纠纷解决之法治路径的思考和探索

文/刘 旭（河南省社会科学院，河南郑州 450052）

近年来，日益激化的矛盾和不断增加的纠纷引起了人们对现行纠纷解决机制有效性的质疑和反思。一个逐渐形成的共识就是，要快速、高效地解决纠纷，就应当立足纠纷的实际和现存的纠纷解决资源，综合各类主体和各种纠纷解决方式的优点和长处，在法治的框架下，确立起互动配合、协同增效的多元纠纷解决机制，凝聚纠纷解决的合力，共同应对纠纷专业化、复杂程度高、现实资源匮乏所造成的困难。

一、纠纷解决的源头预防反思

法律是公民个体调整预期、规范行动的权威性指引。尽管法律的原则和精神鼓励公民运用法律武器维护自身的合法权益，但这并不意味着维权诉讼越多越好。法律应当更多地体现在通过权利主张和相互对待，预防社会主体之间可能产生误解和争执，创造和谐一致的法律关系状态上。公民在行动之初所秉有和行使的法律赋予的权利，不应当成为纠纷的起源，而应当是对法律关系的当事者在法律框架内行事的一种提醒和制约。公民个体之间始终以法律的原则、精神和具体规定指导双方的活动，在法律确定的行动结构和秩序空间内正确地行使权利和履行义务，以合乎法律的方式传递言行，完成各自的角色，实现权利主体在法律基础上的互动交往。当下纠纷数量大幅度增加的现象表明，一方面，公民维护自身权益的意识不断高涨，通过法律争取权益的途径成为人们的主要选择；另一方面，法律对现实的调整存在结构性的缺陷，民众对法律和权利的关注大多集中于纠纷产生之后，仅仅将法律和司法作为纠纷产生之后的尝试性应对，法律对人们实现交往行事全过程的指导效力不仅微弱，而且在很多时候是空白的和中断的。在纠纷产生之前的时段，公民群体以法律和权利来对待自身和其他主体的意识相对比较模糊，这种思想上的缺陷直接造成各个主体不能依据法律安排和规范自身行为以预防矛盾纠纷的出现。当事者也经常使用非理性的方式对待非预料的过程和结果，大量以哄闹、聚集、暴力为表现形式的、扰乱正常秩序的行为破坏了法治建设环境。

法律预防的缺位，致使双方对法律理解和认识上的分歧与冲突集中到纠纷解决阶段爆发，纠纷形成后的处置因此呈现混乱的景象。一个应当明确的思路是，法律应当提前介入矛盾纠纷开始的源头领域，贯穿并体现于总则设计、具体规定、政府活动、责任设置等法治实施的先导环节，拓展法律效力覆盖的范围和领域，使之容括利益争执产生、进行和终结的始末。从根源上预防矛盾纠纷的产生，尤其应当形成法治化的利益表达、确认和弥补制度，用法律制度的形式保证公民的正当利益不受侵犯，促进利益实现的规范化、制度化和秩序化。针对诉求表达的法律层次偏低、表达程序不够具体细化、表达主体权利义务不明等问题，构建包括利益表达的组织形式、公民在利益表达过程中的权利和义务、利益表达的准则和程序等多方面内容的完备的利益表达规范体系。通过民意代表法、行政沟通法、决策监督法等法律，完善党代会、人代会、政协会、职代会等民主对话平台，改进座谈会、协商会、通报会、恳谈会等意见沟通渠道，通过民意代表、听证以及协商式行政，反映民众的利益诉求和呼声，构筑利益博弈的制度性机制［1］。为了增进上下左右的沟通，减少不同利益群体之间的摩擦与冲突，要建立健全社会协商对话制度，建立公共政策执行的多元参与机制和协商平台及政策监督和评价机制，通过沟通、交涉、妥协等程序，减少利益主体的被动表达，降低以利益争执为实质的矛盾纠纷的发生概率。

随着各地重大改革决策、城镇规划和多领域建设项目的实施推进，土地开发、房屋拆迁、企业改制、补偿安置等方面的矛盾纠纷和信访诉求大量增加。许多矛盾都是由于规范层面的源头预防机制不完善和决策方案的源头处置不到位，导致个体矛盾、局部矛盾逐渐扩大、激化，进阶演变成涉及面广、关联度高的群体事件。应该说，传统的重视事后和应急、轻源头预防和治理的模式已经不适应当前的社会形势。“矛盾始终是重在预防，对容易引发矛盾纠纷的重建项目、动拆迁项目及有关制度改革等，要健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制，完善方案、预案，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生”［2］。因此，对社会矛盾和不稳定因素的防范，应当提前到决策的提出和建议阶段，对决策部门、方案的牵头部门以及报建部门设置必要的风险评估责任，在方案讨论、审核、决定的各个环节围绕先期预测、调控和化解风险，开展项目实施影响面及后果的合法性审查，确保涉及广大群众切身利益的重大决策、重大改革和重大民生建设等重大事项获得和谐稳定的实施效果。

二、纠纷解决的制度供给反思

法治要求国家生活和社会生活都应接受法律的规范，由法律予以调整和规制。制度的供给尽可能及时满足制度需求是法治国家生成的重要体现。有效率的制度供给是进行有效激励和规制的前提。缺乏严密合理制度的支撑和保障，不仅主体的动力不足，时间不会持久，而且容易造成机会主义行为和资源的浪费。由于目标函数与约束条件的差异，加之成本收益的预期值不一样，这就造成政府主体的制度供给与非政府主体的制度需求间的矛盾［3］。“供给不足”在内容上表现为缺乏与之配套的纠纷解决的实体法、程序法和衔接法。配套制度供给不足和供给过程的时滞性，致使制度供给总量短缺和制度供给结构不均衡。法律所主导和产出的制度供给不足在后果上表现在，遭受利益损害的主体无法得到及时的申诉和救济，处于纠纷和争议中的当事人无法以和平理性的方式解决矛盾。权益的保护要么沦为私力救济的恶性循环，从而给双方造成无法弥补的损失，要么进入漫长持久的纠缠里无法解脱。纠纷调处制度方面存在着供给紧张，作为非盈利性公共产品的制度供给在总量和诸多环节上无法跟上民众需求。面对多样化的利益需求及其冲突，有必要通过弥补制度空白以及消除制度体系内部在时间上以及在地方不同地域间、在中央与地方多层次间的矛盾冲突，提高法律制度体系的协调性及和谐度，实现制度供给与制度需求相适应的制度均衡［4］。

为此，纠纷解决的制度体系应当呈现出足够的包容性和涵盖度，为各种纠纷解决手段提供法律调整的平台，在权利手段的赋予、效力和强制力的支持等方面发挥统领和协调作用。首先，法律应当为纠纷牵涉各方自主解决纠纷创造充足的法律手段和制度空间，鼓励和支持以合乎法律原则和伦理道德的方式协商双方的争议，在平等谈判、诚信磋商的基础上达成解决方案。纠纷解决制度在市场和社会领域的自发供给模式带有诱致性制度供给的特色。这种模式是市场和社会主体对制度不均衡的一种自发性的反应，制度相关者在自下而上、从局部到整体的制度变迁过程中创造约定俗成的自治规范，使制度安排具有普遍的约束力。作为现代公共治理模式向多中心治理、多维度治理的转变，国家法应当允许企业法人以及个人以单独或合伙形式设立营利性解纷机构，提供咨询、评估、鉴定、见证、调解和仲裁等纠纷解决服务，按市场规律满足特定社会纠纷当事人的特殊需要。政府也要通过转移下放职能、购买公共服务的方式，对地方自治性调解组织、商会等行业性纠纷解决机构等公益性的民间解纷机构给予资助和制度扶持，激励非政府的纠纷解决机制的壮大繁荣。

其次，法律应当为多元化主体参与纠纷解决开辟便利的制度通道。在实践中，纠纷的解决并不单一地依赖于政府行政裁决和司法途径的解决，而是发展出类型丰富的纠纷调处主体。这些主体的出现是社会发展和制度创新的结果，形式上包括权威及富有经验的人员或专家组成的专门调解委员会、第三方成立的中立的调解组织、仲裁部门以及其他为涉事者选定的纠纷调解组织。一些新生事物因法律未作及时明确的回应和支持，在法律上并不名正言顺。现行立法应当尽快将此类主体的活动纳入法律调整的范围，肯定其积极意义，以实体和程序规范的形式规定与组织设立、活动开展有关的权利和义务，为这些民间主体依照法律活动提供制度依据，并对其进行必要的保障和监管。最后，政府自身的纠纷解决系统要克服部门利益的存在和不当干预，有效制约官员自身的权力行为，从而确保政府制度输出的能力和品质。纠纷的行政和司法解决途径则应当在逐步提高效率的基础上，强化权力行为的公正性和权威性。行政机关主持的行政裁决和调解，应当充分发挥专业资源丰富和业务较为熟悉的优势，突出呈现公开、透明的决策程序，保证迅速有效地解决纠纷；完善相关的立法与之相配套，以公开、公正、透明的原则贯穿于事实调查、责任认定以及裁决的全过程，确保公众和当事人对权力运行过程的参与和监督。

三、纠纷解决的权利义务配置反思

权利义务的配置和实现是一条主线，贯穿于法律制定、执行和实施过程，也是推动纠纷解决规则完善、方案优化、措施到位的内容实质和落脚点。当下中国依然存在着行政权力比较发达、人民对行政权力的依赖还比较强烈的现状。对于主要涉及权利和利益的分配和调整的纠纷处理过程，倘若没有公共权力为保障，及时、有效的救济赔偿就难以实现；而对于公共权力存在的地方，如果缺乏健全、完善的法律机制为依托，不作为、隐瞒信息、滥用职权、徇私舞弊等违法行为将不可避免［5］。近年来，公权力机关与公民之间在征地拆迁和行政执法中产生的矛盾纠纷，大都是政府职能的错位、行政权过度和滥用、权力部门化以及部门利益化而导致权利保护和权益救济的缺位所引起的。近年来，增长较快的劳动、医疗、环保、教育、自然资源、物业管理等领域的矛盾和纠纷，主要就是因为在这些领域内权益保护机制没有及时建立和完善起来，造成权利保护弱化，责任后果不足。

改革创新的举措要抓住法律调整的本质，立足于形成科学合理的权利义务结构，着眼于权利义务相互对应、功能一体的特点，以权利义务内容和类型的细化、权利的保障和责任的追究为改进纠纷调处法律环境的切入点，通过改变对人和组织行为激励和约束的变量，创造更加符合法律秩序的环境。纠纷解决机制应当注意纠正传统模式只注重秩序维护的特点，突出权利救济和保障的价值追求。“现代中国的调解，不仅面临着制度和规则的调整，也面临着价值目标的更新。只要我们不把调解排除在权利救济体系之外，那么就有必要克服传统调解只注重重建秩序而忽视权利救济的偏向”［6］。权利义务是法律规范的主体内容和核心要素，矛盾纠纷当事人享有表达真实意愿、自主接受调处、自愿达成协议的权利，也要承担提供客观真实材料、遵守调处规则、自觉履行调处协议的义务。因而，达成法律落实于现实的目标，首先要从权利义务内容和类型的完善入手，以维护社会公平正义和权利平衡为基本宗旨，使权利自身构成独立的价值目标而非一种完成整治目标的工具。义务对权利的保障表现为公民相互之间对彼此权利的尊重和不侵犯、主体配合权利实现的责任以及政府机构确认、保护权利的职责。

优化纠纷调处法律中的权利义务配置，同样意味着执法及司法部门对权利实现的保障服务措施以及责任追究惩治规定的完备、协调和具体，具有显著的针对性、可行性和执行力。要秉从推广权利保障的理念，赋予当事人在纠纷解决方面更广泛的选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，以主体的实体权利和程序权利推动权力行为的透明、规范和高效。纠纷司法解决的过程对权利问题的关注更加突出。纠纷司法解决途径的启动是公民行使诉权的结果，在法庭上，对有争议的焦点问题，审判主要围绕权利问题展开，即使是事实的争辩，同样与权利义务状况关系紧密。司法审判进程在某种程度上由当事人的实体和诉讼权利的处理所左右，司法审理的结果也最终表现为权利义务上的矫正配置，无论责任的归属，还是赔偿的确定，都是双方权利义务承担的终极结论。

四、纠纷解决的司法防线反思

随着经济社会活动的丰富活跃，以及公民权利意识和寻求司法救济的行为方式的养成，进入司法途径的矛盾纠纷数量日渐上升。消费纠纷、环境纠纷、劳动争议、医疗纠纷等新型纠纷在数量和发生频率上与日俱增，而法院缺乏足够的资源和能力应对，经常不得不依靠各种各样的专家鉴定，导致诉讼的成本过高及纠纷解决的拖延［7］。司法机关公正高效适用法律处理纠纷的职能设置与纠纷多样化、复杂化、群体化程度加深状况之间的不适应，以及司法审理资源和审理力量落后形成的牵制，不利于维护当事人应有的诉讼权利，不利于实现法律确定的公正正义的原则和目标。

将司法作为实现纠纷当事人权利的最终保障，不断巩固司法作为纠纷解决最后防线的地位，并为此提供更为丰富的司法资源，大力发展司法的审判能力和技巧，是当代中国推动纠纷司法解决的现实选择。司法解纷能力的提升，依赖机制的改造、司法者观念的更新和素质的提高，这其中就包括设置纠纷分流平台，推行简易程序，实行民商事案件速裁机制，设立交通、消费、劳动等专业法庭等举措，流程再造和优化，运用非诉解纷手段，以及构建协商性程序，共同致力于达到缩短办案周期、降低诉讼成本的目标。在多元化纠纷解决体系中，诉讼对诉讼外的纠纷解决机制有波及效力，诉讼外的纠纷解决方式对诉讼则有向心效应［8］。纠纷解决的司法路径，不仅要关注司法成本，促进各种灵活方便、低成本的纠纷解决方式的扩大影响和作用，而且更要注重维护权利和伸张司法正义，着力提升司法的权威，塑造司法为终端和终局权威裁决者的形象，以司法正义涵括和辐射其他类型的纠纷解决方式。

构建以司法权威主导的、诉讼内外相结合的纠纷解决机制，尤其要完善对非诉讼解决结果的司法确认制度，建立起具有可操作性的协议效力认定准则，赋予合法的各类非诉讼调解协议以强制执行力，使非诉讼解决方式的处理结果获得法律强制力的保障。要大力抓“协同司法”，与纠纷解决相关部门协同配合，制定完善诉讼与非诉讼手段结合起来的程序规则，完善委托、协助、移送等相关操作细则，积极探索诉讼与行政调解、民商事仲裁等机制衔接的新途径、新方法。作为司法对其他解纷类型指引、带动作用的具体展现，要注重举办培训、观摩、学习等活动，加强对非诉讼纠纷解决组织的指导，并通过加强对非诉途径的审查和监督，防止利用非诉形式侵犯当事人意思自治和处分原则，以及侵害公共利益或者第三人合法权益。

五、多元共治纠纷调处法律格局的构建思路

多元化之“多元”意味着和解、调解、仲裁和诉讼等类别和途径，从当事人意思自治主导的协商方式，到第三方个人或组织参与纠纷解决，再到专门、权威的司法机构进行审理，表明机制内的不同平台各具特点、相互独立，但每个纠纷解决渠道在整个纠纷解决法律体系中的作用和地位具有整体一致性、协作互动性、功能互补性。构建多元共治的纠纷解决格局，首先要深刻了解多元机制发生关联的法律纽带，认识法律体系及效力对不同纠纷解决方式的贯穿和覆盖，在此基础上，得以明确完善纠纷多元化解决机制的思路和对策。

矛盾纠纷的多元共治要充分展现正式制度对多种纠纷解决方式的包容，以及对其他类型的纠纷解决机制优点的吸取，从尊重私人自治和国家干预的分界和保障人的自由选择权利的角度，为纠纷解决机制创造宽松的法律环境和有力的法律支持，以此开拓多元化纠纷解决机制的广阔领域，形成功能互补的纠纷解决系统。传统纠纷解决格局实际上是“国家—个人”二元管理格局在纠纷解决领域的缩影，在社会转型期条件下推进纠纷解决机制的创新，实际上就是将社会自治性纠纷解决方式嵌入到纠纷解决格局之中，使其逐步转变为“法院—社会—纠纷”的新型纠纷解决体系，从而实现在纠纷解决领域中国家与社会的“合作共治”［9］。形成多元共治的纠纷处置格局，核心之一就是通过解除民间组织的管制束缚，在资金、运作和社会环境方面予以扶持和激励，以及向民间组织购买公共服务等措施，鼓励各类社会主体以各种方式承担起纠纷调处的职能，培育包括私人自治、共同体自治和地方自治在内的社会自治性纠纷解决机制。

多种纠纷解决渠道要相互交融、互补互动、协同增效，最大程度地减少当事人开展纠纷解决的成本，有效地发挥多元共治制度结束纷争、消灭分歧的功用。通过司法、行政、专业机构、民间团体等解纷主体的多途径合作，通过授权、委托、邀请、联动等多种方式的灵活运用，以及纠纷的分流、衔接、司法确认和强制执行各环节的紧密配合，最终形成多形式、多层次、多渠道相互衔接补充、相互协同合作的解纷体系。举例而言，可以设立调解—仲裁的方式：纠纷当事人事前通过签订合同，规定一旦调解无法就所有争执事项达成和解协议时，可以赋予调解人转向仲裁人角色的权力并据此作出有拘束力的决定，这就把纯粹的调解与仲裁的优势加以融合，将两种程序衔接起来，同一位第三方既作为调解人又作为仲裁人，帮助当事人达成双方可接受的结果［10］。这种“调裁结合、一裁终局”的模式具有相当的灵活性，既尊重了当事人对纠纷解决方法的选择，也有效地利用了仲裁自身的专业资源。

树立多元共治的模式，最终要以观念更新促进体制创新，着力于在知识、人才和机构设置等方面丰富和拓展纠纷解决资源，通过搭建透明、开放的平台，打破地域和空间的限制，在更大的范围、更广阔的领域内拓展纠纷解决的专业资源和人才库，推动正式制度成为既保证公正结果和正当程序，又足够灵活而成本低廉的纠纷解决途径。解决纠纷所需的资源主要包括法律、法规、规章等国家法律规范及社会习俗、村规民约、伦理道德等民间社会规范构成的制度资源、基础设施、报酬和经费来源构成的物质资源，以及专兼职工作人员构成的人力资源等。当前，各地纠纷解决普遍面临着资金短缺的状况，人力资源配置不足及配置不合理的问题较为突出，诉讼领域法官数量偏少、断层问题较严重，行政解纷领域资源未充分利用，调解队伍结构单一，仲裁人员构成行政化等问题是其主要表现。为了促进资源在各解纷主体间得到合理有效的配置和保障，应根据各解纷主体的性质和地位，构建包括国家财政投入、政府购买支付、基金支持、社会捐助、税收减免在内的多渠道解纷资金募集和扶持机制。应推进行政权在纠纷解决领域的适度扩张，对涉及征地补偿安置、劳动就业、社会保障、税收、金融、电信、保险等领域发生的、与行政管理有关的民事争议，建立相应的行政裁判制度，运用行政机关拥有的调查权、取证权和处理权，强化行政复议、行政裁决、行政调解等行政性解决纠纷机制，开发和拓展行政系统资源解决纠纷的潜力。

［1］马明华.公民参与视域中公共行政的法律控制［J］.河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2012(2).

［2］胡洁人.当前新型社会纠纷解决机制研究［J］.当代法学，2012(2).

［3］卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京：中国发展出版社.2003:119-120.

［4］齐树洁.和谐社会语境下我国纠纷解决机制之重构［J］.毛泽东邓小平理论研究，2011(2).

［5］刘道远.大规模损害侵权行政救济模式法律问题探析［J］.河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2011(5).

［6］程燎原，王人博.权利及其救济［M］.济南:山东人民出版社，1998:446.

［7］范愉.多元化纠纷解决机制［M］.厦门:厦门大学出版社，2005:66.

［8］小岛武司，伊藤真.诉讼外纠纷解决法［M］.丁婕译.北京:中国政法大学出版社，2005:211.

［9］杨锦炎.以司法社会化推进法院的社会管理创新［N］.人民法院报:2012年8月8日，第五版.

［10］张斌生.仲裁法新论［M］.厦门:厦门大学出版社，2010:62.