中国特色的党群合作决策模式研究：完善党内民主决策机制的新视角

廖雄军

（中共广州市委党校 公共管理教研部，广东 广州 510070）

中国共产党作为中国的执政党，注重党内民主机制决策建设并已经取得了一定的成效。但是，客观地看，中共党内民主决策机制还存在着一些不规范的地方，急需改进与完善。由于某些党务决策的公开程度低、党务决策质量低等方面的影响，党群关系还存在一些不够和谐的内容，急需进一步改善。完善党内民主决策机制，改善党群关系，需要有新的视角。笔者认为，构建中国特色的党群合作决策模式，应把党员群众作为党务决策的重要主体，建立健全党群合作决策机制与制度体系，让他们有更多的渠道与机会参与到党务决策中来，并集中党内外的智力资源，进行科学的党务决策，提高党务决策质量，这样有利于建立和谐的党群关系，巩固党的执政地位。

一、党群合作决策模式的框架设计

党群合作决策应成为党内民主决策机制建设的新理念。在这一理念指导下，把健全党内民主决策机制的高层、中层、基层设计统一纳入到“党群合作决策”这一话语体系中，党内民主决策机制建设才能上有“头脑”把关定向、中有“身躯”承上启下、下有“腿脚”牢固立足，形成“顶天立地”的全新的政治决策系统，这才能走出党内民主决策机制建设的困境，实现从“党为民作主”到“党群合作决策”的转型，走进“党群合作共赢”的新天地。

党群合作决策模式的框架设计是一种政治设计，它是一项系统工程，主要包括三个方面的设计：高层控制性设计、中层枢纽性设计、基层保障性设计。

（一）高层控制性设计

健全党内民主决策机制的高层控制性设计应是构建中国特色的党群合作决策模式。这一新模式由“八位一体”的内容构成。（1）决策主体构成：政党与群众，（2）决策基本程序：走群众路线，（3）决策价值取向：为群众谋利，（4）决策指导思想：实事求是，（5）决策合作方式：党群共协商，（6）决策智援方式：党内外结合，（7）决策运行机制体系：由九大机制构成，（8）决策制度体系：由九大制度构成。这一模式把党的执政宗旨（为人民群众谋利益）、执政基础（人民群众）、思想路线（实事求是）、工作路线（群众路线）、根本工作制度（民主集中制）、智力来源（党内外智慧）、政治协商等执政因素有机地整合在一起，打通这几大因素间的联系，实现它们之间的互联互通。

上述八大内容可以划分为三个层次：第一层次是决策价值取向，第二层次是决策主体构成，第三层次由决策指导思想与决策基本程序、决策合作方式与决策智援方式、决策运行机制体系与决策制度体系等构成。它们之间是相互联系、相辅相成的关系，如图1所示。

图1 中国特色的党群合作决策模式框架设计

（二）中层枢纽性设计

健全党内民主决策机制的中层枢纽性设计是构建党群合作决策运行机制。急需建立健全由群情调研机制、议题确定机制、平等讨论机制、党务听证机制、专家论证机制、党内质询机制、民意整合机制、议案表决机制、民意反馈机制等九大机制构成的党群合作决策运行机制体系，使党群合作决策运行机制成为功能健全、运行有序和保障有力的有机整体。

（三）基层保障性设计

健全党内民主决策机制的基层保障性设计是构建党群合作决策制度体系。构建中国特色的党群合作决策模式的重点是安排管用的制度体系。应建立健全由党务决策公开制度、党务决策程序制度、党群建言免责制度、党委政治协商制度、党外群众参与制度、党务决策监督制度、党务决策奖罚制度、党务决策评估制度、党务决策纠错制度等九大制度构成的党群合作决策制度体系。通过有关党内决策制度的整合，实现相关制度的最优配伍，实现党群合作决策运行机制功能的创新。

二、党群合作决策模式内容体系的构建

（一）决策指导思想：实事求是

毛泽东同志曾对“实事求是”作过精辟的概括，他指出：“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。我们要从国内外、省内外、县内外、区内外的实际情况出发，从其中引出其固有的而不是臆造的规律性，即找出周围事变的内部联系，作为我们行动的向导。”[1]（P801）这一论断，深刻揭示了实事求是的科学内涵和基本要求。实事求是就其精神实质而言，就是要客观地认识事物，科学地分析事物，从而使人们能够正确地办事。这也正是科学决策的灵魂。科学决策是在认识客观实际情况、了解客观事物规律性的基础上，做出指导未来行动的正确抉择。

实事求是是党群合作决策模式中的决策指导思想。在党务决策工作中贯彻实事求是的思想路线，就要求以实际情况作为党务决策工作的基础，掌握、运用规律，去实现预期的工作目标。掌握、运用规律，是在党务决策工作中贯彻实事求是的思想路线的关键。

1.党群合作决策主体对决策环境的认识与整体把握

党群合作决策主体特别是党组织与党员领导干部应重视做好对决策环境的认识与整体把握，要做好“结合”的文章，重点应抓好如下几项工作：一是注重做好世情与国情的结合，二是注重做好党情与群情的结合，三是注重做好民情与官情的结合，四是注重做好上情与下情的结合，五是注重做好现实与未来的结合。

2.党群合作决策主体应做出高质量的党务决策并执行好。检验党务决策工作质量高低的标准主要有如下四个。

其一，是否符合事物发展规律。符合事物发展规律的党务决策是高质量的决策，违背事物发展规律的党务决策是质量低劣的决策。

其二，党务决策总成本的高低。党务决策总收益大于总成本的党务决策是高质量的决策，党务决策总收益小于总成本的党务决策是质量低劣的决策。

其三，是否推动经济社会发展。决策实施后推动了经济社会发展的党务决策是高质量的决策，决策实施后阻碍了经济社会发展的党务决策是低质量的决策。

其四，党群对决策成效是否满意。党组织与群众都满意的党务决策是高质量的决策，党组织与群众都不满意的党务决策是质量低劣的决策，党组织、群众有一方不满意的党务决策是质量不高的决策。

一般来说，高质量的党务决策各方面都比较满意，执行中遇到的阻力少，容易得到快速而有效的贯彻执行；低质量的党务决策因为各方面的满意度低，甚至于损害了一部分人的权益，权益受到损害的组织与群体就会以各种方式加以抵制，很难得到有效的贯彻执行。因此，做出高质量的党务决策，是使其能得到有效执行的前提。

综上所述，“党群合作决策主体对决策环境的认识与整体把握”与“党群合作决策主体做出高质量的党务决策并执行好”这两个方面的工作是相互联系、相辅相成的关系，如图2所示。

图2 实事求是作为党群合作决策指导思想的要求与党务决策影响力

（二）决策主体构成：政党与群众

在经济和社会全面转型的时期，党务决策主体的确定，是构建党务科学决策机制最根本的问题。作为执政党的中国共产党要实行科学决策，首先要合理配置党务决策权，实现由单一决策主体向多元决策主体转变，建立以中共为核心的多元党务决策主体结构。

要使党务决策成为创造公共价值的过程，而不是利益博弈的过程，避免由非公正性带来的党务决策负效应，就必须通过分散党务决策权，扩大党务决策主体，建立以中共为核心，群众和各种社会主体为圈层的多元主体结构。

构建党务决策的多元主体结构，应以建立党务决策主体群、合理配置党务决策权、整合主体作用为着力点。党务决策主体群由党务决策绝对主体和相对主体构成。中国共产党作为执政党代表公共利益，创造公共价值，本身具有公共决策的功能，是党务决策的绝对主体。群众和各种社会主体拥有通过公共决策表达、维护和实现自身特定利益的权利，是党务决策的相对主体。二者意志的结合，是党务科学决策功能得以有效发挥的基础，参见图3所示。

图3 党务决策主体构成

党务决策权是按照党务决策环节划分的，分为提议权、参议权、评议权、审议权、定议权。执政党（在中国是中国共产党，下同）的党务决策权将这些权力全部包括。群众和社会各种主体虽然不具有审议权和定议权，但具有提议权、参议权和评议权，不能因为注重执政党的权力，而削弱相对主体的党务决策参与权。这两类权力的整合，是执政党科学决策的力量所在。

执政党党务决策权力的作用，表现为在全面把握政治、经济社会发展的规律和趋势，掌握社会各种利益主体需求发展的脉搏，驾驭社会问题发生作用动向的基础上，从整体性、全局性、根本性和长远性的角度，提出党务决策建议，制订党务决策方案，征集方案意见，评价方案得失，进行方案修正，审议方案终稿，最终通过决断形成决议。

群众和社会各种主体决策权的作用，表现为从自身、群体、组织的根本利益和切身利益出发，结合社会利益和国家利益，向执政党决策机构提出决策建议，通过有关渠道和方法，参与列入党务决策程序方案的讨论，并提出意见和建议，对经过修改纳入备选的方案，参与合法性和合理性评价。执政党决策权的作用是主干性作用，群众和社会各种主体决策权的作用是支撑性作用。两种作用相辅相成、相得益彰。

执政党决策者不能草率对待群众和社会各种主体的决策提议、方案建议和评价意见，要为这些主体及代表提供参与决策、表达意见的机会，真正采纳他们合理的意见和建议，将其变为党务科学决策的有益元素。

群众和社会各种主体参与党务决策应该是公正参政。要理解和尊重执政党的意见和抉择，对执政党确实从整体和长远考虑做出的决断，即使没有完全体现自身的具体意志和利益，也应该积极响应和拥护。

综上所述，党员群众应成为党内决策的重要主体。如把普通的党员群众排斥在党务决策主体之外，只由少数党员领导干部“替民作主”，那么党的群众路线就无法得到有效贯彻，党员群众的智力资源就无法得到有效利用，党员群众的利益就无法得到有效的维护，党的决策就无法得到有效的贯彻，党的决策过程就会变成党的领导机关或少数党员领导干部自娱自乐的过程，党就会脱离党员群众并动摇党的执政基础。因此，把党员群众作为党内决策的重要主体，让党员群众直接或间接参与党务决策，是完善党内民主决策机制的一个突破口。

（三）决策价值取向：为群众谋利

中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务。党的这一宗旨，鲜明地昭示了党是代表全国各族人民利益的。党的根本宗旨贯穿于党的一切活动中，主要体现在制定和执行党的纲领、路线和方针政策上。自建党之日起，中国共产党时刻把全心全意为人民服务作为自己的行动指南，赢得了全国人民的衷心拥护。进入新时期，如何顺应13亿人最关心最直接最现实的利益诉求，成为摆在中国共产党面前新的重大考题。代表中国广大群众的根本利益，是中国共产党的本质特征和唯一宗旨，也是在新形势下对党的建设的新要求。党的一切工作，都必须以广大群众的根本利益为最高标准。党的各项工作，都必须维护和实现广大群众的根本利益。在党务决策工作中，最重要的是要体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，诚心诚意为群众谋利益。各级党员领导干部要注意倾听群众呼声，关心群众疾苦，把群众的安危冷暖时刻放在心上，维护群众的经济、政治、文化权益，努力为群众办实事、办好事。

党务决策工作是执政党最重要的工作，这项工作的质量高低关系到民心向背与执政安全，必须引起高度重视。为群众谋利益是党群合作决策模式中的决策价值取向，是在党务决策工作中贯彻党的宗旨的体现。把为群众谋利作为党群合作决策的价值取向，要求党组织做好两个方面的工作。一是重视与做好群众存量利益（权益）的维护工作，包括群众政治权益的维护、群众经济权益的维护、群众文化权益的维护三个方面。二是重视与做好群众增量利益（权益）的开拓工作，包括群众政治权益的开拓、群众经济权益的开拓、群众文化权益的开拓三个方面。

在党务决策工作中，做好群众存量利益（权益）的维护工作与做好群众增量利益（权益）的开拓工作之间是相互联系、相辅相成的关系，如图4所示。

图4 为群众谋利作为党群合作决策价值取向的要求

（四）决策合作方式：党群共协商

本文中的“协商”是指二人或多个人、二个组织或多个组织就共同的问题发表自己的意见或提出建议的双向或多向互动沟通过程。这种“协商”可以是面对面的协商，也可以是书面的协商，还可以是通过电话、电子邮件、传统会议、视频会议等方式的协商。

党群共同协商是党群合作决策模式中的决策合作方式。党群协商决策主体有三类：一是中共普通党员与党员领导干部，二是中共各级组织与其他政治组织、社会组织，三是非中共党员的领导干部与其他社会各界人士。相应地，党群合作决策的协商方式有中共党内的党群协商和中共与党外群众的协商两大类，下面分述之。

1.中共党内的党群协商

中共党内的党群协商主要有如下五种：一是各级党组织正副职领导之间的协商，二是各级党组织正副职领导与其他领导班子成员之间的协商，三是各级党组织的党员领导干部与普通党员之间的协商，四是上下级党组织之间的协商，五是各级党组织的党员领导干部与各级党代表之间的协商。

2.中共与党外群众的协商

中共与党外群众的协商主要有如下四种：一是中共各级党组织与其他政治组织之间的协商，二是中共各级党组织与其他社会组织之间的协商，三是中共各级党组织与其他经济组织之间的协商，四是中共党员与非中共党员的各界人士之间的协商。

综上所述，“中共党内的党群协商”与“中共与党外群众的协商”这两个方面的工作是相互联系、相辅相成的关系，如图5所示。

图5 党群共协商作为党群合作决策方式的要求

（五）决策智援方式：党内外结合

党的十六大把改革和完善决策机制作为政治体制改革的一项重要任务，明确提出要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的党务决策机制，推进党务决策的科学化民主化。集中民智，就是认真汲取广大群众的聪明才智和伟大创造，努力实现党务决策的科学化、民主化。广大群众是建设中国特色社会主义事业伟大实践的主体，是我国改革开放和现代化建设事业的创造者。党员领导干部的智慧来自于群众，好的思路和经验从群众的实践中产生，各种矛盾和问题要靠群众去解决。在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，党务决策的难度和复杂性在不断增加。靠什么去解决这个问题？归根到底要靠广大群众。在中国共产党和新中国的历史上，许许多多的伟大创造，都是广大群众在党的领导下首先创造出来的，从战争年代的“地道战”、“地雷战”，到改革开放以来的农村家庭联产承包责任制、乡镇企业发展、“公司+农户”等等，都是广大群众创造和发明出来的。现在，我国的改革正处于攻坚阶段，发展处于关键时期。越是改革开放，越是要发展社会主义市场经济，越是要尊重广大群众的首创精神，从群众中汲取无尽的精神财富。党的各级领导干部，都应该诚心诚意地尊重群众，相信群众，依靠群众，学习群众的聪明才智，及时发现和总结基层群众创造的好经验，充分发挥广大群众的智慧和创造力，保持党务决策的制定和党务决策的执行符合广大群众的利益。

一个人即使再聪明，其智力也是有限的；在一个组织内部，即使人才再多，其智力也是有限的。中国共产党内，聚集了大批人才，智力资源丰富，但是单靠党内的智力资源，有时也还是难以适应复杂的党务决策的需要。因此，党务决策需要集思广益，需要最大限度地集中党内党员的智力与社会各界人士的智力，以便提高党务决策的质量，减少党务决策的失误与损失。党内外结合是党群合作决策模式中的决策智援方式。党务决策工作中汇集党内外智力资源的主要途径有二类八种。

1.党内的智力资源与智慧

党内的智慧包括中共普通党员与党员领导干部的个人智慧、中共各级党代表的智慧、中共各级党组织的集体智慧。

2.党外的智力资源与智慧

党外的智慧包括非中共党员的社会各界人士的个人智慧、各种其他政治组织与社会组织、经济组织等的集体智慧。

综上所述，“党内的智力资源与智慧”与“党外的智力资源与智慧”两者是相互联系、相辅相成的关系，如图6所示。

图6 党群合作决策的智力资源与智慧来源

（六）决策基本程序：走群众路线

群众路线是中国共产党的根本工作路线。党的纲领、路线、方针和政策，都是党运用“从群众中来，到群众中去”的群众路线的工作方法，经过广泛、反复征求和听取广大群众的意见制定出来的，因而它能够代表广大群众的利益。同时，党又运用群众路线的工作方法，把党的正确主张贯彻到广大群众中去。通过党的组织工作、宣传工作，通过共产党员的先锋模范作用，使广大群众充分认识到自己的利益，并且组织起来，自觉地为实现这些利益而奋斗。

中国共产党的群众路线实际上就是一种执政党的决策模式。美国学者哈丁认为群众路线与西方社会科学中的决策过程模式不谋而合，包括信息采集、议程设定、政策策划、政策确定、政策实施、政策评估等几个阶段，只是用语不同。在党务决策工作中贯彻群众路线，就是要把党的群众路线的核心内容贯穿到党务决策程序中去。走群众路线是党群合作决策模式中的决策基本程序，在党群合作决策的语境下，这一决策基本程序可分为两个阶段，下面将对此做一些简要的分析。

1.从群众中来

“从群众中来”这一阶段的工作，主要有两个方面的内容。

（1）把广大群众的需求作为党务决策的议题。在党群合作决策的语境下，群众有权提出党务决策的议题。党的领导机关与党员领导干部应该深入群众，进行调查研究，把广大群众的各个方面的迫切需要作为党务决策的议题，启动党务决策程序。

（2）让党员群众参与到党务决策制定全过程中来。在党群合作决策的语境下，党员群众是党群合作决策的主体，因此，应该让广大党员群众毫无障碍地参与到党务决策制定的全过程中来，把广大党员群众参与党务决策制定的权利落到实处。

2.到群众中去

“到群众中去”这一阶段的工作，主要有三个方面的内容。

（1）让广大党员群众参与到党务决策执行的过程中去。党务决策的执行，离开广大党员群众的合作与配合，是难以取得预期成效的。因此，采取各种有效的措施，充分调动广大党员群众参与党务决策执行的积极性，党务决策的执行才能取得较好的效果。

（2）让广大党员群众参与到党务决策监督与评估中去。在党群合作决策的语境下，广大党员群众是党务决策监督与评估的主体，他们应该参与到党务决策的监督与评估中去，使党务决策监督与评估能取得良好的成效。

（3）让广大党员群众参与到党务决策问责的过程中去。在党群合作决策的语境下，广大党员群众是党务决策的问责主体，他们应该参与到党务决策问责的过程中去。没有广大党员群众参与的党务决策问责，往往会流于形式，不会有好的问责效果。

一个党务决策过程完成后，随着经济社会的发展，往往会出现新的问题，使群众产生新的需求。党的领导机关与党员领导干部又把广大群众的新需求作为新的党务决策的议题。这样，新的一轮党群合作决策过程又开始启动了。

综上所述，党群合作决策模式中的决策基本程序的两个阶段即“从群众中来”与“到群众中去”是相互联系、相辅相成的关系，如图7所示。

图7 群众路线与党群合作决策程序

（七）决策运行机制：由九大机制构成

近年来，党的民主决策机制建设取得了较好的成效，主要表现在：在党务决策的议题提出环节，拓宽渠道，广开言路；在党务决策的预案谋划环节，深入调研，多方论证；在党务决策的方案确定环节，集体研究，会议决定；在党务决策的方案实施环节，跟踪反馈，及时纠错。

虽然我国各级党组织在推进民主决策机制建设方面取得了一定的成效，但必须清醒地看到，各地的探索和实践侧重于决策原则、决策方法等方面，从党务决策机制需要的各个部分或环节之间能够相互作用的内在要求看，仍然存在着不健全和不完善的问题。党务民主决策机制存在的不健全不完善，对推进党务决策的科学化和民主化会产生负面影响。主要表现为，有些地方党委“一把手”独断专行，党务决策随意性较大，党务决策失误时有发生，部分党务决策难以反映民意需求，党务决策失误得不到追究等。

从建立健全党群合作决策模式的运行机制体系入手，是解决党的民主决策机制建设中存在的问题的新视角。党群合作决策模式的运行需要相应的机制体系作为保障，党群合作决策模式的运行机制体系由群情调研机制、议题确定机制、平等讨论机制、党务听证机制、专家论证机制、党内质询机制、民意整合机制、议案表决机制、民意反馈机制等九大机制构成，这九种机制可分为基础机制、核心机制、保障机制三大类型。建立健全这三类九种机制，是现在与未来党的民主决策机制建设的重点。

1.党群合作决策模式的基础机制

党群合作决策模式的基础机制由群情调研机制、议题确定机制、专家论证机制等三种机制构成。

现在，许多领导干部下基层调研，往往被安排到好的单位与部门去参观，看到的往往是到处莺歌燕舞的景象；甚至于被安排到虚假的典型单位与部门去参观、视察，听到、见到的全都是虚假的东西。根据这种调研方式得到的群情与下情来作决策，往往会做出错误的党务决策，危害性极大。因此，有必要完善群情调研机制，以便党组织与党员领导干部能够掌握到真实的群情与下情，为做出科学的党务决策奠定基础。

在目前的政治体制下，我国的党员领导干部大多数是上级任命的，他们往往专注于对上级负责，热衷于做出那些能快速出政绩的决策，于是，大多数党务决策的议题是由党员领导干部提出并确定的。这种做法，使得所确定的党务决策议题缺乏党员群众基础。因此，有必要完善党务决策议题确定机制，使党员群众能参与到党务决策议题的提出与确定过程中来，为党组织与党员领导干部做出科学的党务决策奠定基础。

虽然各级党组织大都建立了党务决策的专家论证机制，但在专家论证机制方面还存在着如下的一些问题：一是部分地方党委不经过专家论证，就匆忙地做出决策；二是专家团队中，党内专家占的比例过大，党外专家比例太少；三是部分地方党委热衷于请赞成与拥护自己意见的专家参与决策论证，不请经常提出反对意见或与自己意见不一致的专家，以便顺利地通过专家的论证关。因此，有必要完善专家论证机制，优化参与党务决策方案论证的专家队伍结构，提高党务决策质量，减少党务决策失误。

2.党群合作决策模式的核心机制

党群合作决策模式的核心机制由平等讨论机制、民意整合机制、议案表决机制等三种机制构成。

党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出:“营造党内不同意见平等讨论的环境,鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。”这一明确规定的提出,不仅是对党内生活中经验教训的痛切反思,而且真实反映了一个时期以来广大党员的强烈愿望,深刻体现了执政党在发展党内民主上与时俱进的新拓展。历史的经验教训表明，什么时候党内民主生活健康正常，不同意见能够平等讨论和坦诚交流，党的事业就兴旺发达，蒸蒸日上；反之，什么时候听不进不同意见，甚至对有不同意见的同志进行打击和迫害，党内民主就必然受到破坏，党的事业就必然遭受损失。营造党内不同意见平等讨论的环境，直接关系着党和国家政治生活的全局，关系着党的事业的兴衰成败。目前，在一些地方和单位还存在着“一言堂”、“家长制”等压制民主的现象，影响了党的事业的发展。[2]因此，有必要建立平等讨论机制，营造党员群众讲真话的环境，调动党员群众参与党务决策的积极性、主动性和创造性，让党员群众能放心地讲出自己的心里话，提高党务决策质量，减少党务决策失误。

完善民意整合机制是完善党的民主决策机制的核心内容。目前，党务决策的民意整合机制方面还存在着如下的一些问题：一是基层缺少专门的民意整合机构，无法有效地把基层党员群众的意见及时地整理上报到党务决策机构；二是部分民意整合机构出于自身利益考虑，去掉不利于自身利益的民意，只整合有利于自身的民意，然后上报给党务决策机构；三是党委领导班子讨论决策方案时，有时也故意不理采有关的反对意见，时常因此造成决策失误。因此，有必要完善民意整合机制，拓展民意整合的广度与深度，提高党务决策质量，减少党务决策失误，改善党群关系，巩固党的执政地位。

完善议案表决机制是完善党的民主决策机制的核心内容。目前，党务决策议案表决机制方面还存在着如下的一些问题：一是部分领导干部热衷于采用鼓掌通过或举手表决的方式决定问题；二是选票设计的格式与填写选票的环境不利于保密；三是投票结果不公布，使人觉得自己的权利与意见得不到尊重；四是部分“一把手”随意否决集体决定。因此，有必要完善党务决策议案表决机制，提高党务决策质量，减少党务决策失误。

3.党群合作决策模式的保障机制

党群合作决策模式的保障机制由党务听证机制、党内质询机制、民意反馈机制等三种机制构成。

目前，部分地方党委已经建立了党务决策听证机制，取得了一些初步的成效，对提高党务决策质量起到了一定的促进作用。但从全国来看，党务决策听证机制方面还存在着如下的一些问题：一是部分地方党委还未建立党务决策听证机制；二是参与党务决策听证的人员只局限于党员，党外群众无法参与党务决策听证；三是党员群众在听证会上提出的建议与意见被束之高阁，伤害了党员群众参与党务决策听证的积极性。因此，有必要完善党务决策听证机制，优化参与党务决策听证的人员结构，把党员群众在听证会上提出的有益建议与意见吸纳到党务决策方案中去，提高党务决策质量，减少党务决策失误。

目前，各级党组织已经初步建立了党内质询机制，在保障党员民主权利、提高党务决策质量方面取得了较好的成效。但从全国来看，党内质询机制方面还存在着如下的一些问题：一是党内质询机制启用的频率太低，有的党组织甚至从未用过这一机制；二是普通党员不敢向党的领导机关与党员领导干部提出质询，党的领导机关与党员领导干部往往不愿意把自己放置于接受普通党员质询的环境中；三是质询会上普通党员提出的质询意见对党的领导机关与党员领导干部的决策行为无制约作用，无法实现建立党内质询机制的预期目标。因此，有必要完善党内质询机制，使普通党员提出的质询意见对党的领导机关与党员领导干部的决策行为产生一定的制约作用，从而提高党务决策质量，减少党务决策失误，改善党群关系，巩固党的执政地位。

近年来，各级党组织在建立民意反馈机制方面做了许多有益的工作，也取得了一定的成效。但从全国来看，民意反馈机制方面还存在着如下的一些问题：一是因民意反馈机构的工作效率低而造成民意反馈的不及时；二是没有及时奖励提出合理化建议的党员群众；三是对不采纳的建议与意见缺少必要的说明，对相关人员缺少鼓励。因此，有必要完善民意反馈机制，提高党务决策质量，减少党务决策失误。

综上所述，党群合作决策模式的基础机制、核心机制、保障机制是相互联系、相辅相成的关系，参见图8。

图8 党群合作决策模式的运行机制体系

（八）决策制度体系：由九大制度构成

对一个政党特别是执政党而言，制度建设带有根本性、全局性、稳定性、长期性。中国共产党在党建工作中，重视制度建设，取得了较好的成效。党的十六大以来，中国共产党坚持以党章为核心、以健全民主集中制为重点，以加强党的执政能力和先进性建设为主线，大力推进党的制度建设创新，党内制度体系不断完善，党的建设制度化、规范化水平进一步提升。

近年来，党内民主决策制度不断完善。根据十六大以来的党章，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。从十六届二中全会开始，实行中央政治局向中央委员会报告工作、中央政治局常委会向中央政治局通报民主生活会情况制度，各级地方党委常委会也向全委会述职和报告工作、接受监督。发挥全委会对重大问题的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。充分听取党员、群众和基层干部意见和建议，党委决策水平逐步提高。[3]

然而，党的民主决策制度还存在着诸如制度配套程度低、部分制度质量不高、执行不力、部分党员领导干部带头违反相关制度规定独断专行、搞腐败等问题。因此，党的民主决策制度建设需要有新视角，加强相关制度的配套建设，建立健全有关的制度，提高制度质量与执行力。

党群合作决策模式的运行需要相应的制度体系作为保障，党群合作决策模式的制度体系由党务决策公开制度、党务决策程序制度、党群建言免责制度、党委政治协商制度、党外群众参与制度、党务决策监督制度、党务决策奖罚制度、党务决策评估制度、党务决策纠错制度等九种制度构成，这九种制度可分为基础制度、核心制度、保障制度三大类型。建立健全这三类九种制度，是现在与未来党的民主决策制度建设的重点。

1.党群合作决策模式的基础制度

党群合作决策模式的基础制度由党务决策公开制度、党务决策程序制度、党群建言免责制度等三种制度构成。从目前情况来看，这三种制度的有关内容分散在一些相关的制度中，还没有形成独立的制度。因此，迫切需要在总结经验基础上，按照制度建设的规范要求，形成相应的制度规范。

目前，独立的党务决策公开制度还未建立，党务决策公开的内容常常被置于党务公开制度中，而且其所占的分量很少，与党务决策的重要性不成比例。此外，有些领导机关与党员领导干部在党务公开工作中，只公开一些无关重要的信息，而往往不公开党员群众迫切想了解的、极其重要的党务决策信息。因此，有必要建立独立的党务决策公开制度，让党员群众能有效地监督党务决策过程，提高党务决策质量，减少党务决策失误。

我国各级党委独立的党务决策程序制度还未建立，党务决策程序的内容常常被置于党委议事决策规则中，而且其所占的分量很少，与党务决策程序的重要性不成比例。此外，有些领导机关与党员领导干部在党务决策工作中，往往不按党务决策程序办事，从而导致党务决策失误，给党的事业带来重大损失。因此，有必要建立独立的党务决策程序制度，提高党务决策质量，减少党务决策失误，使党的事业健康发展。

目前，独立的党群建言免责制度还未建立，党群建言免责的内容常常被置于一些党内规章制度中，而且其所占的分量很少，与党群建言免责的重要性不成比例。此外，有些领导机关与党员领导干部对提出合理化建议的党员群众兴师问罪、秋后算账等现象时有发生，使广大党员群众心有余悸，从而不敢大胆地建言献策，更不敢对领导机关与党员领导干部提出批评意见。因此，有必要建立独立的党群建言免责制度，使广大党员群众敢于大胆地建言献策，批评领导机关与党员领导干部不民主不科学的决策行为、腐败的决策行为，提高党务决策质量，减少党务决策失误，改善党群干群关系，巩固党的执政地位。

2.党群合作决策模式的核心制度

党群合作决策模式的核心制度由党委政治协商制度、党外群众参与制度、党务决策评估制度等三种制度构成。这三种制度，有的需要在原来的基础上进一步完善，有的则需要进行制度创新。

我国虽然已经建立多党合作和政治协商制度，但多是一些原则性的规定，部分地方党委政治协商制度的可操作性不强，无法进行实际操作，降低了这一制度的有效性。因此，有必要完善党委政治协商制度，建立党委政治协商规程，对政治协商工作进行细化和规范，使多党合作和政治协商工作逐步迈上制度化、规范化、程序化轨道，各项协商活动更加规范、更加常态、更加有效，从而提高党务决策质量，减少党务决策失误。

目前，独立的党外群众参与党务决策制度还未建立，党外群众参与党务决策制度的内容常常被置于一些党内规章制度中，而且其所占的分量很少，与党外群众参与党务决策的重要性不成比例。此外，有些领导机关与党员领导干部不愿意让党外群众参与党务决策，故意设置一些苛刻的参与条件，使党外群众无法有效地参与到党务决策工作中来，使党的群众路线无法得到有效的贯彻执行，影响了党务决策的质量，甚至因此造成党务决策失误并给党的事业带来重大损失。因此，有必要建立独立的党外群众参与党务决策制度，提高党务决策质量，减少党务决策失误，改善党群关系，使党的事业更加兴旺发达。

目前，独立的党务决策评估制度还未建立，党务决策评估制度的内容常常被置于《重大事项社会稳定风险评估化解制度》等一些规章制度中，而且其所占的分量很少，与党务决策评估工作的重要性不成比例。普通党员群众、媒体参与党务决策评估的渠道太少，上级领导机关与党员领导干部的意见在党务决策评估中所占的分量太重，普通党员群众、媒体的意见在党务决策评估中所占的分量太低。此外，有些领导机关与党员领导干部为了快速出政绩的需要，常常不让广大党员群众参与党务决策评估工作，使党务决策无法有效预见与防范风险，付出了巨大的决策风险成本，给党的事业带来重大损失。因此，有必要建立独立的党务决策评估制度，把党务决策的风险降到最低，提高党务决策质量，减少党务决策失误。

3.党群合作决策模式的保障制度

党群合作决策模式的保障制度由党务决策监督制度、党务决策奖罚制度、党务决策纠错制度等三种制度构成。从目前情况来看，这三种制度的有关内容散见于一些相关的制度中，还没有形成独立的制度。因此，迫切需要在总结地方党委试点经验基础上，按照制度建设的科学要求，把这三种制度规范尽快建立起来。

目前，独立的党务决策监督制度还未建立，党务决策监督制度的内容常常被置于《中国共产党党内监督条例》等一些党内规章制度中，而且其所占的分量很少，与党务决策监督的重要性不成比例。此外，有些领导机关与党员领导干部不愿意党员群众监督他们的决策过程，时常采用各种方式回避或逃避党员群众对他们决策过程的监督，造成党务决策的重大失误，给党的事业带来重大损失。因此，有必要建立独立的党务决策监督制度，使党员群众能有效地监督党务决策的过程，提高党务决策质量，减少党务决策失误。

图9 党群合作决策模式的制度体系

从全国来看，独立的党务决策奖罚制度还未建立，党务决策奖罚制度的内容常常被置于《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等一些党内规章制度中，而且其所占的分量很少，与党务决策奖罚的重要性不成比例。此外，有些领导机关与党员领导干部因为自身原因造成党务决策失误，就千方百计地推脱责任，逃避处罚，使党务决策失误责任追究无法落到实处。因此，有必要建立独立的党务决策奖罚制度，处罚造成党务决策失误的机构与人员，提高党务决策质量，减少党务决策失误，改善党群关系，使党的事业更加兴旺发达。

目前，独立的党务决策纠错制度还未建立，党务决策纠错制度的内容常常被置于 《党委决策议事规则》等一些党内规章制度中，而且其所占的分量很少，与党务决策纠错的重要性不成比例。此外，有些领导机关与党员领导干部因为自身原因造成党务决策失误后，为了维护自身所谓的“光彩照人的形象”与逃避处罚，常常不肯承认党务决策失误，不肯承担党务决策失误的责任，不肯主动地改正错误的党务决策。因此，有必要建立独立的党务决策纠错制度，使因党务决策失误而造成的损失减少到最低程度。

综上所述，党群合作决策模式的基础制度、核心制度、保障制度是相互联系、相辅相成的关系，参见图9。

[1]毛泽东选集：第3卷[M].北京:人民出版社，1991.

[2]刘建武.营造党内不同意见平等讨论的环境[J].求是，2005，（16）.

[3]张宗堂，等.凝心聚力向未来——党的制度建设创新十年间[N].新华每日电讯，2012-08-24.