城市社区党建的问题、原因与对策

李 德 ，纪伟昕，于洪生

（1.3.中国浦东干部学院教研部，上海 201204；2.中央政策研究室文化研究局,北京 100017）

一、引言

党的十八大报告指出：“要落实党建工作责任制，强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。”当前，加强社区党建、创新社会管理、促进社会稳定和谐是全社会关注的热点问题。随着我国改革开放的不断深入、城市化进程的不断加快和城市基层管理体制改革的不断深化，社区正日益成为城市管理的重心、人民群众生活的家园和各类经济社会组织活动的舞台，其地位和作用越来越重要。

社区是人民群众生活的基本场所，是化解社会矛盾、满足人民群众多方面需求的重要渠道。社区是党在城市工作的基础，社区党建工作是党的基层组织建设的重要组成部分。近年来，随着改革开放的深入和城市化进程的加快，社区作为党和政府在城市工作的基站，维护社会和谐稳定的任务更加突出。

面对新形势、新任务，社区基层组织建设也面临许多新情况、新问题，不同程度影响到社区党组织的创造力、凝聚力、战斗力，必须引起高度重视。如何切实加强社区党建工作，扩大社区党组织的影响力、号召力和凝聚力，推动社区建设各项工作的开展，是当前基层组织建设面临的一项重要课题。

2012年3月20日至4月2日，中国浦东干部学院举办城市社区基层党组织建设专题研究班（第4期），来自全国各地州（市）级党委及中央国家机关直属单位的23名厅级领导干部参加了学习。我们围绕当前城市社区党建的热点、难点和重点问题，对学员进行了问卷调查，同时要求学员提交有关当地社区党建创新与实践的最新材料，23名学员共提交39篇有关社区党建的文章。

通过分析问卷，学员对当前各地的基层党建创新工作还是比较乐观的，对基层党组织现状比较了解，对基层党建关注程度较高，其所在的基层党组织的生活状况还是比较正常、有效的。

学员认为当前我国大多数基层党组织工作状况总体上还是比较有力，绝大部分党员干部的先锋模范作用发挥状况比较好，在加强社会管理、维护社会和谐稳定方面起到了应有的积极作用。可见，大力推进社区建设，加强社区党建，推进社区社会管理创新，对于满足社区居民日益增长的物质文化需求，进一步密切党同人民群众的血肉联系；对于实施城镇化战略，促进城市经济社会全面发展；对于扩大党的工作覆盖面，增强党在群众中的影响力和凝聚力，巩固党的执政基础，都具有十分重要的意义。

二、当前城市社区党建工作存在的主要问题

从新形势和新任务来看，社区基层组织建设面临许多新情况、新问题，如新形势下的城市社区党组织和社区政权组织角色定位模糊，对社区党建工作思想认识还不到位，资金、物质投入不足，社区党建人员素质不够高，党员发展、教育管理服务工作不到位，领导和管理体制落后等，这些问题在一定程度上影响到社区党组织的创造力、凝聚力、战斗力，制约着党建工作的科学发展。

（一）组织活动难开展

随着下岗失业党员、离退休党员、流动党员、退伍党员、待业大学生党员不断进入社区，社区党员队伍构成日益庞杂，人员流动性大，存在着大量组织关系不接转、人户分离等现象，对社区党组织的认同感和归属感不强，参与社区党组织活动的自觉性不高。一些离退休党员由于身体不好等原因，不经常参加组织活动；一些外来流动党员流入社区后，不主动与社区党组织联系，社区党组织没法对他们进行及时有效的教育管理和服务；一些在职党员只接受单位党组织的教育管理，不愿意接受单位与社区的双重管理，很少参与社区党组织活动。口袋党员、隐性党员、挂名党员增多，不按时交纳党费，不参加党组织活动的现象比较普遍。

（二）活动经费严重短缺

有些地方虽然把社区经费列入了县（市、区）财政预算并有着比较严格的标准，但拨付的数额非常有限，仅够维持社区党组织的电话费、水电费、办公费等日常开支，经费严重不足，导致有些党建活动无法开展。社区在承担综治、计生、低保、民事纠纷调解、劳动保障、城市创建、文化宣传、安全生产等几十项社会工作任务的时候，也并没有相应的经费补贴，使党组织的正常活动没有相应的财力和物力支撑。

由于部分地市、县区政府财力困难，对社区的资金投入明显不足，党建经费额度低，资金缺口大，加之社区创收渠道有限，使社区党建活动经费无法保障。政府和相关部门、单位在将原有社会职能和行政任务转换给社区的同时，并没有按照“费随事转”的原则，把相关的经费下拨给社区，社区只承担了社会职能的义务，使社区党建工作很难开展。

由于经费短缺，部分社区基础设施建设滞后，社区党建工作缺少基本的活动场所和阵地保障。大部分社区办公场所和活动场所房屋陈旧，设施简陋，标准低、条件差、面积小，远远不能适应社区拓展服务、开展活动和娱乐健身的需要。特别是在城市改造拆迁中，一些办公场所、活动场所被拆除，因为没有把社区活动场所列入规划、拆迁补偿不到位或开发商未按要求配套提供活动场所等原因，没有全部建起社区办公场所和活动场所。

（三）党务工作者素质有待提高

社区党务工作者多数在退休和下岗人员中选拔，年龄偏大，文化水平偏低，对做好社会性、区域性、综合性较强的社区党建工作显得力不从心。有的思想观念落后，明显缺乏党务管理、经济管理和社区管理经验,工作上往往处于被动应付状态；有的工作方式生硬，缺乏奉献精神和服务意识，对党务工作缺乏耐心、爱心和恒心；有的对社区党建工作思路创新、机制创新、内容创新、形式创新和组织网络创新办法不多，缺乏吸引社区党员积极参与的有效办法，社区党建工作不能完全适应社区党员多层次特点和多样化精神需求。

（四）居民参与社区事务热情不高

单位制解体后，“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区，体制外的民工、流动人口等社会空间急剧膨胀，加上市民物质生活水平的提高，这些都对社区安全、服务、环境等提出更高的要求。更加值得关注的是，在市场失灵和政府失灵之外，社会危机也从另一个角度凸显了中国社会公共领域的缺乏。而当社会分层进一步加剧时，一部分未能进入国家权力体系的经济精英，也会转身把社区作为实现自己政治抱负的场所。民间需求只是一种渐进的必然，和当前政府强大的推动力相比，参与途径与公民意识的不足，使得今天社区的自觉力量相对弱小，这是一个典型的“强政府弱社会”的二元动力格局。[1]这种格局导致公民参与社区事务的热情不高，由于对社区组织心理上的不认同，直接造成了居民对社区事务漠不关心。

三、当前城市社区党建存在问题的主要原因

随着改革开放的深入和社会主义市场经济的确立，我国经济体制和社会体制发生了深刻变革，新经济组织和新社会组织大量出现，劳动者就业方式也实现多样化，带来了计划经济体制下的“单位人”向“社会人”转变，城市社区已成为基层社会管理的重要窗口和社情民意集中反映的前沿地带。在当前，虽然基层党组织仍能很好地发挥战斗堡垒作用，但在快速转型的当今社会也面临一些困境。

一是来自市场化的挑战。市场经济体制的建立和完善，使人员流动成为一种常态。资料显示，2010年底全国流动人口已经超过总人口的10%，达到1.5亿，有345万名流动党员，党员教育管理的难度在增加。

二是来自城镇化的挑战。2011年，全国城镇人口数量首次超过农村，比重达到51.27%。快速推进的城镇化进程，促使农村向城镇过渡、农民向市民转型的步伐加快，社会结构、组织形式、经济成分、利益分配、就业方式以及人们的生活方式、社会关系、思想观念都发生了全方位、深层次的变化，社会管理和党建工作方面的新情况、新问题日益增多。

三是来自信息化的挑战。当前，信息化高速发展，并带来深刻的社会变革。截至2011年6月，我国网络用户已接近4.85亿，互联网普及率达36.2%，位列世界之最。一项调查问卷显示，党员干部中每天坚持上网的占85.3%，经常通过邮箱、QQ、飞信等网络工具处理公务的占87.7%。网络已经成为党员干部获取信息、开展工作的重要手段和工具。网络的虚拟性、开放性、快捷性、爆炸性等特点，既增加了教育党员、管理党员的难度，也增加了组织群众、团结教育群众的工作难度。

社区党建工作是基层党建工作的一个新领域，还有许多新情况、新问题有待研究解决，需要各级党组织进一步加强理论探索和实践创新。学员认为当前制约基层社区党组织活力发挥的主要因素是党性弱化，利益驱动；党员结构老化；社会转型期的特性所致；党组织活动缺乏吸引力和平台搭建存在问题等。

通过分析问卷和学员提交的文章，目前制约当前城市基层社区党建顺利开展的因素主要有四个方面。

（一）认识滞后

社区是一个“小社会”，社区党建工作涉及方方面面。由于对社区党建工作的重要地位和作用认识不足、理解不深，导致对社区党建工作重视不够，加强社区党建工作更多地停留在口头上和表面上，主动支持和参与社区党建工作的积极性不高，严重制约和影响了社区党建工作整体水平的提升，使社区党建工作往往处于应付状态，难以进一步拓展和深化。部分党员对社区党组织的认同度不高，在职党员参与社区党建活动积极性不高，失业党员思想涣散，流入党员没有归属感。

（二）体制不顺

按现行的管理体制，社区是群众自治组织，但实际上却越来越多地承担着政府的社会管理、社会服务和区域化大党建的职能，变成了“准政府”，自治功能弱化，职能“越位”，社区责任空前加重。而目前社区工作力量配备薄弱，社区人少事多，掌握的服务资源少，横向协调和纵向领导的权威性小，对推进区域化党建工作“力不从心”。

但是，在我国部分地区，居委会行政化趋向日益明显，居民对新成立的社区组织认同感不强。在实际工作中，街道办事处将相当多的行政工作往下转移到居民委员会的身上，从失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居民委员会承担的行政职能越来越多，其实际功能也渐渐向行政组织靠拢。随着居民委员会行政性的加强，街道办事处对其的控制也逐步加强，居民委员会在很大程度上接受街道的指挥和考核，实际上成为街道办事处行政领导的下属机构。

居委会行政化在我国现阶段的社区建设过程中有其必然性，但居委会过度的行政化带来的后果就是它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的是它的自治职能的下降。居委会过多承担国家控制的成本，必然影响居民的认同感。因此，居委会群众自治组织地位的异化造成了自身的运转不良和认同危机。

（三）人才难留

除部分书记、主任外，社区大部分是公益性岗位或社区聘请的人员，工资待遇低、发展机会少，基本没有上升的渠道，难以吸引既有较高文化又有工作经验的高层次人才。报酬低使社区干部队伍不稳定，有的社区甚至出现因缺少经费而运转困难的情况。社区工作者一般都拿本市平均工资，部分社区工作者补贴还难以及时兑现。除个别经济条件较好的社区为社区干部解决了医疗和养老保险外，全国大多数社区干部医疗和养老问题没有得到解决。社区党务工作者“青黄不接”、“后继乏人”的现象，制约了社区党建工作水平和创新能力的提高。

（四）共建不畅

由于长期受计划经济垂直管理的影响，一些驻区单位党组织共驻共建意识不强，社区内隶属关系不一的各类单位党组织和各类党员力量需要进一步整合，整体工作还不能有效地发挥合力。对共驻共建的理念和应承担的义务重视不够，不愿或无力顾及社区工作，参与社区活动的热情不高，积极主动性缺乏。加之驻区单位与社区没有隶属关系，有效调动驻区单位党组织参与社区党建工作的机制没有完全形成，导致不少社区党组织与驻区单位党组织缺乏经常沟通和紧密联系，不能很好履行共驻共建职责。主要原因在于部分单位规格高于社区，对参与社区党建和社区建设不积极，怕影响本单位的正常工作。虽然制定一些制度，但由于受实际情况的限制，难以实施，从而影响社区党建和社区建设整体工作的同步协调发展。

由于共建不畅，有的社区党组织难以整合社区各方面力量形成共驻共建合力，要么未建立有效的共建工作机制，要么共建工作机制停留在表面上不能发挥作用，导致共建工作靠感情纽带或局部利益维系，共建合力不足，社区共建活动临时性、随意性较大，一些驻区单位党组织的党建资源长期闲置而不能形成综合效益，从而影响社区党建工作协调发展。

四、当前加强城市社区党建的对策

社区建设的核心是向社区居民提供基本公共服务，解决居民日常生活中的困难。党的十六届六中全会决议是将社区建设放在“完善社会管理，保持社会安定有序”部分进行论述的，提出要“推进社区建设，完善基层服务和管理网络。”费孝通也认为社区组织的出现，是居民实际生活的需要。社区建设体现了一群人所发生的地缘关系和互助合作关系，包含着许多服务性内容。[2]

（一）发扬民主、严肃党纪，增强社区党组织的凝聚力

党的十七大报告将城乡社区建设放在坚定不移发展社会主义民主政治中进行论述，指出“人民民主是社会主义的生命。”因此要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。和谐社区建设关键在于党，郑杭生认为，中国共产党在社区建设中的领导地位无可替代，越是陌生人的社区越需要中共党组织的支撑。全国社区无论采取何种运作模式（如“1+1”模式是中共社区党组织+社区居委会，“1+2”模式是中共社区党组织+社区居委会+社区工作站，“1+3”模式是中共社区党组织+社区居委会+业主委员会+物业企业等），都离不开作为领导核心的中共基层党组织。[3]（P16-17）

党的建设工作重在建设。实践表明，只有通过“建”来强基固本，才能保持党组织的先进性，增强凝聚力和战斗力。加强和改进党的建设，必须全面落实党建工作责任制，建立健全党建工作长效机制，确保党的建设各项部署落到实处。学员认为加强对党员干部的教育，要重视思想教育、加强纪律和制度约束、结合所有单位中心工作进行和开展形式多样的活动等。

党要管党、从严治党，是始终保持党的先进性和纯洁性的重要保证。党的十八大报告强调，严明党的纪律，自觉维护党的集中统一。党的集中统一是党的力量所在，是实现经济社会发展、民族团结进步、国家长治久安的根本保证。党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强党的纪律建设，越要维护党的集中统一。各级党组织和广大党员、干部特别是主要领导干部一定要自觉遵守党章，自觉按照党的组织原则和党内政治生活准则办事，任何人都不能凌驾于组织之上。健全权力运行制约和监督机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。严格执行廉洁自律各项规定，坚决查办腐败案件，始终保持高压态势，努力保持领导干部思想纯洁、队伍纯洁、作风纯洁。学员认为保持党的纯洁性最重要的是保持党员干部的政治纯洁、思想纯洁、清正廉洁等。

部分学员提出，应把那些长期不参加组织生活并不愿留在党内的、以及不合格的党员清除出党。党的十八大报告也指出，严格党内组织生活，健全党员党性定期分析、民主评议等制度。改进对流动党员的教育、管理、服务。提高发展党员质量，健全党员能进能出机制，优化党员队伍结构。

（二）开拓进取、鼓励基层创新

切实强化各级领导干部对社区党建工作重要性的认识，进一步明确新时期社区党建工作的指导思想、工作内容、方式方法及工作目标。建立健全城市社区党建工作责任制，把社区党建工作作为领导班子“述、评、考”的重要内容，作为衡量工作实绩的一个重要依据。认真落实市、县两级书记“第一责任人”和街道党工委书记“直接责任人”的职责。建立市、区领导干部社区党建联系点制度和街道领导干部包片责任制，定期研究社区党建工作经费投入情况、活动场所解决情况、社区党务工作者队伍建设情况，随时破解社区党建工作遇到的突出问题，真正形成领导重视、层层负责、人人参与的基层党建工作新格局。

基层是党和政府各项工作改革创新的发源地，好的工作经验必然来自于基层、来自于工作实践。创新基层党组织管理模式，把基层党建作为加强社会管理，构建稳定和谐社会的重点。进一步加强党的基层组织，尤其是 “两新”组织和农村基层党组织的战斗力和凝聚力，提升党的形象和信任度，以巩固党的执政基础，发挥了基础党组织的战斗堡垒作用，以充分发挥党的政治领导和社会治理的引导作用。实践证明，要协调各方形成建设社区的合力，离不开社区党建铸造的坚强的基层党组织，只有不断加强社区党组织建设，从资金投入、增加编制、体制建设等方面加大对基层社区党建的力度，使社区党组织真正成为社区各种组织和各项工作的领导核心，才能全面完成社区建设的各项任务。

（三）拓宽平台、提高服务能力

针对部分老、旧社区离退休党员多、下岗职工党员多、流动党员多的实际，社区党组织要切实以“群众性、公益性、社会性”工作为抓手，努力实现由侧重抓党务工作向对社区建设全方位领导转变，由管理型向服务型转变，全面提高服务民生的能力和水平。要坚持“小型、多样、实用、灵活”的原则，贴近民心、贴近居民生活、贴近社区实际开展活动，注重针对性和实效性。要根据社区各类党员的职业、年龄特点，采取不同的教育管理措施。对离退休党员，宜以“引导式教育”为主，引导其消除思想顾虑，发挥其作用和特长。对流动党员，以“跟踪服务”为主，灵活而有效地组织他们开展活动。对下岗、失业党员，以“帮扶式教育”为主，多为其提供劳动就业信息和渠道，促进他们做转变观念、带头再就业的模范。对身体有病、行动不便的党员实行“关怀式教育”为主，帮助他们解决实际生活困难。

通过“上级组织帮，辖区单位助，基层自己筹”等办法，加大对社区办公用房和活动场所建设，改善社区党建工作设施和条件，巩固社区党组织活动阵地。一是明确要求城建、规划部门在小区建设审批中必须配套社区办公用房，预留社区活动场所建设用地。二是可采取购买、租借、置换、改造等途径，解决社区办公用房和活动场所不达标和没有社区办公用房和活动场所问题。三是逐步开放区内党政机关、企事业单位的文化、教育、体育设施和场地、技术、人才、信息等资源要素，实行共驻、共建、共享，发挥社区基础设施的整体效能。

社区党建组织要真正了解社情民意，善于与群众沟通，善于把“社会人”变成“组织人”，重视“两新组织”党建，使基层党组织增强凝聚力、促进组织化，同时还要自觉学习并运用互联网等新兴传播手段，努力掌握工作主动权。工青妇等群众组织在和谐社区建设中也要积极发挥各自作用，特别是各级工会组织要根据新形势和新情况，积极发挥其职能，积极反映工人群众心声，切实维护工人群众合法权益，更好地发挥工人群众与政府的桥梁纽带作用。加强社区党建，以党建引领社会建设，积极推进社区社会管理创新，对于巩固党的执政基础，进一步密切党同人民群众的血肉联系，增强党在群众中的影响力和凝聚力，具有十分重要的意义。

（四）加大投入、加强队伍建设

认真研究和落实社区工作经费增长相关政策，建立由政府资助、社会捐助及有关服务收费为主要资金来源的多元化社区发展筹资机制，不断拓宽资金来源渠道。一是加大财政对社区建设的支持力度，将社区办公经费和党建经费纳入本地财政预算，并根据当地经济发展水平和财政收入状况，逐年提高社区党建经费标准。二是建立社区公共服务事项准入制度，凡依法应由社区办理的事项，应为社区提供必要的工作经费和工作条件；凡委托社区协助办理的事项，应按照“权随责走、费随事转”的原则，采取“政府购买服务”的方式解决。三是鼓励驻地单位、民间企业、个人等社会力量资助、捐赠。四是实行政策扶持，对社区兴办的各种有偿低偿服务项目实行减免税费政策，增强社区自身造血功能。

社区建设离不开高素质的人才队伍。一是通过面向社会公开选聘、政府机关下派、招录大学毕业生和复转军人、增设公益性岗位等方式，配齐配强社区党务工作者队伍。建议每个社区至少应选配1-3名专职社区党务工作者，保证有专人投入到社区党建工作之中。二是建立社区党务者工作报酬稳定增长制度，确保社区党务工作者的工资待遇始终高于当地平均工资，不足部分由市、区两级财政按比例承担。三是在有条件的地方，力争实现社区党务工作者的“三险一金”、“五险一金”，解除社区党务工作者的后顾之忧。四是拓宽社区党务工作者的上升渠道，对特别优秀的社区党务工作者，创造机会让他们通过“两推一考”进入公务员队伍或事业单位编制。五是推广社区“星级评定”的绩效管理方法，按考评结果，在工资之外给予适当的工资补贴和奖励。六是采取多种形式加强对社区党务工作者的教育培训，提高他们发展社区各项事业、做好群众工作和党建工作的能力。

（五）积极共建、激发社区活力

按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的原则，着力构建由社区党组织牵头、驻区单位党组织参加、“双向承诺、双向服务、双向反馈、双向监督”的社区党建工作协调机制，明确规定社区党组织、驻区单位党组织和在职党员在社区共建工作中的职责。健全社区党建工作联席会议制度，定期沟通情况，交流经验，及时研究、协调社区党建工作中遇到的重要问题。社区党组织要不断增强为驻区单位服务的意识，以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，充分调动驻区单位参与社区党建的积极性。驻区单位党组织要自觉接受驻地社区党组织的指导与协调，大力支持社区党组织开展工作，并教育引导本单位的党员积极参加社区活动，努力形成共驻共建合力，共同推动社区党建工作的发展。

因此，加强社区党建，充分发挥社区党组织的政治核心和引导作用，以党建引领社会管理创新，以促进社会和谐稳定。这就需要党和政府、广大人民群众不懈努力，以改善民生为出发点和落脚点，强化政府的服务功能，不断推进法制建设，弘扬优秀文化，健全社会管理体制，以促进社会持续稳定，为经济发展进一步升级转型和政治改革营造和谐的环境。

[1]陈云松.从“行政社区”到“公民社区”——由中西比较分析看中国城市社区建设的走向[J]，城市发展研究，2004，（4）.

[2]费孝通.对上海社区建设的一点思考——在“组织与体制：上海社区发展理论研讨会”上的讲话[J]，社会学研究，2002，（4）.

[3]郑杭生.快速转型中的中国社会与日趋成熟中的中国社会学[A].王伟光.中国社会学 30 年（1978－2008）[C].北京：中国社会科学出版社，2008.