会主义民主法治建设进程中国家权力运行在目的方面的要求，也需要增强来自体制内外的有效监督。”②监督的目的就是为了实现司法权与行政权运作的独立性和科学性，司法权按照既定的规范和程序来进行运作，按照一定的标准和程序来推行，行政权的运作不能非原则性扩张，侵蚀到其他的权力空间。在自上而下国家相关力量的监督以及自下而上来自民间大众监督的双重监督趋势下，实现两种权力运作的基本无交叉，行政权力不具备凌驾于司法权力的机会，司法权力能够按照自身的逻辑科学地运作下去。

司法机构资源缺乏限制其职能发挥。一方面，基层司法系统的运行成本比较高。同样类型的司法审判案件，在城市和乡村社会中产生的相对成本是不同的，在城市地区，由于涉及的经济利益量往往高于乡村社会地区，在处理这些案件过程中，法律更愿意用来解决城市社会中发生的商业性案件。而对于乡村社会中的一些民间纠纷和低度利益量的案件，制定法本身对于这些地区的眷恋程度是十分不情愿的。可见，在经济理性的驱动下，司法改革和司法独立也具有逐利的动机，一些司法资源不屑于流向缺乏商业元素的乡土社会中，这一理念带来的结果就是司法资源分配的不均衡，这表现为乡村基层司法机构的经济资源缺乏。

另一方面，基层司法机构缺乏法律专业人力资源，法学院毕业生出于多种因素考虑，一般都不愿意到基层司法机构去工作。首先是收入，同样是法学院毕业生，如果进入大中城市的司法系统工作，其收入肯定要比基层的高。其次，从当官的角度讲，由于中国的行政级别制度，进入高级别的单位升职速度大大快于基层系统。最后，还有其他非货币、非升迁因素。非货币的因素很有可能就是所谓的城市情节，当前的大学毕业生往往会更加愿意待在自己长期读书的城市里，即使在城市里要接受一定的生活成本压力，但一种情节在促使其形成这种理念。城市生活的便利与繁华确实在很多方面是优于乡村社会的，故会表现出足够的吸引力。司法资源对于司法权力的运作是一种基本的保障，在人力资源和物质资源无法充分保障的环境下，司法工作人员的积极性必然会受到影响，这对于司法工作的质量必然会带来不利的影响。因此，在推行司法改革和司法下乡的过程中，应充分考虑该因素对司法工作的不利影响，统筹多方面因素，推动司法工作和司法改革的良性有序进行下去。

司法改革以及未来的发展路径

笔者认为，问题决定对策，对策决定路径。按照苏力的观点，“中国基层司法制度存在的这些问题，既有本土资源性因素，又有外来法律自身因素。”③这些问题直接决定应对之策，对策直接决定中国基层法治化路径。基层法治化是整个国家法治化的基础，通过基层法治化来推动国家法治化的进程，这对于依法治国理念与实践的推行，显然有着积极地推动作用。

加强国家整合，实现司法权力运作空间一体化。国家权力渗入社会各个角落是国家治理者不懈努力的方向之一。众所周知，我国幅员辽阔，国民构成比较复杂，各地区自然、人文等方面均有差异，这对实现国家有效治理带来困难。因此执政者必须采取有效措施实现整个国家有效整合，才能够实现国家社会政体的健康、良性发展。国家整合主要表现为国家在政治、经济、文化等多个维度上能够进行有效地整合，其中多个部分和要素能够在执政者的意志下按照一定的轨迹进行运转。国家整合的主体是控制国家资源的国家治理者，司法权力是国家权力的重要组成部分，是国家主体维护自己统治、实现国家有效发展的重要力量。为了打破司法权力在国家部分地域受自然空间、人文空间的限制，国家治理者有必要通过经济、文化、法律等手段渐进推行措施来淡化空间界限，实现这些空间之间积极互动与融合。国家整合的过程就是国家权力运作空间整合、一体化的过程，只有实现权力运作空间的一体化，国家权力渗入到社会的过程阻力才会大大缓解，国家与社会的融合才是深层次的。

在实现国家权力运作一体化的过程中，应本着人文和地理双向推进的原则，在地理空间上，司法权力要进行资源下沉，将司法机关进行分散化处理，打通司法服务的“最后一公里”。司法机构的资源没必要过度集中，可以将一些司法机关的办事机构或服务组织设置在村社级单位并配备1到2名司法员。在应对人文空间的影响时，国家应加大司法性宣传普法力度，让更多的群众知道司法改革与发展进程中法律规范和程序规章，增强其理性思维和捍卫自身权益的主动意识。要以法律规范的普及来带动民众对法律的尊重，在日常行为逻辑中学会用法律思维来处理矛盾和纠纷。

改革司法机构运行制度，优化其结构。司法独立是司法改革的重要目标之一，主要包括两方面内容：即观念和制度层面，司法独立是一种观念，更是一种制度。在观念上，司法机关及其工作人员要树立一种职业精神和理念，这种精神和理念能够支撑起在自己的岗位上按照岗位思维而非个人思维参与到司法审判的相关工作中去。

在制度上，主要强调相关法律和规则对司法工作的约束力，司法系统的工作人员要严格按照相关法律制度的要求来安排自己的行为，避免人情等因素的影响。

目前学术界对司法独立的研究一般体现在两方面：一是司法审判程序改革，剥离司法裁判过程中干涉性力量。如剥夺人大、政法委、地方政府等权势对司法裁判的干扰。二是实现司法系统财权、人事权的独立，司法系统要有自己独立的经济来源，司法工作人员的收入不受地方财政限制。司法系统的人事任命也要有所变革，法官可以终身制、高薪制，限制地方对司法系统内部人事的干预。

司法独立必须有其制度性支持和保障，司法系统要建立起自身独立的一套制度体系，避免其他因素对其的干扰，在司法实践中若有其他力量试图干涉司法系统，司法工作人员有保护和审慎使用自身权益的制度依据和相关力量保障。另外，司法人员不应对地方产生依赖，这里的依赖主要指的是地方财政的支持，司法系统自上而下的工作人员和办公经费应该均有中央财政支持，通过人大立法的形式自上而下予以保障，避免地方司法系统因经济资源的缺乏而陷入无法发力的尴尬局面。

司法下乡要求司法资源下乡。司法下乡既是一个目标又是一个过程，过程决定路径，国家司法权力在乡村社会深入、有效运行的过程决定了司法下乡要选择一条科学合理的路径。司法下乡要有一定的载体、形式、物质和人员保障。一方面，司法下乡的过程要求一定的物质经济基础，经济的独立是行为独立的前提。这一点要求要有能够保障基层司法系统工作顺利运行的经济资源和物质条件，进而要求司法下乡过程选择一条推动国家财政资源来保障基层司法系统运行的路径。

另一方面，司法下乡要求有一定人员保障，国家层面倡导单位领导人员知识化、专业化、年轻化。因此，有必要采取合理措施引进法学院毕业生充实基层司法系统，加速基层司法人员更新换代的步伐，提高基层司法队伍的专业化水平。这个过程是双向的，一个方向是引进新人才、留住新人才，另一个方向是鼓励非法律人才到非关键性岗位。引进法学院毕业生充实基层司法系统力量的重要举措是给予其具有一定吸引力的经济条件和政治待遇，近年来国家推行的选调生、大学生村官等项目对于司法人才下乡具有的一定的启发。通过在升学考试、国家公务员招聘等政策优惠条件来鼓励更多的法学专业本科毕业生将未来择业的方向下沉，扎根基层、服务基层，以自己的专业知识来推动司法改革和发展的进程，让更多的优质司法资源从密集的商业城市下沉到人文空间浓厚的乡村社会。

中国乡村社会是一个熟人社会，是一个充满人情因素的生产、生活共同体，这与现代法治中的理性因素是不协调的、不融合的。法治力量是国家权力渗入基层社会的重要工具之一，国家治理者要充分实现整个国家一体化，必须借助于这一力量进行。在这个过程中，就会出现一个困境：国家要求司法权力充分有效下乡与司法权力无法有机融入乡村社会之间的博弈就会出现。传统与现代、本土与外来、习惯与制定法之间的纠缠也会出现，这些困境与纠缠要求国家治理者务必采取渐进、多元方式来推进这个过程转型，形成新的路径。深化改革是实现路径切换的核心措施之一，改革涉及经济、文化、政治制度层面，同时也涉及司法系统本身，这是一项漫长的系统工程。

（作者单位：安阳师范学院法学院）

【注释】

①潘怀平：“城市化与乡土化：基层司法权力运行机制实证研究”，《法学》，2013年第9期。

②顾越利：“建立司法与行政良性互动机制探讨”，《东南学术》，2010年第6期。

③苏力：《送法下乡：中国基础司法制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2000年，第125页。

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