美国、德国和日本担保业发展及对我国的启示

刘孟飞

为弥补企业尤其是中小企业信用缺失，美国、德国和日本分别建立了各具特色的担保制度。从实际运行效果来看，这些制度对解决中小企业融资困难、促进中小企业发展起到了较为明显的作用，借鉴这些国家的经验，对发展和壮大我国的担保业务具有重要意义。

一、基本情况

（一）美国。美国担保业务主要包括保证担保、诚信担保、履约担保、融资担保等相关担保。由于小企业是美国经济中的重要组成部分，占据了美国经济的“半壁河山”，因此，小企业融资担保是美国担保行业的重要业务之一。美国小企业管理局（Small Business Administration，SBA）承担着对美国小企业的融资担保职能，目的是在政府协助下，解决美国小企业融资担保困难问题。目前，SBA在各贷款担保项目中发挥的杠杆作用明显（表1）。

表1 SB A 资本的杠杆作用

SBA提供的贷款担保项目主要包括四种：7(a)贷款项目（7(a)Loan Program）、微型贷款担保项目（Microloan program）、CDC/504项目（CDC/504 program）和小企业投资公司项目（small business investment company program，SBIC)。其中，7(a)贷款项目担保对象为出口企业和偏远地区经营的公司等特定企业，担保上限为500万美元；微型贷款担保项目的贷款人是非营利的社区组织，担保最大额度为5万美元；CDC/504项目是一个长期的金融工具，针对不同的贷款对象，担保上限有150万美元（创造就业和对社区经济发展目标的企业）、200万美元（符合特定政策目标的企业）和400万美元（NAICS商业分类为31、32、33的企业）三种不同情形；SBIC是根据《1958年小企业投资法》设立的，意在通过SBA提供债务和股本的融资担保，解决增长型小企业长期融资缺口。

（二）德国。德国从1954年开始建设信用担保体系，担保体系建设主要以中小企业为中心。目前德国担保业运作主要有两种方式：一是由政府（包括联邦政府与各州政府）财政部门或代理机构向企业提供信用担保，担保额较大（100万-1000万欧元），主要针对大中型企业，但业务量相对较小；二是通过担保银行（Guarantee Bank）向企业提供信用担保，这几乎是目前德国唯一市场化的信用担保方式。担保银行完全独立于德国政府，出资者主要是工商业协会、信贷机构以及保险公司等，其最高担保额不超过100万欧元，服务对象是发展前景良好的中小企业。担保银行之所以被称为“银行”，是因为根据《德国银行法》规定，担保机构属于信贷机构，其内部结构、组织及经营均应受该法管理。因此，德国联邦金融监管局（Bafin）和德央行有权监管该类机构。由于需要政府提供反担保，担保银行还要遵守《欧洲国家支持法》（European State Aid Law）及各级政府规定。二战后，德国成立了担保银行业协会，主要从事担保银行业的自律管理，目前该协会是欧盟担保业协会的成员。

当前，德国共有16家担保银行，分布于全德境内16个州。担保银行只能在注册州经营，不能相互竞争。近10年来，德国担保银行业务发展较为平稳，担保额年均增长2.9%。由于德国担保银行属非营利性机构，担保银行在收取担保费与管理费并扣除营运成本后，应将收益全部投入担保业务。目前，德国担保银行的代偿比例基本维持在2.5-3.5%，损失程度大大低于欧洲其他国家。

（三）日本。在政府的大力支持和主导下，日本建立了较为完备的信用担保体系，其特点是信用保证与信用保险相结合。其中，直接承担信用保证业务的主体为“信用保证协会”，“日本政策金融公库”为信用保证协会提供保证保险，“全国信用保证协会联合会”是信用保证协会的行业组织。此外，由信用保证协会共同出资成立的“保证协会债权回收公司”专门从事债权管理和回收业务。

图1 日本信用保证体系组织关系图

近年来，为提高信用保证制度的合理性和有效性，日本相继引入了差额保证费率制度、责任共担制度以及紧急保证制度。其中，差额保证费率制度是根据中小企业的财务状况以及其它经营状况，参考CRD模型计算出的风险判断结果，划定出9个层次的费率表，其中无担保融资的保证费率为0.5-2.2%，有担保融资的保证费率为0.4-2.1%。除一部分政策性保证业务以外的其他保证均适用于该费率体系。相比于此前的单一费率（有担保1.25%，无担保1.35%）体系，差额保证费率体系能够对中小企业的经营改善起到激励作用。责任共担制度是指日本信用保证协会和金融机构共同承担风险，在此之前，信用保证协会原则上要承担100%的信用风险。紧急保证制度是指在紧急情形如大灾害发生时，由政府提供紧急担保。

同时，为使信用保证制度和保证保险制度顺利运转，政府每年度都要向政策金融公库拨付资金，如图2所示，由于受到2008年雷曼冲击的影响，2008、2009年度拨付资金显著提高，2009年度高达2.05万亿日元。

图2 日本政府对担保公司出资金额（单位：亿日元）

2、出资金用于未来保险金赔付等。

二、运作特点

三个国家的担保体系虽在具体运作上有所差异，但也存在一些共性，具体包括：

（一）法律制度体系健全

法制化是担保业生存和发展的重要保障，三个国家的担保机构均是根据特定的专门法律设立和开展业务的，如美国《联邦法典》、《1953年小企业法》、《1958年小企业投资法》和《2010年小企业就业法》就担保责任、担保机构职责、担保项目、担保政策扶持和税收减免等进行了规定；日本《信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》明确了信用保证协会和中小企业信用保险公库的性质、职能和作用。这些法律法规使中小企业信用保证业务的开展、机构的日常运作以及政府和金融机构的资金补助均有法可依，为中小企业信用保证提供了有效的支持和法律保护。

（二）以中小企业为主要服务对象

如美国规定融资担保对象必须是符合中小企业标准的企业（按就业人数和营业收入分行业定义），担保资金不能用于投机性用途，特别不能用于投资房地产，不能用于转贷，不能用于代销和传销、非赢利和与企业经营无关的活动。德国担保银行主要为那些不能提供足够抵押物的中小企业提供信用担保，担保重点是创业型、成长型中小企业，工业、服务业、手工业以及商业是主要担保领域。日本的担保行业主要以中小企业为服务对象，日本《信用保证协会法》、《中小企业信用保险法》规定，信用保证协会的主要业务是为中小企业贷款、发行私募债、应收债权担保融资等提供担保。根据全国信用保证协会联合会的统计，日本信用保证协会2010财年共为日本全国157.3万家中小企业提供了信用保证，约占全国中小企业的37.5%，从中小企业贷款金额来看，2009财年其信用保证的覆盖率达14.2%。

（三）政府支持力度大

三个国家担保业的有效运作是以政府支持为后盾的。一是政府出资。政府和金融机构的出资是信用保证机构资本金来源的主要渠道，并根据业务发展的需要，政府每年在财政预算中列支增拨资金，提供资本金融资基金和损失补偿金。如美国小企业管理局每年向国会申请经费和担保基金，2012年申请的预算为9.85亿美元；德国联邦政府对担保银行的补偿资金一般是五年作一次规划，并经议会审定通过，各州政府则根据自身情况确定；日本各都道府县政府根据当地中小企业融资和发展的实际需要，将信用保证协会资本金列入政府预算，从2010财年的余额来看，地方政府出资额占比为76%。

二是政府建立了风险或损失补偿金补助制度。如德国各级政府为担保银行承担的80%左右的贷款风险提供反担保，具体担保比例根据各州发展程度的不同有所区别。在旧州（原西德地区），联邦政府提供31.2%的反担保，州政府提供20.8%的反担保，担保银行只承担余下28%的风险；在新州（原东德地区），联邦政府提供38.4%的反担保，州政府提供25.6%的反担保，担保银行只承担余下16%的风险。日本规定信用保证协会代偿后不能收回的损失，由政策金融公库赔付70%，另外30%最终由政府预算拨款补偿。

（四）银行和担保机构共担风险

从风险分担机制来看，三个国家采取的都是银行和担保机构共同承担风险的形式，担保机构一般不提供全额担保。如美国中小企业信用担保机构的担保额度一般不超过贷款的75%-80%，通常情况下，100万美元以内的贷款担保比例为50%，最高可达贷款总额的70%；10万美元以内的贷款，担保比例最高可达贷款总额的80%。德国在贷款的风险分担上，放贷银行将承担20%的违约风险，担保银行将承担余下80%的风险。日本则是信用保证协会承担80%的信用风险，金融机构原则上也要承担20%的风险。日本在实际中通过两种方式实现风险分担：一是部分保证方式，即信用保证协会针对个别融资提供一定比例（80%）的保证，目前已经在流动资产担保融资保证制度等上得到实施；二是负担金方式，即信用保证协会各自根据相关金融机构以往利用保证的实际情况（代位赔偿率）计算出负担金，金融机构向信用保证协会缴纳负担金。这种方式下保证协会仍提供100%的保证。

三、启 示

美国、德国和日本担保体系的运作，对我国有一定启示。目前，我国对担保体系的财政支持力度明显不足，担保公司风险过于集中，中小企业普遍存在融资难问题。为此，可借鉴三个国家担保业经验：

一是完善法律法规。尽快制定出台《担保公司法》，从法律层面对担保机构的定位、业务性质、组织结构、市场准入、市场退出、资金来源、服务对象、业务范围以及相关主体的权利与义务等内容加以明确。制定《担保公司管理实施办法》，明确担保公司的行业监管、运营要求、风险补偿、扶持政策等，做到有章可循。按照《担保法》和《物权法》的规定为担保公司办理抵、质押登记、处置登记等手续。

二是加大政府支持力度。可建立类似的非营利性担保组织，风险由银行、担保公司和政府三方共担，其中，政府提供反担保及税费减免。同时，政府合理确定担保上限及担保比例，避免市场出现不合理预期，降低道德风险。同时，发展既能为担保机构增信又能为机构分险的再担保模式，协调银行把加入再担保体系作为和银行合作的一个条件，对加入再担保体系的担保机构，银行在放大倍数、贷款利率、风险分担等方面给予优惠。

三是健全监管体系。明确监管部门对担保机构的审批核准、业务检查监督、受理投诉、违规处罚等监管职责；建立和完善担保机构的考核制度、信息披露制度和风险控制制度，确保担保公司审慎经营，控制其单体风险；建立检查制度，定期和不定期开展现场检查，对非法从事金融业务的担保机构要及时处置和严厉打击，切实维护行业整体形象和金融秩序稳定。

四是构建合作共赢的银保关系。银行在获得利益的同时，承担一定比例的贷款责任和风险，既符合市场公平交易的规则和原则，又可以维护市场交易关系、保证自身利益。银行与担保公司合作时，可根据各担保公司的信用等级确定承担一定比例的风险责任。同时，规范保证金收取，在担保公司逐步规范的前提下，银行应创新风险管理方式，逐步取消逐笔收取保证金的方式。

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