成都市高新区征地拆迁工作的实践与探索——引入律师事务所作为独立第三方交流协商平台的经验与启示

文/四川行政学院科社教研部课题组（四川行政学院，四川成都 610072）

城镇化是产业发展的必然产物，是实现现代化的必由之路，它将深刻影响着21世纪的人类发展。随着经济增长质量和效益的提高，城镇化对促进经济结构转换，生活方式和生产方式的升级，发挥不可替代的作用。因此，城镇化将是党和政府普惠民生、促进就业，顺利实现两个百年目标的战略主线。

然而，城镇化面对的首要问题就是征地拆迁。从全国情况看，数年来的实践中产生了诸多难以克服的矛盾，甚至是尖锐的、极端的矛盾和冲突。成都市高新区在区委、区政府领导下，经过广泛调研、集思广益，成功走出一条通过引入律师事务所作为独立第三方协商平台，有效化解矛盾的征地拆迁新模式，现已取得很好成效。对高新区征地拆迁模式的成功经验进行深入调查研究，具有重大的现实意义，对四川乃至全国城镇化发展中的征地拆迁工作具有较大参考价值。

一、律师事务所作为独立第三方协商平台介入征地拆迁工作取得的成效

根据2007年12月31日《四川省人民政府关于成都市2007年第十二批乡镇建设用地的批复》（以下简称《批复》），成都市高新区石羊街道灯塔村第2、3、4、7、8、9 组， 花荫村村集体及第8、9组农用地，合计49.3147公顷土地征收为国有土地，作为成都市2007年第十二批乡镇建设用地，涉及农业人口656名。成都市也较早于2007年8月1日出台了《成都市2007年第十二批乡镇建设用地征地拆迁补偿安置方案》（以下简称《方案》），但征地拆迁工作一直进展缓慢，无实质性推进，甚至一度陷入停顿。从2008年初征地拆迁工作实施以来，至2012年上半年，四年半时间仅有农户3户、企业3家达成拆迁协议。

高新区在区委、区政府领导下，各相关部门经过广泛调研、集思广益，成功走出一条通过引入律师事务所作为独立第三方协商平台，有效化解矛盾甚至冲突的征地拆迁新模式，现已取得明显成效。2012年7月，自律师事务介入征地拆迁工作后，仅半年时间，就有农户62户、企业21家达成拆迁协议。见表1。

可见，2012年7月，高新区在引入律师事务所作为独立第三方协商平台后，征地拆迁工作取得了明显成效。

表1

二、律师事务所作为独立第三方协商平台介入征地拆迁工作的实践探索

伴随国内许多城市掀起的一轮又一轮征地拆迁狂潮，随之而来的由征地拆迁引发的各种矛盾和问题日益显现，全国各地都爆发了一些群体性事件和暴力事件，甚至引发了自杀、自焚等非理性行为，严重扰乱了社会秩序，影响社会稳定。高新区征地拆迁新模式有效化解了由征地拆迁引发的各种矛盾和纠纷，对下一步城镇化进程中的征地拆迁工作有现实的指导意义。

1.规范政府工作人员行为，确保依法行政。律师事务所以法律服务者身份介入高新区征地拆迁，根本性扭转了征地拆迁工作的被动局面，取得了明显实效，对政府依法行政也必将产生实质性促进作用。

第一，征地拆迁的法制化。律师事务所根据四川省的《批复》和成都市的征地拆迁安置补偿《方案》制定了规范的《高新区征地拆迁工作业务流程》，使征地拆迁工作建立在了可靠的法制基础上，明确规定了征地拆迁工作中若干重要步骤和节点，使每一个步骤和节点所做工作皆有章可循、循序渐进、依法推进。即使是对极个别漫天要价农户的拆迁，也是从“行政强拆”走向了“司法拆迁”。参见图1。

第二，规范并引导政府工作人员与农户之间的协商依法进行。律师事务所介入征地拆迁，既不代表政府的意志，也不代表农户的利益，而是作为独立第三方协商平台全程介入征地拆迁工作人员与被拆迁户的每一次协商，对协商过程进行全方面的监督与观察，如拆迁工作人员的工作是否依法进行、有没有出具统一制定的文书、对协商过程有没有如实记录、协商过程有没有过激和不文明言行、被拆迁农户实际情况和困难等。

图1 高新区征地拆迁工作业务流程图

第三，提供法律帮助。律师事务所在征地拆迁中给双方提供法律帮助，尤其是给不懂法律和政策的农户提供法律帮助。对于在协商中农户有实际困难的，征地拆迁工作人员不管、不顾被拆迁户合理、合情诉求而生搬硬套《方案》的，律师事务所都及时加以引导，并尽力给农户提供法律帮助，保护了农户的正当诉求。如在2012年7月律师事务所介入征地拆迁工作前的四年半时间内，没有一户提出过行政复议、民事诉讼或行政诉讼，在2012年7月律师事务所介入征地拆迁工作后的半时间内，律师事务所就为5户提起行政复议、6户提起民事诉讼、1户提起行政诉讼——为“民告官”提供了法律帮助。详见表2。

2.建立有效协商沟通平台，打破信息不对称局面。从全国范围看，在原来的征地拆迁和补偿安置过程中，被拆迁人始终处于被动和弱势地位，双方信息不对称、权利义务不对等；被拆迁户对征地拆迁的前期工作参与不够，了解不足，对征地拆迁、工程建设没有知情权和发言权，征地拆迁补偿安置方案的制定缺少双方谈判、协商的平台，征地拆迁程序不透明，导致被拆迁人心存疑虑，对政府及征地拆迁工作人员缺乏信任，实践中也难以充分保障自身的合法权益。

律师事务所介入高新区征地拆迁工作彻底打破了政府和被拆迁户之间信息不对称局面，保障了征地拆迁工作的透明度和程序公正、公开，充分保障被拆迁户的知情权、参与权、决策权；积极引导政府吸收公众参与、协商，促进信息公开，在双方间搭建谈判协商平台，进行平等对话，充分听取被拆迁户的意见和诉求，力尽所能维护被拆迁户的合法权益。

表2

3.打消农户纯市场交易心态，实现“合作共赢”。“合作共赢”是指交易或共事双方或多方在完成一项交易活动或共同承担一项任务过程中沟通协商、妥协让步、交流合作、互惠互利，最终实现双方或多方共同收益。

律师事务所介入征地拆迁的一个重要工作，就是向农户讲解国家、省市的土地法规和政策，使农户明白了征地拆迁的性质和政府在征地拆迁中的职能及角色定位。第一，基于公共利益的目的，政府可以对土地实行征收或征用。这不是纯市场交易行为，但给予土地被征收征用者合法合理的补偿，而不支持单纯依据市场进行判断和价格定位的行为。第二，政府是公共权力机构，具有公共性，其土地征用权和征用范围具有明确的法律授权，维护的是社会公共利益而不是某种特殊利益，更不是政府自身利益。

律师事务所的介入，使得农户的理解和支持在征地拆迁中得到充分体现，高新区的征地拆迁工作取得实质性推进。一个重要的原因就是政府和农户借助律师事务所这个协商平台实现了“合作共赢”：农户个体利益与以政府为代表的公共利益的共生共长、农户个体短期利益与城镇化发展中长远利益的共生共长。

三、律师事务所作为独立第三方协商平台介入征地拆迁工作的启示

征地拆迁工作是城市建设发展的前提条件和重要保障。随着工业化进程的加快，对土地的征用征收范围越来越广，拆迁难度越来越大，政府不得不把大量的时间和精力花在征地拆迁工作上。高新区引入律师事务所作为独立第三方协商平台，使征地拆迁工作得以顺利推进。其把协商贯穿征地拆迁工作始终的实践探索，给我们以新的启示。

1.确保被拆迁农户的合法权益。确保征地拆迁中农户的合法权益，使他们的利益不受损以致在合法合理范围内获得最大利益，是高新区征地拆迁工作之所以能够推进的前提和基础。

四川省政府《批复》要求，要按照征收土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地农民的生产和生活，认真做好被征地农民的就业培训和社会保障工作，征地农转非人员全部纳入城镇社会保障体系，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。并强调征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。为此，成都市制定了详细的征地拆迁补偿安置《方案》，对征地拆迁补偿标准（21.0361万元/亩）、被征地农民的失业保险和最低生活保障（基本养老保险、住院医疗保险、基本养老金、城镇职工医疗保险待遇、基本养老金调整待遇、一次性就业补助金、生活补助费等）、失地无业人员就业和失业保险（城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、再就业扶持政策、优惠政策等）、最低生活保障（178元/月/人）、住房拆迁安置（补偿安置房 35平方米/人、少不补多补偿、200元/月/人住房过渡补助费、500元搬家费）等，都做了明确的规定。这些规定从制度和政策上保障了被征地拆迁农户的合法权益不受任何人、任何组织的侵害。

2.沟通协商贯穿征地拆迁工作始终。《高新区征地拆迁工作业务流程》除了具备规范性和程序性外，自征地拆迁工作启动后自始至终贯穿的一条主线就是沟通和协商，即有事先约定时间的固定协商，也有随时随地的即时协商，并制作了统一规范的《联合调查组拆迁谈话笔记》，记录内容极为详尽，涵盖协商的时间、地点、内容、参与人、见证人、监督人、记录人等，具体的如：被拆迁户户主姓名、被拆迁户所在村组、参加拆迁谈话人员与户主关系、拆迁小组、拆迁组谈话人、拆迁组记录人、谈话时间、谈话地点、谈话内容、拆迁组参加人签字、街办参加人签字、村委会参加人签字、被拆迁户签字、所在村小组参加人签字等。

以2012年8月的协商为例。8月1日上午，征地拆迁工作人员召集尚未达成拆迁协议的农户，宣传讲解了有关征地拆迁政策，强调在政策范围内会最大范围照顾各农户的利益，并呼吁各农户支持高新区的发展。最后逐一确定了各农户下一步协商时间。如：8月2日上午袁素X，下午刘光X；8月3日上午徐绍X，下午刘菊X；8月4日上午程足X，下午袁子X。下面以几个案例来反映各农户的诉求，以及经过多次协商后的现状。

案例一：2012年5月4日，和袁彰X协商时，他提出三个条件：（1）老两口要安置3个人的住房，补偿费要人均补偿15-20万元。（2）大儿子一家三口要安置4个人的房子，安置补偿费人均20万元，给老丈人再买一套。（3）二儿子一家3个人要4个人的房子，补偿费人均20万。2012年7月10日，袁彰X还是要求安置一套住房，另外提出，二媳妇和孙子是花荫村整体拆迁后迁入的，要求解决住房。2012年8月9日，多次协商后，袁彰X经过思考，同意本人和大儿子的拆迁协议。二儿子则坚持要安置4个人的房子，补偿费人均7-8万，达不到这个要求就拒绝签字。

案例二：2012年8月3日，徐绍X提出，4个人要8个人的房子；人均15万元的补偿费。2012年8月22日，徐绍X提出，儿子徐启X与前妻的儿子徐恒X跟着自己要一套三的房子；儿子徐启X与现任妻子2009年生一小孩（2010年结婚），要求为小孩分得一住房；正安置4人分得住房，要求分8个人的房子。

案例三：2012年8月3日，刘菊X提出，2人要4个人的房子（她丈夫是外地农业户口，儿子14岁）；补偿费按政策办理。2012年8月21日，她坚持第一次提出的要求不让步。

案例四：2012年8月2日，刘光X提出，3人要5个人的房子，不另付钱；最低每人10万元补偿费。2012年8月22日，刘光X坚持第一提出的要求。

案例五：2012年8月4日，袁子X提出，5人要9个人的房子，不另付钱。2012年8月22日，袁子X坚持3人要5个人的房子，不另付钱，并且其他补偿费正常进行。

以上五户皆为典型案例。经过征地拆迁工作人员的多次走访和协商，现只有刘菊X一户不肯做出任何让步，既不愿意迁入其丈夫的户口，也不愿意开具其丈夫自愿放弃农用地的证明。所以，法院已做出司法拆迁的裁定，正准备组织实施强制执行（并未最终放弃，仍在积极与其沟通与协商）。经过多次协商后的情况，参见表3。

表3

四、需要进一步研究的几个问题

高新区引入律师事务所作为独立第三方协商平台，使征地拆迁工作得以顺利推进。但也有几个问题需要进一步加以研究。

1．律师事务所的独立第三方地位。律师事务所作为从事法律服务工作的社会组织，其日常工作需要经费保障，其组成人员——律师——作为社会经济人，有谋取经济利益的冲动和行为取向。在征地拆迁工作人员和被拆迁户协商过程中，如何保证其客观公正的独立第三方地位，正确处理其与政府的关系，其与被拆迁户的关系，做到既不是政府的随从，也不是被拆迁户的代言人，从而能够客观公正地对待政府与被拆迁户的诉求差异，并从法律和情感上协调双方立场上的差异，从而尽快达成拆迁协议，是立法上、政策制定上以及实践上需要深入思考的问题。

2．相关法律的更新与完善。突出表现为两种情况。第一，征地拆迁补偿政策不统一，造成区与区、街道和街道、乡与乡、村与村，甚至同一条街道上同类房屋、同一个村的同类地块拆迁补偿标准不一样的情况，引发了不少纠纷。给征地拆迁带来巨大困难，也给群众造成极大的思想混乱。第二，征地拆迁补偿政策滞后。《安置方案》的制定依据的是川府函〔2001〕148号文件、川国土资发〔2002〕19号文件、川委发〔2004〕1号文件、川国土电〔2004〕1号文件、成府发〔2004〕16号文件、成府发〔2004〕19号文件，也就是说，都是2004年以前的文件。所以，被拆迁农户对“超出35平方米农村房屋产权按600元/平方米给予终结补偿”、“二环路以内1600元/平方米，二环路与三环路之间1400元/平方米，三环路以外1200元/平方米”等赔偿条款从心里上难以接受。

3．被拆迁户的生活保障和生产经营。高新区针对被拆迁农户的再就业制定了优惠的扶持政策：免费参加就业技能培训，免费接受职业介绍，从事个体经营的，三年内免缴登记类、证照类和管理类的各项行政事业收费。对接受被征地农户就业的用人单位，给予享受补贴优惠政策。但如何解决被拆迁户长远的生活保障和生产经营问题，依然值得深入思考。尤其是对于生活困难的被拆迁户，失去土地后面的生活问题、生产问题、子女上学问题、补偿安置问题等，形成了“生活难、就业难、入保难”局面，在失地、失房、失业后，有可能困难加大。

4．征地拆迁工作人员的工作方法。正常的征地拆迁工作是发展经济、重塑城市形象、改善人民群众工作和居住环境的好事，是符合广大人民群众根本利益的。但是涉及到广大被征地的农民和被拆迁的居民的切身利益，特别是有相当数量的弱势群体存在一定的困难，工作要慎之又慎、细之又细，要依法行政、文明执法。这就要求征地拆迁工作人员切忌工作简单粗暴，拆迁时不进行公示，甚至不签拆迁协议就停水断电、上房揭瓦，使居民无法正常生活；更切忌把未做通工作的居民称为“刁民”，把确有困难的群众称为“钉子户”；更不能出动警力、动用国家专政工具对付被拆迁群众。

［1］《四川省人民政府关于成都市2007年第十二批乡镇建设用地的批复》（川府土〔2007〕369号），2007年12月31日。

［2］《关于成都市2007年第十二批乡镇建设用地的请示》（成府土〔2007〕458号）。