绘就人民民主实现的清晰图谱

陈 蔚

中国共产党“始终高扬人民民主的光辉旗帜”，为人民民主而奋斗。但长期以来，中国这个世界上人口最多的人民民主如何实现一直被认为不够清楚。经过三十多年的探索，十八大报告第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，用了约2800字，重要的贡献就是清晰绘就了人民民主实现的图谱。只要我们从现实出发，齐心协力、坚定决心、发掘智慧、艰辛实践，就能让人民民主的光辉旗帜真正高高飘扬起来。

一、清楚阐述了人民民主与中国特色社会主义政治发展道路及政治体制改革的关系

报告开宗明义说“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”，我们党正是“总结发展社会主义民主正反两方面经验，强调人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民，不断推进政治体制改革”，才“成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路”，这条道路的“正确方向”就是继续积极稳妥推进政治体制改革来“实现最广泛的人民民主”。

二、通过论述中国政治体制改革的原则和要求表达了人民民主的立场和追求

报告首先阐明政治体制改革的人民民主立场和图景，即“两个必须”:“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”；“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”二是阐明政治体制改革的总要求，即通过 “三个更加注重”，做到对人民民主的“三个保证”：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”这“三个更加注重”和“三个保证”在理论和逻辑上清晰界定了党的领导、人民当家作主和依法治国三者如何统一的关系问题。三是强调：“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”这一借鉴而不照搬的基本原则确保人民民主的中国特色和政治体制改革的节奏。

三、制定了落实人民民主的“七大重要政治体制改革任务”

一是明确了实现人民民主权力的主要途径是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是中国人民民主实现的法定制度和法定程序，保证其法定职能的实现是根本任务。为此必须重点进行几方面改革：一是优化人大代表结构比例，降低党政领导干部的代表比例，提高基层人大代表的比例；二是设立人大代表联络机构，完善代表联系群众制度；三是优化人大常委会、专委会的人员结构，提高专职委员比例，以充分保证人大法定权力的行使。

二是 第一次将“健全社会主义协商民主制度”作为深化政治体制改革的重要任务单独列出，第一次提出了 “社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。“社会主义协商民主制度”的提出在党的历史上是第一次，这是我们党在民主政治理论和制度创新中取得的最新成果，意味着我们党在实践中逐渐认识到了人民通过投票选举行使权利（即“选举民主”）与人民内部各方面在重大决策之前“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”（即“协商民主”）取得一致意见，是我国人民民主的两种重要形式。健全社会主义协商民主制度，把它与选举民主结合起来，正是中国特色社会主义民主的特色所在。为此，首先要发挥政协作为协商民主重要渠道的作用进行改革，其次要进行基层民主协商和其他“广泛、多层次、制度化”的协商，确保“广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。

三是 通过进一步“完善基层民主制度”丰富人民民主的行使方式。一是不再单独提村民自治社区自治、职工自治等等概念，统称为“城乡社区治理”，并将其与社会生活中新出现的“基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”形式都作为 “人民依法行使民主权利的重要方式”，这就大大扩展了人民民主的行使方式。二是指出了健全基层群众自治机制的重点在于 “扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督”，以“保障人民享有更多更切实的民主权利”，抓住了基层群众自治中的核心问题。三是第一次强调要“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”，这是学界多年来提出的“地方治理”理念被党中央采纳。

四是既强调全面推进依法治国基本方略，又有针对性地突出了实施重点，以更好保障人民民主权利。首先第一次指出要从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个方面来全面贯彻依法治国方略。其次强调各个方面建设的重点，比较新的思路和任务有：一是重点领域立法中要拓展人民有序参与立法的途径；二是强调要依法行政，切实做到严格规范公正文明执法；三是全面守法的重点是要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；四是处理好党与法的关系，组织和个人都绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

五是强调通过“深化”行政体制改革建设人民满意的服务型政府。一是抓住了行政体制改革中最核心的问题——政府和各主体关系的定位，第一次明确改革必须由“三个分开”完善为“四个分开”，即“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，第一次明确吸纳了学界的“政社分开”的表达。二是第一次明确了服务型政府的内涵和职能要求，即行政改革的目标是“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，“维护公平正义”职能的强调彰显了人民政府的伦理价值。三是第一次提出要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。这是对民意的尊重，也是对政府改革方向的矫正。四是专门提出“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革”确保服务型政府建设的到位。

六是强调通过健全权力运行制约和监督的体系化建设来根本保证人民权利的实现。首先，强调“用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。其次，第一次对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的具体内容和操作重点进行了初步探索。决策权上强调要发挥思想库作用，延伸了问责和纠错制度环节，确保科学、民主、依法决策；对执行权（公开/规范）、监督权（四个监督）之间如何既相互制约又相互协调的问题作了体系化阐述，这就架构起了权力制约和监督的整体制度框架，“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。

七是 突出了“要高举爱国主义、社会主义旗帜，巩固统一战线的政治思想基础”，目的既是为了团结各方人民，也是对各个方面民众民主权利的尊重。

至此，十八大绘就了这样一幅人民民主蓝图：主要内容和形式是基层群众的直接民主和国家层面的选举民主和协商民主；人民民主实现的保障是执政党依法治国；党内民主不是目的，党内民主的目的是带动人民民主的实现；人大制度、政协制度、行政体制的改革和统一战线的发展为具体落实人民民主的各项权利提供制度保证。

四、人民民主蓝图的实现任重道远，需要时间、决心和智慧

十八大提出的落实人民民主的政治体制改革重要任务有七大项、三十四方面的工作，每项任务都既有原则性要求又有具体的要求。相对于未来的5年、10年、40年时间而言，显然是任重道远，必须有紧迫感，加快落实的步伐。在一些直接关系人民民主落实的几个方面需要付出很多的努力：

一是行政体制改革方面。作为核心任务的政府体制改革上，十七大就提出要“探索实行职能有机统一的大部门制，健全部门间协调配合机制”，但这五年中很多的问题却反应出各部门之间协调配合不够，根本在于职责关系不清，所以这次十八大强调要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，但这涉及各部门职责的清晰界定，良好的配合关系的形成也需要在实践中加以磨合。

二是依法治国方略实施方面。十五大就提出依法治国方略，十六大强调“维护法制的统一和尊严”，十七大还是强调要“维护社会主义法制的统一、尊严和权威”，十八大依然提出“维护国家法制统一、尊严、权威”，可见十几年来法制的权威和尊严的维护依然是个大任务。只有做到十八大所要求的立法、执法、司法、守法都各就其位各司其职才能真正实现依法治国和法制尊严，而这将是一个长期艰巨的过程和任务。

三是党内民主建设方面。尽管没有放到政治体制改革部分来谈，但这是中国政治体制改革实践路径的起点改革和核心任务，十二大以来的历次党代会政治报告中的党的建设部分都不同程度谈到党内民主建设问题。十二大报告从党内政治生活进一步正常化角度提出了“努力发展党内民主”问题。十三大报告提出“以党内民主来逐步推动人民民主”的新命题,并认为这是“发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。十五大报告强调 “党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用”。十六届四中全会明确规定“发展党内民主,是政治体制改革和政治文明建设的重要内容”。十七大报告进一步提出,“要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐”。十三大、十六大、十七大报告还分别对党内民主的制度建设提出了一系列设想。但是党内民主的推进时至今日有很多内容仍然处于探索和试点中，仍然没有规范的制度，这不仅与我们党面临的任务和建设学习型、创新型、服务型执政党的要求有很大距离，而且也影响其他政治体制改革任务的完成。

四是对权力的制约和监督问题。早在1980年邓小平“8·18讲话”中，就提出权力过分集中的政治体制总弊端，是政治体制改革的核心问题。十五大至十七大报告分别以 “完善民主监督制度”、“加强对权力的制约和监督”、“完善制约和监督机制”三个新命题,一步步扩展地论述了对权力进行制约和监督的问题。十八大更提出“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，这不仅需要智慧，而且需要充分的时间来研究和探索，并制度化、定型化。

正如胡锦涛同志在报告中所言，“中国特色社会主义政治发展道路是团结亿万中国人民共同奋斗的正确道路”，是“保证社会主义民主展现更加旺盛生命力”的道路，我们必须稳妥但更需要积极。