处理好政府与市场关系是经济体制实现完全转轨的关键

张晖明

（作者系复旦大学马克思主义研究院副院长、企业研究所所长，教授、博士生导师）

我国经济体制改革已经走过了34 个年头，改革深化的进程从“市场取向”的改革起步，旨在解决国民经济运行管理排斥商品货币关系和市场机制作用的僵化方式，通过放松管制，赋予经济活动的主体——包括企业和居民个人——在分工交换关系处理中的自主权利，调动他们的积极性；传统体制下的政府“包办一切”做法得到改变，对应于“计划经济”管理手段，经济生活中生长出“计划外”采购、生产、销售、定价、用工等灵活形式，“市场”力量的成长，导致国民经济运行的“双轨制”模式出现，社会经济生活中各类主体对于“市场”和市场机制作用机理的理解和驾驭能力逐渐提高。乘着1992 年邓小平南巡的东风，党的十四大明确了将“社会主义市场经济”作为我国经济体制改革的目标模式，我国经济体制“转轨”的改革任务在理论上得到明确，这就是十四大所提出的“发挥市场作为配置资源的基础性手段”的作用。在商品交换关系中，居民生活消费资料和生产资料的绝大部分已经放开；企业作为市场活动的主体对于日常经营活动拥有完全的自主权力；劳动者就业和劳动工资发放水平的决定、货币资金等生产要素的供求关系处理也已经引入市场竞争机制。然而，在社会再生产管理活动中，虽然基层政府部门和行政组织能够直接感受到市场力量和调节作用，但这种力量和作用在不同的政府组织层级中有着十分明显的差异，层级越高，改革变化的影响相对越弱，特别是政府相关部门的施政行为方式变化不大，表现为在全社会经济活动中，国民经济运行管理对于资源性产品（包括能源、钢铁等原材料及铁路交通服务、电信服务等）的定价等方面基本上还是传统体制管理方式，与之相关的基础性产业部门（包括金融、银行、电信、石油、铁路、钢铁等）的准入也没有完全开放，市场的调节机制依然没有真正植入。正是由于这些产业部门处在国民经济体系的“上游”，他们的运行方式直接决定和影响了“下游”企业和国民经济活动。资源型产品定价方式的不合理导致的高定价，实际上是抽取了下游使用这些资源和服务的企业的效益，从而市场化“转轨”就止步于此。这里所碰到的问题实际上还是如何处理政府与市场的关系的问题。

胡锦涛同志在党的十八大报告中，谈到关于经济体制改革任务时提出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系”。这段论述揭示了我国经济体制改革推进进程正处在重要的关键性阶段，这一论述既是对我国经济体制改革30 多年来的成功举措和工作经验的认真总结，也是与党的十四大所明确的建设社会主义市场经济体制就是要发挥“市场是配置资源的基础性手段”的理论命题相呼应，表明了改革开放的既定目标不会动摇，改革攻坚的工作努力不会懈怠，推进体制转轨的工作进程不会停滞。

强调政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题，点明了经济体制改革的重点难点问题。从经济体制转轨和经济运行调节机制层面加以考察，如何处理好政府与市场的关系需要在理论上加以梳理，并结合经济运行调节机制的特点，准确认识政府与市场的关系。

其一，人类社会经济发展实践证明，社会化大生产条件下，经济运行的调节手段要么是由政府直接出面的调节（即计划调节），要么是经济活动分工主体以竞争合作关系所自发的调节（即市场调节）。对这两种调节手段的选择和对这两种调节手段相互关系的处理，形成了不同的经济管理体制。鉴于经济活动参与主体数量和经济活动内容的多样复杂，市场经济体制就是让参与主体相互竞争博弈，在频繁反复的竞争博弈关系中逐步发现和实现均衡，并在竞争博奕中实现市场对经济活动当事人的直接的激励和约束，使经济运行在信息处理、动力机制和激励约束等方面保证运行绩效。而计划经济体制只是在经济运行的结构比较简单，通过直接的行政计划措施可以迅速解决存在问题时才显出它的“高效”或相对有效。例如，我国上个世纪50 年代面对经济发展的特殊紧迫性，为推进社会主义工业化采取了直接计划措施，迅速建成了独立工业体系。但当经济运行进入比较常态的情况下，政府集中计划则难以处理纷繁复杂的社会再生产信息和企业居民个人的多样性的供给需求平衡关系。集中计划管理的方式还抑制了市场竞争机制对企业和居民的竞争激励作用，使国民经济运行丧失活力。需要指出的是，尽管市场经济体制有着在信息、动力和激励机制方面的相对优越性，但是，市场机制有时也会发生“失灵”。比如，2008 年由美国引发的全球金融危机就是典型的“市场失灵”表现。这时候，政府之手出面援助，用以弥补市场“失灵”所存在的不足。

第二，基于对“政府”和“市场”这两种调节手段的认识，需要回答的问题就是，这两者之间是一种什么关系？ 它们在作用展开层次上孰先孰后，或者说那个是“第一性”的？如前所述，伴随人类社会大生产进程，作为生产调节手段的运用，是市场机制作用在先。当市场发生失灵时，政府之手才会出招，用以辅助解决市场机制所存在的失灵或不足。这是从历史变迁的视角看市场与政府之间的关系。再从两者发挥作用的具体方式和内容来进行分析，市场机制表现为市场的当事人之间直接的竞争博弈和约束收敛，因而能及时有效产生对当事人的后续行为的调节。而政府的计划调节，表现在宏观总量上的计算掌控和相应的调节措施设计。这种计划的内容不是空穴来风，计划本身必须建筑在市场作用的基础上。就是说，市场是第一性的，计划是第二性的。胡锦涛同志在十八大报告中，也是把“尊重市场规律”置于“发挥政府作用”之前加以阐述的。政府的调控之手必须尽量减少对市场的直接干预，要让市场充分发挥作用；在市场作用失灵时，政府才不得不出手加以调控，而且这种政府调控必须符合市场自身的客观规律。

第三，处理好政府与市场的关系，是我国经济体制改革深化所面临的关键和核心问题，也是当前经济体制改革的重点难点问题。我国实行计划经济体制经历了近30 年的时间，服从于计划经济管理体制的要求，在社会经济运行中的所有制结构、产业规制方式、投资管理体制、资源定价体制、就业体制、收入分配体制、企业家任用方式、政资政企政社政事关系处理等方面，均表现为“政府包办一切”的做法。从转轨特点考察，旧有的计划管理方式如何退出，如何让市场发挥基础性作用，就是一个政府与市场两者作用的替代问题。尽管改革已经在许多方面完成了这种替代，但是在产业准入、投资管理、资源型产品定价等领域，在政府宏观管理部门的工作方式上，仍然没有充分放开，市场机制还没有真正成为发挥基础性作用的力量。与此同时，已经放开的尝试伴随着可能的不确定、不稳定和不安全以及与之伴随的担忧，使得改革深化推进的难度增大。因此，如何处理好政府与市场的关系，让“市场之手”成为第一调节之手，“政府之手”从原来的直接操控方式有序退出，同时又能够发挥基于市场调节力量的辅助力量，在市场作用的基础上，防止“市场失灵”发生或及时弥补市场失灵的缺陷，以减少市场失灵对社会经济运行产生的震动和损失，形成市场与政府之间的良性互动关系，是经济体制改革的重点难点。

第四，处理好政府与市场之间的关系，发挥市场配置资源的基础性作用，必须继续推进资源性产品定价体制的改革、推进产业规制方式的改革、推进企业家管理体制的改革，由此形成全面完整、客观科学的资源配置评价体系，这对于整个国民经济管理水平和国民经济运行质量的提高都会产生积极的意义。上述改革任务聚焦于政府管理工作机制的改革、政府调控管理经济运行的工作方式的改革，直至政府行政体制的改革。很显然，这些改革需要有科学全面的“顶层设计”，需要有对于改革推进工作阶段的科学严密的规划，需要创造相对宽松的理论环境和宏观经济环境，需要有坚持改革开放实现改革目标的信心和决心。