论公共预算治权的统筹治理：基于H省的调研分析

（1.中共山东省委党校 管理学部，山东 济南250021；2.中国海洋大学 管理学院，山东 青岛266100）

我国推行以部门预算为核心的财政预算管理改革，突出财政部门对整个公共预算过程实行行政控制的核心作用。但是，在行政系统内部，参与公共预算的计划部门、税务部门、支出部门、监督审计部门在公共预算各个环节上都具备自己的话语权，在各自的业务范围内拥有独立的治权。因此，作为核心预算部门的财政部门的权力面临一些 “准预算部门”（发改委、税务部门）和支出部门的多重挑战。[1]在这些挑战面前，财政部门如何同这些部门协调关系来实现其对预算的控制，如何将其他部门的治权协调起来，实现对公共预算过程的统筹治理，对提高公共预算过程的理性化和执行效率非常关键。笔者选取中国H省作为研究的对象，通过对相关部门官员进行访谈，听取他们对部门预算改革的理解和看法来获取第一手研究资料，辅之以财政部门提供的文献资料作为研究的数据来源，来探讨财政部门与税务部门、发改委、支出部门以及审计部门之间在整个公共预算政治过程中的治权协调性与理性化问题。

一、公共部门预算治权不协调的表现

1.税收计划“留有余地”

从财政理论上看，能否做好收入预测，这是财政部门能否有效做好年度预算、有效调配满足资金需求、实现政府年度目标和长远规划进度的前提。如果实际财政收入比预测收入少，部门计划难以执行；如果实际财政收入超出预计水平，没有充分利用好增收部分，也会影响地方长远规划的实施和落实，以致财政部门在高层领导那里不好交待。要检测预期效果，年度预测收入与实际收入的差额高低是一个有力的检验数据。在H省财政厅内部，所认定的差额幅度定位在5%以内。如果超过5%，这就意味着在收入预测上失败。如图1所示，从1999年部门预算改革开始到2009年，H省只有在2002年、2003年、2009年财政预测收入与实际收入的差额降在了5%之内，其他年份大都远高于5%。

图1 1999-2009年H省财政预收与实收差额百分比%

一级政府财政收入的多少决定于客观和主观两方面的因素。经济发展、环境变化等因素是影响收入预测准确性的客观因素，消除其影响的办法是以上一年度财政收入为基础进行科学的数据分析。从部门预算改革后的十多年来看，H省之所以超收，就不是是否具有科学预测能力的问题了。

税务部门的税收力度带有某种主观性，背后有部门利益和政绩驱使。财政部门必须要与税务部门对下一财年财政收入的数量进行协调，这才是问题的关键。如果能和税务局协调一致，对税收增量达成一致意见，就为整个年度预算计划的制定开了一个好头。然而这种横向部门间的协调由于税务部门与财政部门的目标不太一致往往归于失败。税务部门实际控制着预算收入的量，在“定调子”和实际税收工作上都留了一定的伸缩度。

2.规划与预算“各行其道”

由发改委负责、集中一级政府大量的人力物力所做出的五年和十年地方发展规划体现了党委政府高层意志，含金量较高，具有施政纲领的性质。理论上，发改委在做发展规划前应该与财政部门进行协调，使规划与财政收支计划相匹配；反过来，财政部门在做预算的时候也应该按照发改委的战略规划中提出的目标规划来安排预算资金。在H省，现实并不是理论设计的那样，预算与计划不太衔接，计划与预算也各行其是，这使本来应该具有高含金量的地方发展规划略显含金量不高。

财政部门与计划部门在计划与预算中“打架”，实际也是指向了体制上一直争论不休的财政与计划是分还是合的问题。如果像法国那样，通过机构改革，计划与财政合并成一个部门来行使这两个权力，会带来权力的过于集中。如果政府机构设置不改变，不能把计划与财政合并，就需要建立协调机制。H省财政厅提供的一份预算改革文件材料中就反映了该省对这一机制的大胆尝试：切实按照委员会制构建政府发展和改革委员会，由财政部门的常务副职兼任该委员会的副主任委员；与此同时，预算编制委员会由政府常务副职或财政部门主要负责人担任主任委员，发展和改革委员会常务副职兼任预算编制委员会副主任委员。通过交叉任职，强化两大宏观调控部门在贯彻集中财力办大事原则方面的协调。

3.部门预算“解码”中的“两张皮”

财政预算与发改委在战略规划上不同步的现象也并非特例，支出部门的发展计划也存在同样的问题。支出部门的发展计划从理论上来讲应该根据省委省政府的发展规划来设计，这样才能与预算匹配资金相配套。在调查中发现，虽然财政厅在每年的部门预算编制通知中三番五次要求各部门要严格按照省委省政府的指示、按照省里的发展计划来做部门的预算计划，但支出部门对高层战略的 “解码”能力却表现令人担忧，“跑题”并不是个别现象，具有一定的普遍性。

在省一级，政策制定权被分割到十七八个政治官员的“政策领地”，即所谓的分管领导体制。围绕着各个分管领导的则是形形色色的官僚部门，分管领导实际就是这些部门的利益代言人。与这种分割政策领地相伴随的必然是支出权的分散，各个政策领地的领导都会运用各种方式非正式地渗透进正式的预算过程，影响资金的分配，从而非正式地拥有了支出权力。[2]支出部门拥有各自独立的支出权，对做出科学的部门规划以及预算计划的积极性就不会太高，这大大制约了财政部门对整个预算支出的控制，资金配置在整体上与省委省政府的决策与战略并不完全合拍。

4.预算监督的“同曲异工”

虽然级别不同，但根据各自的职能，审计局与预算监督处都承担着对政府财政活动的全面监督职责。审计监督应侧重财政活动结果的监督，即事后监督；而财政监督则应侧重财政收支活动事前和事中的监督，特别是事中的监督。理论是这样，可在H省并没有什么相关规定对财政厅预算和审计局的职能的分工作详细的说明，两者之间的分工也不明确。既然两者对预算过程的监督有“异曲同工”之处，最起码要做到财政厅要与审计局两者进行充分协调及信息共享。在信息共享的作法上，H省财政厅将预算过程中涉及的相关数据上网，那么审计局通过与财政厅联网也可以对预算过程的资金流入、流出进行监督、审查。但在现实中，并不是所有的数据都能在网络上反映出来。比如在预算定额的标准制定与执行监督上，两个部门之间协调上并不是很到位。

H省财政厅的预算编审中心在2001年对人员支出和公用支出的编制内容和方法进行规范，实行“人员按实际，公用按定额”的编制方法，对定额标准的档次固定住。为了表示改革的决心，H省对预算定额的标准定得比以前要低。但支出部门过惯了过去“要人有人，要钱有钱”的日子，一下子全部都有预算定额，这让支出部门很不习惯。因此，在具体执行过程中，有些支出部门在预算执行上没有完全按规则出牌，出现超支现象。2005年H省审计局在人大会上提交的审计报告曾提到部门预算执行和决算中存在的主要问题：H省有5个政府部门在编报2005年部门预算时，多报了人数或宿舍楼供暖面积，多领了财政资金300多万元。有近20个部门挤占挪用了有指定用途的资金约1.8亿元，主要是专项资金改变用途，用于办公楼基本建设、购车支出，以及基本支出挤占项目支出或项目之间互相挤占等。2008年H省的审计报告中也发现有些部门自行在项目间调剂使用或用于当年预算中尚未安排的一些项目支出等共1900多万元；弥补基本经费开支1600多万元，主要用于了临时工工资和办公费、设备购置等支出。

在行政系统内部，预算监督权过于分散或不明确，制度设计不到位，对被监督单位存在的问题缺乏必要的沟通，检查信息不能共享，检查计划不能相互衔接，是造成监督部门不协调的重要原因。

二、统筹治理：实现公共预算治权的理性化运行

计划、财政、支出、监督这是政府预算分配流水线上必不可少的职能，要保证“血液”运行的流畅性，这四个职能的协调配合至关重要。但从理论上的设计应用到实践上，预算资金分配的效果会随着权力的运行而呈现出不同的状态。应然与实然之间有多大的联系，决定于现实中多种因素，既有领导意图与财政收入的制约、相关权力与职能的匹配与衔接问题，也有利益上的互相牵制及制度完善与相互认同问题。要突破这些因素的制约，实现公共预算治权的协调性与理性化，必须将统筹治理的理念纳入到公共预算的制定与实施过程中来。所谓“统筹治理”是通过统一的谋划促使各相关行动者共同完成公共任务的运作过程。[3]其目标就是协调和整合，政府各部门不断改进自身的服务意识、部门意识，提升自身预测能力、协调能力和创新能力，通过政策整合与组织协调，超越传统的公共行政与公共管理模式，进一步提高公共管理与服务的质量与效率水平。要使各部门在公共预算制定与实施过程中协调一致、相互匹配，必须对参与公共预算制定与实施过程的各部门进行权力、任务与利益上的统筹治理。

1.从领导交叉任职上进行组织统筹上的突破。税收、财政、计划的管理在政府部门中都是举足轻重的权力，三大部门由于各自分管领导、立场、信息、利益不一致，在整个公共预算制定与实施过程中被各自分割成一个个相对独立的“孤岛”。如果单靠高层主管领导的统筹协调，就对高层领导的驾驭能力提出严峻考验，且不说主管领导主管多个部门，精力有限，单就其驾驭能力来讲，就是一个极大的挑战。如果驾驭不好，会导致财权的进一步集中。在没有有效的权力监督、社会民主监督的外部条件下，部门预算改革的效果会大打折扣。因此，为实现税收、计划、财政之间立场、利益、工作上的一致性，在当前的条件下，部门副职或主管领导之间交叉任职应当说是一种不错的选择。领导跨部门工作，一是可以实现相互沟通，实现工作立场上的一致；二是各自对各部门的利益也会有一个统筹的考量。

2.从一致性、长效性上实现政府规划统筹能力的提升。中国地方政府高层领导的任职期限5年一届，最多两届。在实际过程中，地方各级主要领导人轮换情况更为频繁。不同的领导人具有不同的领导风格、不同的地方发展战略理念。这对于各政府部门来讲，把握高层的战略计划、规划，进行有效的解码并不是一件容易的事。在操作上，支出部门与政府规划、计划的协调性就很难实现一致，大多根据政府文件揣摸领导心思来上报预算项目；而在计划部门与财政部门对部门项目优劣的综合分析功能还尚有欠缺情况下，那么就很难形成一个整体有效的总规划下的分计划。部门计划要实现与地方发展规划、公共预算的一致性，首先要从地方发展规划的长效性、一致性、现实性上进行突破；在此基础上，各分管领导要对各部门的工作计划进行统筹协调，与总计划进行匹配后，再在公共预算上实现。

3.从民主参与角度实现对预算治权的统筹协调。在内部监管不到位、制度不完善，外部监督难实现的情况下，进行行政系统内部职务调整与规划统筹能力的提升也非长久之计，并不能完全保证各部门在公共预算上的高度协调性。公共预算与税务、计划、支出、审计上不协调，税务、计划、支出部门各自较大的随意性，在表面上看是缺乏外部问责机制、监督机制的缘故，但实质是公共预算制定与实施过程治权混乱的缘故。在整个预算治权上，有领导意志的介入、预算系统内部权力制约、部门权力的审检，也有人大民主权力的监督，这些治权并没有按照公共预算制定与实施过程进行科学的匹配与衔接，表现决策随意性、计划的不科学性、支出的不规范性。在最重要的监督环节上，在行政系统内部易被部门利益与权力的共谋所破解；而在外部监督上，人大、公众的监督能力的提升与制度安排改善的力度并不大。所以，“九龙治水，各管一头”的公共预算制定与实施治理格局是使公共预算效率难以提升的最为根本的原因。

要确保公共预算过程治权的规范性与协调性，关键还要在预算制定与实施民主性上进行突破。首先在提高各级人大代表专业化水平基础上，强化人大在制定地方总体规划、公共预算资金匹配、部门发展计划与支出计划上审核、监督、修订的权力；提供公众参与公共预算监督与管理的平台与制度，将公共预算的过程置于阳光之下，才能使税收、财政、计划、支出部门、监督审计部门更少从权力、部门利益的角度而是更多地从工作与公共利益的角度去提升公共预算制定与实施过程的效率，推动整个公共预算制定与实施的过程透明化、协调化、有效化。

[1]马骏，於莉.中国的核心预算机构研究——以中部某省会城市为例[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2007，（2）.

[2]马骏，侯一麟.中国省级预算中的政策过程与预算过程：来自两省的调查[J].经济社会体制比较，2005，（5）.

[3]李瑞昌.统筹治理：国家战略和政府治理形态的契合[J].学术月刊，2009，（6）.