公共危机信息公开问题研究

文/刘再春（梧州学院，广西梧州 543002）

一、公共危机信息公开存在的主要问题

政府信息公开是应对公共危机事件的前提，更是处理问题的关键，信息公开的程度直接影响到危机事件的解决。而纵观我国公共危机信息公开现状，必须正视如下主要问题。

1.监管不严，信息披露不到位，责任制流于形式。例如依照《国务院办公厅关于加强救灾捐赠管理工作的通知》（国办发明电（1998）14号）规定，应加强对救灾捐赠工作的监督、检查。捐赠款物的接收、分配、使用情况要及时向社会公布，自觉接收公众监督。新闻媒介要充分发挥舆论监督作用，监督救灾捐赠工作中的违纪、违法行为。各省(区、市)特别是重灾省(区、市)每日必须清账，每周向新闻媒介通报一次救灾捐赠款物的接收、分配情况，接受监察、审计部门的检查、审计。审计、监察部门要对救灾捐赠工作跟踪检查、审计，发现问题及时披露与处理。公安、司法部门要坚决打击借募捐名义从事诈骗活动等违法犯罪活动。2003年国信办配合国务院法制办制定了《政府信息公开条例》，明确规定公共行政信息以公开为原则，以不公开为例外。要求最大限度公开政府信息，这体现政府履行监管和服务的职能，也对政府公开信息作出了强制性规定［1］。尽管我国颁布有《政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于加强救灾捐赠管理工作的通知》等有关危机信息公开的政策与行政法规，信息的披露仍不到位。中国的传统观念是“家丑不可外扬”，地方政府部门和官员由于怕担责或者担心影响其政绩与升迁，一般会对公开危机信息采取谨慎态度。在我国并不缺乏信息公开的监督规定和责任制度，但是执行效果却不理想。虽然有了相关政策规定和要求，但地方政府和某些基金会仍对大多数重要信息、核心信息不披露、不发布、不公开。我国明确规定了各级政府在违反信息公开条例规定时所应承担的责任，从实际实施效果看，这种对政府在公共危机信息公开的监督与约束更多地是一种自我监督和内部监督，较少有来自系统外部的监督（社会监督、新闻监督、专业机构的监督）与压力。由于外部监督的缺位再加上内部责任机制在贯彻落实中受到了人为地阻碍和抵制，使得监管流于形式，影响了公共危机的处置与外援扶助。雅安芦山地震期间，4月24日，香港立法会财委会审议政府申请捐助四川地震（雅安地震）1亿元的建议。会议结束时仍有10多名议员未发言，以及有议员提出10多项修订建议，所以拨款未能及时表决。有持反对意见的议员直言，由于监管机制的缺失，难以保证捐款全部到达灾民手中。因此在监管过程中，不仅要重视外部监督，还要加强政府自我监督，内外部监督相互配合与互动才能使我国的公共危机信息公开走向良治。

2.信息漏报、误报、瞒报造成信息失真。公共危机中存在信息漏报、误报、瞒报，最终导致信息的失真。随着知识信息社会的到来，公众对其所获得的政府信息，不但要求及时权威，而且要求信息内容全面准确。一般来讲，政府机关掌管着社会80%以上的信息，而政府公开的信息却寥寥无几。即使在公开的信息里也还存在信息的漏报、误报现象，政府形象大大受损，公众也无法有效地对政府的危机决策和活动进行有效监督。实行信息公开的最终目的就是要使公众了解政府公共危机管理行为及决策活动的有关信息，以便有效地参与危机管理，监督政府及工作人员的决策及活动，这样才有利于建设廉洁政府与高效政府。向民众真实完整地传递危机信息，这样才有可能在危机管理中缓解公众压力，赢得更多的补救机会，才能使公共危机管理更公正、效率更高。

3.信息公开缺乏法规保障。随着依法行政和透明行政理念的不断深入，我国有关部门相继制定并实施了一系列信息公开的政策和规范。但直到目前为止，危机信息公开的专项法规仍然是空白。公共危机信息公开缺乏法规保障与支撑，导致一系列问题的产生。首先，信息公开内容少，范围相对窄，出现问题责任难明确。比如有关公共危机信息公开的相关规定在《信息公开条例》的第十条中有所规定，但是对于危机信息公开的主体、时间、是否向外国媒体开放等均未给予明确界定。比如申请公开的信息只限于“生产、生活、科研等特殊需要”，而且对“特殊需要”没有判断的标准，难以操作。我国《政府信息公开条例》在第二十二条、第二十三条分别对“部分公开信息”和“裁量公开信息”作了规定，但是没有具体的操作规则。赋予了行政机关较大的自主裁量权，这会造成对信息公开的过强限制。另外，我国《政府信息公开条例》没有“拒绝信息存在制度”，这对保障国家机密与国家利益不利，即使出现问题，也难以追责。其次，公开内容的规定不完善。例如对于除外事项的解释过于宽泛。对于公共危机中政府信息公开的一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事物”，这样的界定实际上是非常不明确的。如对行政公开的定义是行政主体在行使行政职权时，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。但何为国家机密、何为个人隐私和商业秘密，其确定标准尚不明确，工作人员在此可以有很大的自由裁量权。这不利于公共危机中政府信息的公开和接受社会监督。最后，公共危机信息公开的方式单一，基本以主动公开方式为主，申请公开方式尚待完善和加强。主动公开对于大众了解政府工作，维护自身权益有较好的作用，而申请公开对于有特殊信息需要的个别民众更为重要。不少政府部门在政府信息公开方面都在做表面功夫，或是只公开对自己有利的信息，对自己不利的信息则不公开，或者搞半公开；有的政府部门甚至以各种借口拒绝公开，等等。

4.缺乏信息共享平台，信息沟通不畅。信息共享平台是危机信息公开的重要支撑，通过建立信息公开共享平台，减少信息“孤岛”，实现信息实时沟通、互通，对于规避和减缓危机非常重要。当爆发重大公共危机时，因缺乏信息共享平台，沟通不畅而导致的人员安排不到位，物资调配存在盲区，延误救灾时机的事件时有发生。从暴露出来的问题看，政府对待危机信息公开的真实态度和实际表现往往不尽如人意。例如不同地区及部门采用不同的技术体制，信息互通互联比较困难。从世界范围看，各国政府在危机信息的发布中有一个较为普遍和成功的做法：那就是遵循信息发布的梯度规则。目前我国缺乏公共危机信息共享平台，而且在应对危机事件的处理中往往缺乏信息发布的梯度规范，造成了上下信息难以对接，立场性、口号式的高层处理意见向具体的实施方案转化效率不高，由于缺乏信息公开与监督，危机应急预案执行常常难以到位。信息沟通机制尚不健全，这是公共危机信息公开中有待解决的难点问题。

二、国外公共危机信息公开的有益经验

1.建立信息技术平台，提供危机信息服务。美国国会早在1996年就制定了《电子化信息自由法案》，该法案要求各级行政机关建立先进信息技术平台以最快的速度公开危机信息，为公众提供内容丰富、方便快捷的信息服务。从2000年初开始，美国以电子政务建设为契机，投入大量资金和技术，不断推进政府信息公开平台建设。美国联邦政府在电子政务信息技术应用方面2002年支付了486亿美元，2003年支付达526亿美元［2］。政府设立的“电子政府专项基金”，2003年投入4500万美元，2006年投入增加到1.5亿美元。政府网站是实现公共危机信息公开的重要载体。目前，白宫和联邦各级政府约建立了5000多个政府网站，美国应急管理机构己全部建有网站，能够提供包括办公室电话、办公地址、在线报刊、在线数据库以及外部网站链接、免费电话、技术服务等在内的27种功能［3］。所有州一级政府也全部上网，几乎所有县市政府己建有自己的网站［4］，己经形成了一个涵盖了县、市、州和联邦以及各行业的多层次、多专业的公共危机信息技术平台，公众可以便捷快速地查询到各类公共危机信息与政策。以美国公共卫生信息技术平台为例，全国共有100多个，主要包括国家应急行动中心、全国医院传染病监控报告系统、全球新发传染病监测网等。它是美国公共卫生系统决策制定的基石，为发布重要公共卫生突发事件信息提供了重要依据和平台。日本政府也十分重视公共危机平台建设，及时对国民公开信息，通过信息技术平台将最新信息传递给国民，及时回答公众的提问和投诉。新的信息技术平台可以打破时间和地域的限制，及时发布最新公共危机信息，提供信息服务，从而保障公民知情权、参与权、监督权等的行使，提高政府与社会应对公共危机的能力。

2.危机信息公开中非常重视新媒体的运用。由于新媒体的技术与优势，使得新媒体在传播的领域与范围、传播速度与参与主体等方面具有独特优势（新媒体的分类及在公共危机信息公开中的作用，具体见表1），公共危机信息公开建设完全可以利用好新媒体的这些优势。在西方国家越来越多的通讯媒介不断被运用到危机管理中来，政府也越来越重视新媒体的作用。如日本2011年3.11大地震的救援中实现了信息沟通更快捷、更便利。灾后移动手机、微博、微信等新媒体内外信息传递全面开花。地震发生后的第一时间，许多灾区的用户率先在微博、微信等平台发布地震信息。不少认证机构开始通过微博，进行地震相关知识的普及和指导。微信也成为地震信息快速传播的新渠道，不少公众账号在第一时间发布了地震相关信息，而一些用户也通过微信向亲友发出服务信息。新媒体是公众情绪的“风向标”，更是公众情绪的“催化剂”、“导航员”。信息公开只有积极地发挥新媒体的正面作用才能在公共危机中发挥引导和稳压等方面的作用。

3.重视信息公开法规与其他配套制度建设。完善的法律法规是公共危机信息公开的有效保障。通过《信息自由法》、《隐私法》、《阳光下的政府法》等法律，美国逐步建立和完善了政府信息公开制度体系。“911”事件后，美国为更好地应对公共危机，实施信息公开，对相关法律法规做了细致严密的修改，大大提高了可操作性。除了美国外，目前世界上建有信息公开制度或对公共危机信息公开立法的国家有许多。可见，颁布信息公开专项法规建立其他配套制度，实施公共危机信息公开是当今世界的发展趋势。

三、完善公共危机信息公开机制的对策与建议

1.重视危机信息公开法制建设。发达国家在危机信息公开立法上有许多成功经验，我们可以借鉴学习各国的立法经验，加强对公共危机信息公开法规制定的背景宗旨、内容、结构及过程的研究，去粗存精，吸取各国法律的合理成分，不断建立和完善符合我国国情的公共危机信息公开的法律法规［7］。其一，建立健全危机信息公开救济制度。建立健全信息公开救济制度是各国的普遍做法和立法的重点。日本信息公开救济体系中最重要的组成部分之一就是“信息审查委员会制度”，这在很大程度上保证了行政机关决策的正确性，提高了危机管理的效率。其二，建立审查制度。在危机信息公开制度的完善中建立相关的审查机制，可以约束政府及其工作人员自由裁量的权利，保障危机信息公开的公正性、公开性、合法性，减少决策偏差，尽可能地使民众从信息公开中得到更多的公正。此外，还应通过有关监督法规的制定，提高新闻监督的法律效力，保证新闻媒介对政府危机信息的报道权以及公众对政府公开信息的评论权，这也是保证公众信息自由权，实现政府信息公开的重要方面［8］。其三，制定统一的紧急状态法。在我国危机信息公开和公民知情权缺失的现状下，应在紧急状态法中对紧急状态下的信息公开和紧急状态下的公民知情权的保护作出具体规定，通过该法来统一规范危机状态下的政府信息公开，以保障公众在紧急状态下的各种正当权益。

2.整合信息技术平台，重视信息发布与共享。从政府危机决策所需的信息资源来看，公共危机信息管理重在对各种信息资源的共享与利用。这些信息资源包括：1）物资资源信息，不仅包括应对危机的基础设施情况、如避难所、医院、救灾住房、可调动的救灾物品、运输车辆等信息，还包括技术设备信息，如收集信息的设备、分析信息的设备、救灾可用的高科技设备等信息。2）人力资源信息，包括受灾区域的人口分布信息、专家信息、医护人员信息、可派遣的军队信息(当然这些信息可以设置权限，只有最高领导人才可调动军队资源)、志愿者信息等。3）环境信息，包括自然环境信息，如地理信息、气候信息等，城市或乡村建筑分布信息，生产基地建筑结构信息等。4)历史信息，不仅管理地区的社会历史信息，还要管理公共危机的历史爆发情况及治理情况。5)学科信息，包括方法信息，如数学方法、运筹学方法、社会学方法等；技术信息，如数据挖掘技术、GIRP(政府信息资源规划)、GIS技术等；公共危机相关知识信息，如物理、化学、心理学、传播学等。6)其它信息，还包括法律法规信息、新闻媒体信息、不同类型的公共危机所特有的信息等［9］。因此我国亟需建立先进的信息技术平台，整合这些资源，实现信息资源的最大共享、利用与开发，这有利于公共危机地有效解决。公共危机信息的发布机制表明（具体参见图1），政府在进行公共危机信息发布时应广泛地与各种媒体合作，及时迅速的发布权威信息，在公共危机应对的过程中发布实时危情信息，稳定民心，引导舆论，防止谣言的传播与干扰，避免引起舆论危机。我国需要借鉴国外建设先进公共危机信息技术平台的经验，并结合我国的国情，以先集中再分布、开放性、可扩展性、易操作性、安全性为原则，不断建立与完善我国的公共危机信息技术平台。在先进的公共危机信息平台保障下，实施信息管理活动，提高政府应急管理能力。（具体参见表2）

图1 公共危机信息发布机制

3.重视危机信息公开中的民众参与与监督。危机的救治关键是政府与公众的信息沟通。信息公开为沟通打开了方便之门，但是危机环境与危机的演化是变动的，信息公开亦需跟进。为此，政府必须高度重视倾听民声、摸清民情、掌握民意，以民之所需、民之所求、民之所想来引领政府应急管理工作，争取民众的最大支持；另一方面，信息公开也是实现政府与民众的双向交流互动的重要途径。因此要高度重视舆论和民意，通过各种渠道广征民意，并将其作为决策和行政的依据。危机爆发之后公众会有各种各样的问题，这个时候政府部门要敢于面对公众的提问，最大程度地避免、缩小和消除因公共安全危机事件造成的各种负面影响，以正确的信息公开来引导公众的行为。总之，政府应该灵活运用各种传播媒介，保证能够与公众实现全方位的互动，努力消除危机中信息不确定的状态和可能产生的误解。在我国现行行政体系中，行政系统的很多活动都是在封闭状态下进行，公民对危机信息知之甚少，所以也就谈不上对政府活动的有效监督。所以要让危机管理中的政府信息公开责任制度真正落到实处，必须重视民众的参与与监督，以保证责任制度的实现。各级政府应定期就公共危机管理中的信息公开工作向人大、政协说明工作的执行情况，听取人大代表和政协委员对政府在履行危机管理中信息公开工作的意见和建议，定期将法定必须公开的涉及公民权利义务的危机及其应对信息，通过各种渠道如政府公报、政府网站、新闻发布会和微博等形式公开，使信息及时全面地为群众所知悉，这样有利于改进政府应急管理工作，提高政府应急管理的能力。

［1］王燕星.从传播学角度论当前政府信息公开中的三个热点问题［J］.内蒙古电大学刊，2006（2）.

［2］覃正.电子政务导论［M］.西安：西安交通大学出版社，2005.

［3］CHENG E W L，LI H，LOVE P E D，IRANI Z．Network Communication in the Construction Industry ［J］.Corporate Communications：An International Journal，2001（2）：35－41.

［4］徐晓林.电子政务导论［M］.武汉:武汉出版社，2002：179-180.

［5］冯惠玲.政府信息资源管理［M］.北京:中国人民大学出版社，2006（5）.

［6］黄梓良．美国电子政府的政府信息公开服务［J］．情报杂志，2003（3）.

［7］李志萍，白林.我国政府信息公开存在的问题及对策分析［J］.理论与改革，2006(1).

［8］ROSNTHAL U，CHARLES M T．Coping with Crisis：The Management of Disasters， Riots and Terrorism ［M］．Springfield，IL：Charles C．Thomas，2009.

［9］曾明明.面向政府危机决策的公共危机信息管理模式研究［D］.吉林：吉林大学出版社，2011.

［10］李德华.我国政府危机管理中信息公开存在问题与对策［J］.图书情报工作(电子政务)，2009（7）.