基于供应链的乳制品安全监管方法研究＊

祝 捷

自2006年“阜阳劣质奶粉事件”和2008年“三鹿奶粉事件”后，乳制品质量安全已经成为中国最受关注的民生议题之一（武汉大学质量发展战略研究院中国质量观测课题组，2013）。以《食品安全法》为基准法，国务院分别于2010年发布《关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》（简称“2010年通知”）、2011年颁布行政法规层级的《乳品质量安全监督管理条例》（简称“《乳品条例》”）、2013年转发《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作意见的通知》（简称“2013年通知”），将乳制品安全作为我国食品质量安全工作的突破口。尽管上述三规范对于乳制品安全表现出空前的重视，但并未获得良好的监管效果，也没有改变民众对中国乳制品安全的普遍不信任状况。这一方面固然是因为监管效果还需时间发酵，另一方面也是由于现有的监管方法与乳制品供应链的特征并非完全符合。本文以乳制品供应链为观察对象，通过对个案和规范的分析，揭示现有乳制品安全监管方法的不足，并基于乳制品供应链的特征，提出改革乳制品安全监管方法的建议。

一、供应链和乳制品安全

运用供应链理论研究食品安全的政府监管问题，已经成为食品安全研究的“显学”。但是，大多数文献依循管理学的研究范式，重点研究企业（尤其是供应链中的核心企业）的行为和作用（田源、张文敏，2008；刘东、贾愚，2010；吴定玉，2013），对于政府监管食品安全的作用、方法及其与现行食品安全法规范的衔接并未给予足够的重视。将供应链这一管理学的概念和研究范式运用于法学研究，是因为供应链理论与政府监管乳制品安全的重点和过程相契合，能够为解释乳制品安全的本质和政府监管乳制品的方法提供新的框架。

（一）乳制品供应链和监管链

传统意义的供应链用于描述分布在生产、销售企业之间的纵向一体化关系，是指围绕核心企业，从原材料采购，通过信息、物流、资金流等的管理，产生最终产品，由各级流通销售渠道，把产品送到最终消费者，而形成的一个整体的功能网络结构模式（马士华等，2000）。食品供应链形成于传统意义的供应链。由于食品供应的“feed－food”（“从种子到食品”）特点，食品供应链常常向上游延伸至农产品的生产（种植或养殖）环节、向下游延伸至食品的消费环节。乳制品供应链作为食品供应链的一类，上游延伸至奶畜养殖，下游延伸至消费者食用乳制品的环节，包括奶畜养殖、生鲜乳收购、乳制品生产、乳制品销售和消费者食用各环节。《乳品条例》以乳制品供应链的范围为依据，构建法规结构的主干：《乳品条例》第二章到第五章，分别对应奶畜养殖、生鲜乳收购、乳制品生产和乳制品销售的环节。因此，乳制品供应链不仅是对乳制品生产过程的描述，亦为法律规范所确认。

乳制品供应链具有长供应链（long supply chain）特征，长供应链隐含着较高的质量安全风险。乳制品供应链各环节之间存在着信息不对称、信任缺失等问题，对于乳制品安全所需的信息对称和各环节的互信关系产生消极影响，安全风险可能出现在供应链的任何环节且具有累积性。为消除因长供应链带来的乳制品安全风险，我国采取的监管策略是形成一条与乳制品供应链几乎完全对应的“监管链”，由各环节的监管部门监管相应的供应链参与主体。根据《乳品条例》第4条、第6条和第51条，农业行政部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监管，质量监督检验检疫部门负责乳制品生产环节和乳品进出口环节的监管，工商行政管理部门负责乳制品销售环节的监督管理，食品药品监督管理部门负责乳制品餐饮服务环节的监督管理，卫生行政部门负责乳品质量安全监督管理的综合协调、组织查处食品安全重大事故、组织制定乳品质量安全国家标准和统一发布乳品质量安全事故信息。另根据2011年中央编制委员会办公室《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》，卫生部食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息的职权划归国务院食品安全委员会办公室（简称“国务院食安办”），卫生行政部门相应的乳制品安全监管职责亦划归该办公室。乳制品的“分段监管”的体制因各监管环节衔接不够紧密，监管力量分散，造成各监管部门对乳制品质量安全的监管职能不清、责任不明、监管效率较低等问题（国务院办公厅，2011）。

2013年3月，十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，对食品安全监管体制作出重大调整：国务院食品安全委员会办公室、国家食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局各自的食品安全监管职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理。相应的，乳制品监管链也从与供应链一一对应的“长监管链”向仅由农业行政部门和食品药品监督管理部门组成的“短监管链”转变。乳制品供应链与2013年前后两个监管链之间的关系如图1所示：

图1 乳制品供应链与监管链对应图

从长监管链向短监管链的转变，表明政府已经开始注意到乳制品供应链与监管链关系的困境：第一，长监管链不仅无法消除长供应链所产生的信息不对称和信任缺失现象，而且在监管链内部容易因缺乏信息、资源共享机制造成监管困境，并且因协调监管链各参与者的关系而造成监管资源的浪费，如卫生行政部门的食品安全协调职能以及国务院食安办的设立；第二，监管链与供应链一一对应的监管体制并不能获得较好的监管效果，前者仍然以向供应链各参与主体施加强制性义务为主要方法，既不能重构乳制品供应链的基本格局，调整供应链各参与主体的利益关系，也无法调动供应链各参与主体维护和提高乳制品安全的能动性。然而，缩短供应链的监管体制改革方式至多只能有限度地解决监管链内部的困境，无法对乳制品供应链内部特征和结构作出根本性的改变。因此，监管乳制品安全除应继续完善监管体制外，还应当改革乳制品安全的监管方法。

（二）食品安全与乳制品安全

我国《食品安全法》将“食品安全”定义为一种状态。《食品安全法》第99条对“食品安全”的立法解释是：食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。较《食品安全法》早颁布的《农产品质量安全法》对于“农产品质量安全”的定义是“农产品质量符合保障人的健康、安全的要求”，与《食品安全法》的定义方法相同。《乳品条例》没有对乳制品安全作出明确的立法解释。由于乳制品与食品构成种属关系，因而我国法律对于食品安全的定义可以扩展至乳制品安全。据此，我国法律规范也是将乳制品安全定义为乳制品的一种“状态”。上述定义与世界卫生组织（WHO）在1996年前对食品安全的定义是相同的。但WHO在1996年发布的一份报告中，将食品卫生定义为“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”，赋予了食品安全新的内涵。

将食品安全定义为一种担保，充分考虑了供应链对于食品安全的影响。食品安全包括通常的产品属性和信任属性（Credence Attributes）两部分构成（Golan et al.，2003）。前者是指消费者基于生活经验和触觉、味觉、嗅觉等普通感官就能够辨别的质量属性，如乳制品的口味、质地、色泽和外观等。后者是指消费者基于简单的生活经验和普通感官无法辨别的质量属性，消费者只能基于信任购买或消费食品，这是其被称为信任属性的原因。如消费者无法通过品尝或以其他日常方式辨别乳制品是否含有三聚氰胺成分，因而只能基于对乳制品的信任作出购买或消费行为。食品安全的信任属性又分为内容属性（Content Attributes）和过程属性（Process Attributes）。内容属性影响食品的物理性质，而这种物理性质是消费者难以感知的（Golan et al.，2003），如消费者不借助专业技术无法辨别乳制品中三聚氰胺含量。过程属性用于描述食品生产过程的特点。在一般情况下，无论是消费者还是专业检测设备都无法辨别过程属性（Golan et al.，2003）。如奶牛饲料是否为有机牧草、是否含有转基因物质以及生鲜奶运输是否采取全程冷链等过程性因素，都无法通过对乳制品本身的检验获知，更无法由消费者通过经验和感官获知。乳制品安全的信任属性对于消费者的行为选择有着极端重要性：消费者在无从知晓乳制品真实质量状况时，必须建立起对乳制品安全的信任，方能发生消费行为。对于食品的生产者和销售者而言，食品安全的信任属性要求生产者和销售者对食品内容和生产、销售过程安全性作出担保。消费者或许并不信任生产者和消费者本身，但基于对生产者和消费者担保的信任，因而产生对食品的信任。这也是从“担保”的角度定义食品安全的重要价值。

遗憾的是，乳制品供应链并不能提供消费者所需的信任担保：1.乳制品供应链是一条长供应链，各参与主体之间存在着严重的信息不对称，各参与主体无法独自作出有效担保；2.乳制品供应链的生产经营主体，在供应链核心企业主导下，可能形成利益共同体，导致重大信息被集体隐瞒；3.在乳制品安全已经遭到普遍质疑的情况下，乳制品供应链各主体的公信力极低，无法满足建构消费者信任的需求。因此，乳制品供应链自身无法提供对乳制品安全的担保，只能寻求供应链外部主体对乳制品安全提供担保。

二、乳制品安全的监管方法和监管失灵

“监管”（Regulation，常被译为“规制”）用于描述政府管理市场经济活动，是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需关系决策的一般规则或特殊行为（史普博，1999）。监管的主体是政府，因而监管方法本质上是政府用于改变原先控制市场交易的行政及法律制度框架（史普博，1999）。乳制品供应链的特征、乳制品监管链的缺陷、乳制品安全的“担保”本质，决定了政府必须运用公权力对乳制品安全进行监管。目前，我国《食品安全法》和前述乳制品三规范规定了乳制品监管的主要方法，然而，乳制品安全已经发生了监管失灵（王彩霞，2011）——这既是人民群众的主观感受（见表1，武汉大学质量发展战略研究院中国质量观测课题组，2013），也为政府所承认（国务院办公厅，2011）。除了法规范执行不力和部分监管人员寻租外，监管方法自身的问题也是乳制品安全监管效果不理想的重要原因。

表1 乳制品与主要产品质量CSI的对比

多数文献未专门研究乳制品安全的监管方法，而是将其放置于食品安全监管方法的框架之下。英国学者安东尼·奥格斯认为，食品安全属于因市场失灵而产生的政府监管，而市场失灵的主要原因是商品供应者和消费者之间的信息不对称，因此，政府监管的目的是消除和避免这种信息不对称，政府可以选择干预程度较低的监管方法，而非过度干预供应者的生产经营行为（奥格斯，2008）。政府可以选择的监管方法有强制性信息披露、标准、事前批准、经济工具和民法上的责任追究（私的规制）等（奥格斯，2008）。除此以外，安东尼·奥格斯还提及了英国1990年《食品安全法》提供的两种政府干预程度较低的监管方法：1.授权政府颁布《行为守则》，为食品供应商提供指引；2.允许食品供应商在司法程序中以已经采取所有合理的预防措施并尽到了审慎注意的义务作为抗辩事由，目的是鼓励和引导供应商建立食品安全的自我监管体系。安东尼·奥格斯的总结既是对英国食品安全监管方法的整理，也是一种具有普适意义的分析框架。以下将根据这一分析框架，结合我国《食品安全法》和乳制品三规范，对我国乳制品安全监管方法进行整理，并基于乳制品供应链的特征，对监管方法失灵的表现形式和原因进行分析。

（一）信息监管方法

信息不对称是影响乳制品安全的主要因素。通过公权力的介入，弥补乳制品供应链各参与主体之间，尤其是生产经营企业和消费者之间的信息不对称，是乳制品安全监管的主要方法。我国的信息监管方法主要有乳制品生产经营企业的强制性信息披露制度和监管部门的安全信息管理制度。

根据《乳品条例》，乳制品生产经营企业的强制性信息披露制度包括安全档案（记录、台账）制度、进货查验制度、成品外包装标签制度等。强制性信息披露制度的目的是消除乳制品供应链中各生产经营主体之间的信息不对称。监管部门的安全信息管理制度利用了“消费者拟制”的质量安全监管原理（祝捷，2010a），由监管部门运用公权力替代处于信息弱势地位的消费者获取乳制品风险信息，并利用公权力的信息资源优势，向消费者发布风险信息，如乳制品安全风险的评估、监测和集中披露等。信息监管方法试图弥补和平衡乳制品供应链中生产经营企业和消费者之间的信息不对称，以构建消费者对生产经营企业的信任关系。

信息是监管政策的核心（Breyer，1982），信息披露和甄别是对信息不对称的最佳回应（桑斯坦，2008）。信息监管方法是与乳制品安全“担保”本质最为贴合的方法，也有利于乳制品安全风险的事前预防。但是，强制性信息披露制度在设计上主要依靠各环节交接时的索证索票方式完成，因而缺乏有效的外部监管。由于生产经营企业在总体利益上的一致性，容易产生乳制品生产和经营企业之间、企业内部员工的集体沉默（戚建刚，2011），从而导致强制性信息披露制度流于形式。此外，在政绩和责任的双重压力下，监管部门履行风险评估、监测和集中披露职能的动力有限。因此，本应在乳制品安全监管中扮演关键角色的信息监管方法，实践效果并不理想。

（二）事前监管方法

事前监管方法通过制定安全标准、行政许可和认证的方式，对乳制品生产经营企业进行事前规范和控制。《乳品条例》规定的事前监管方法主要有事先制定的乳制品安全标准、对乳制品供应链各环节的行政许可和对婴幼儿奶粉生产的强制性危害分析与关键控制点体系（HACCP体系）认证等。事前监管方法的原理是监管部门预先制定作为审查乳制品生产经营企业资质的安全标准，并通过检审查乳制品生产经营企业是否符合标准，借助公权力的公信力形成具有授信功能的外部标志（许可证、认证标志等），为消费者提供外部可见的信任符号，帮助消费者建立对乳制品安全的信任。因此，事前监管的本质是将消费者对于公权力的信任转化为对乳制品安全的信任，监管部门以其公信力为乳制品生产经营企业提供乳制品安全担保。

事前监管方法有效的基础是消费者对于公权力的信任，而此种信任在乳制品监管领域是非常微弱的。实践中，消费者缺位于标准制定、监管部门的不作为和寻租、认证机构的趋利偏好都导致了消费者对监管部门的信任流失。据武汉大学质量发展战略研究院发布的调查报告，认为我国政府现有的质量管理效果“一般”、“不理想”和“很不理想”的人群累计占到接受调查人群总数的91.32%，认为质量管理效果“理想”的人群仅为接受调查人群总数的8.1%（武汉大学质量发展战略研究院中国质量观测课题组，2013）。由此可见，消费者对于政府质量监管的效果持普遍的不信任心理，事前监管方法的公信力基础十分薄弱。

（三）强制性监督措施

强制性监督措施，是监管部门运用公权力，向违反乳制品安全规范的生产经营单位施加不利负担的监管方法。乳制品企业从事法规范禁止的活动，如不履行强制性信息披露义务、未执行乳制品安全标准、未经许可从事生产经营行为等，都理应承受不利负担。强制性监督措施是以“命令－控制”为特征的传统监管模式（奥格斯，2008）的最后手段。

乳制品三规范所规定的强制性监督措施包括信用惩罚（如建立企业“黑名单”制度、违法行为记录纳入企业信用信息基础数据库等）、生产企业的召回和销售企业的追回制度、监管部门监督检查以及行政、刑事惩罚等。这些监管方法对于威慑乳制品生产经营企业、惩治和矫正违反乳制品安全规范的行为有着重要的作用。但是，这些手段在实践中也遭遇到一些问题：1.大量乳制品企业，尤其是一些小作坊，游离于国家信用体制之外，信用惩罚的效果并不理想；2.我国当前的食品召回制度仍以生产企业的主动召回为主、监管部门的责令召回为辅（祝捷，2010a），过于依赖生产企业的自觉性，乳制品生产企业召回的案例数量与消费者对乳制品安全的主观感受明显不成正比，甚至曾发生乳制品生产企业消极应对消费者召回要求的案例；3.由于监管部门执法人员有限，能够监督和查处的乳制品安全案件偏少，监督检查和行政、刑事惩罚的威慑惩治效果并不明显。

（四）经济工具和鼓励性政策

不同于“命令－控制型”的监管，经济工具和鼓励性政策是通过经济利益的引导作用，确保生产经营企业按照市场规律运行或自行作出符合消费者安全需求的管理决策（奥格斯，2008）。乳制品安全三规范规定的经济工具和鼓励性政策主要有补贴、有奖举报、信贷支持和食品安全责任保险等制度。但是，由于制度设计和实践的消极因素，经济工具和鼓励性政策的监管效果也十分有限。

补贴和信贷支持是经济工具中最能发挥引导作用的监管方法。《乳品条例》吸取“三鹿奶粉事件”中奶站出于经济利益添加三聚氰胺的教训，于第10条规定，省级以上人民政府安排支持奶业发展资金，对奶畜企业给予信贷支持，并建立奶畜政策性保险制度，对参保奶畜企业给予保费补助。不过，补贴和信贷支持的监管方法目前仅适用于奶畜养殖环节，而在乳制品安全风险较大的生产环节没有适用。

有奖举报制度是监管部门广泛设立的监管方法。有奖举报制度的本质是一种信息交易（应飞虎，2003），监管部门希望通过行政奖励引导掌握乳制品安全信息的公民参加乳制品安全的监管，以弥补监管部门和乳制品生产经营企业之间的信息不对称。然而，由于我国食品安全有奖举报制度存在奖励标准与信息价值明显不相称、奖励给付程序复杂、举报人必须实名举报和对举报人保密措施有限等弊病（应飞虎，2013），又低估了供应链上各生产经营主体的利益结合程度，有奖举报制度的监管效果因而有限。

保险制度以商业保险公司为枢纽，利用保费、保率和保险标的价值评估等机制，引导和规范乳制品生产经营企业的行为，本应是乳制品安全监管的枢纽性制度。但是，至少到目前为止，食品安全责任保险的作用并未显现（梁敉静，2011），原因主要是：1.监管部门推进食品安全保险制度的目的，是为分散国家和企业的财政风险，提高食品安全事故的民事赔付能力，而没有注意到保险制度在乳制品安全监管中的枢纽性地位；2.食品安全责任保险制度采取自愿保险制度，并未实行强制保险制度，乳制品生产经营企业又没有足够的动力购买食品安全责任保险，保险制度的功能因而无法发挥作用。

三、基于乳制品供应链的监管方法改革

监管方法失灵所造成的乳制品安全乱象，与消费者对于乳制品安全的主观感受是相一致的。除进一步加大对现有监管方法的执行力度外，改革乳制品安全的监管方法，发挥监管对乳制品供应链各参与主体的利益分配与重构功能，提高乳制品生产经营企业提高乳制品安全的能动性，给予消费者具有较高公信力的信任符号，引入消费者参与监管的机制，恢复消费者对中国乳制品安全的信心，是当前《食品安全法》修订和乳制品安全法规范深化实施的重点。本文以乳制品供应链的构成与运行特征为基础，提出改革乳制品安全监管方法的建议。

（一）构建对称型供应链

较长的乳制品供应链隐含着较高的质量安全风险，因此，监管乳制品安全的一个可行思路是减少供应链的长度。这一思路在婴幼儿乳制品监管中已经获得了初步体现。“2013年通知”规定：“婴幼儿配方乳粉生产企业须具备自建自控奶源”、“任何企业不得以委托、贴牌、分装方式生产婴幼儿配方乳粉，不得用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉”。这些规定吸取了三鹿奶粉因奶源问题和贴牌过滥导致质量失控的教训（张煜、汪寿阳，2010），试图整合奶畜养殖、生鲜奶收购和乳制品生产三个环节，强制要求婴幼儿乳制品生产企业统一从事三个环节的业务，以缩短供应链、降低质量风险。

“2013年通知”的本意虽然与缩短供应链长度的理论思路一致，但没有注意到缩短供应链长度后的利益对称性。随着奶畜养殖、生鲜奶收购和乳制品生产三个环节的整合，这三个供应链环节的内部制约会被取消，乳制品供应链上会出现一个完全生产者（the Complete Producer），本已是乳制品供应链核心企业的生产企业，威权性将获得进一步强化。《乳品条例》规定的强制性信息披露制度更加难以发挥实际效果，信息不对称的痼疾不仅不会消除而且会更加严重。

构建对称型的供应链，创造一个“完全销售者”（the Complete Marketer），形成与“完全生产者”的制衡关系（Golan et al.，2002），既符合缩短供应链长度的思路，又能强化供应链内部的制约关系。对称型供应链是指乳制品由包括奶畜养殖业务在内的生产企业进行生产，而由大型专业市场或大型连锁超市进行销售的供应链。监管部门应当对经营乳制品的销售企业实行高于一般食品流通许可条件的特别许可，必要时采取限额许可，以控制乳制品销售企业的数量。对称型的乳制品供应链在生产上体现为奶源自备自供、订单式生产、统一物流和集中式配货等形式；在销售上由销售者根据市场情况决定订货品牌和数量，进行集中性进场质量检验，并利用对销售渠道的相对集中控制，对生产者的核心企业地位形成制衡。

建立对称型供应链，预期的作用主要有：1.形成乳制品供应链的“双核心企业”样态，克服生产企业作为单一核心企业产生的弊病，推动乳制品供应链各参与主体的利益重构；2.通过完全生产者和完全销售者，形成相对封闭的乳制品供应链，从而吸纳和限制零散从事乳制品生产经营活动的小作坊，逐渐消除小作坊无序生产经营的乱象；3.减少监管环节，简化责任划分机制，提高强制性监督措施的使用效率。

（二）建立单一乳制品安全监管机构

2013年食品安全监管体制改革后，我国乳制品监管链随之缩短。分段监管的弊病在一定程度上获得克服。但是，目前的短监管链仍然是由农业行政部门和食品药品安全监管部门分段监管，容易造成政府监管的漏洞。更为严重的是，由于分段监管导致监管链内部资源缺乏整合，乳制品安全注定只能采取被动监管和事后监管的办法，“补救”（Redress）成为唯一的途径（Pei，2011）。

要完全消除分段监管的弊病，唯有建立单一乳制品安全监管机构，统一承担乳制品安全的监管工作。单一乳制品安全监管机构应当具备如下特征：1.覆盖乳制品供应链从奶畜养殖、生鲜乳收购、生产环节、销售环节到消费环节的全过程，包括食品安全重大事故调查、单一发布重大食品安全信息等综合性职能；2.建立独立于地方政府的垂直管理体系，至少应实现类似于当前质量技术监督系统的省级以下垂直管理，避免地方保护主义对乳制品安全的影响；3.单一乳制品安全监管机构所实现的是职能有机统一，对于乳制品安全标准制定、乳制品检验机构、认证机构的资质评定等事项，仍宜由其他部门承担，以对单一乳制品安全监管机构形成制约，以形成“职能有机统一、功能合理分离”的部门格局（祝捷，2010b）；4.单一乳制品安全监管机构应运用对全供应链实施监管的有利制度优势，综合运用监管资源和监管方法，建立“强制措施前移”的回溯性监管，实现乳制品安全监管从惩罚到预防的转变（Rouvière et al.，2012）。结合现行体制，食品药品监督管理局可以作为单一乳制品安全监管机构，承担统一监管乳制品安全的职责。

综合对称型供应链和单一乳制品安全监管机构，图1所示的乳制品供应链与监管链对应关系图可以修改为图2：

图2 改革后乳制品供应链与监管链对应图

（三）建立基于双重检验的信任符号提供机制

由具有公信力的外部主体提供信任符号（如许可证、检验报告、认证标志等），是帮助消费者信任乳制品供应链的重要方法。有权机构提供乳制品信任符号的根据，是对乳制品是否符合安全标准的检验活动，因此，检验机构的公信力，是乳制品信任符号是否具有可信度的关键。乳制品安全的检验工作目前主要由国有检测机构承担，而国有检验机构大多依附于监管机构（食品药品监督管理部门），因而在消费者的心理上，国有检测机构提供的信任符号，具有较强的公权力属性。在消费者对于公权力监管质量效果普遍存疑的情况下，单纯由国有检测机构提供的信任符号，显然不具有足够的公信力。因此，有必要引入不具有公权力性质、独立于乳制品供应链和监管链的第三方检测机构（外资或民营的检验机构）。考虑到第三方检测机构的趋利性，国有检测机构仍应作为重要的检测主体，补强检验结果的准确性和客观性，形成国有检测机构和第三方检测机构分别检验的双重检验格局。

公私部门协同已经成为发达国家监管食品安全的通例（Henson et al.，1999）。建立基于双重检验的信任符号提供机制，改变《乳品条例》等法规范规定的单一检测制度，引入公私协同监管的方法，能够增强具有信任符号的可信度，平衡消费者与乳制品生产经营企业因乳制品安全的内容属性和过程属性而产生的信息不对称。当然，这一机制也会带来新的挑战，主要有对第三方检验机构的监管、国有检验机构和第三方检验机构因利益趋同导致共同寻租等。解决这些问题的办法，可以采取由非食品药品监督管理部门评定和监管第三方检验机构的办法，增大国有检验机构和第三方检验机构之间的体制区隔，形成分立且制衡的关系。

（四）引入消费者参与机制

消费者处于乳制品供应链的末端，对于乳制品安全不产生实质性影响，是乳制品安全的被动接受者。乳制品安全监管往往根据“消费者拟制”的原理，自我拟制为消费者，反而较少注意到真正消费者的作用。消费者是乳制品安全最大的利益相关方，也是乳制品安全事件的直接受害者，因而不应缺位于乳制品安全的监管。消费者参与机制贯穿乳制品监管的全过程，而当前急需建立的是消费者参与乳制品安全标准制定和信息获取的机制。

第一，建立消费者或消费者聘请的专家参与制定乳制品安全标准的机制。乳制品安全标准从源头上决定乳制品安全。但是，乳制品安全标准制定过程中消费者的制度性缺位，导致乳制品安全标准更多是体现监管部门和大型乳制品生产经营企业的意志（董伟，2011）。2010年4月，卫生部颁布的食品安全国家安全标准《生乳》（GB19301－2010），其中蛋白质含量低于发达国家同类标准，而菌落总数高于发达国家同类标准20倍。公民赵某要求卫生部公开该标准制定时的会议纪要，遭到卫生部拒绝。赵某提起针对卫生部的行政诉讼，仍遭不利裁判（杨于泽，2012）。由本案可见，普通消费者获取标准制定过程的信息尚且困难，更遑论参加标准的制定。事实上，即便卫生部向消费者公开标准制定的会议纪要，甚至允许消费者参加标准制定的会议，不具有专业知识的消费者也无法有效参与标准的制定工作。因此，在乳制品安全标准中体现消费者的利益，应当建立消费者参与制定乳制品安全标准的机制。考虑到标准的专业性，宜允许消费者组织代表消费者聘请专家参加乳制品安全标准的制定。

第二，将消费者对乳制品安全的主观评价纳入乳制品安全信息的收集范围。根据“2010年通知”，监管部门对乳制品安全信息的收集范围包括生产经营企业的信息数据，以及从奶源、采购、生产、出厂、运输到销售终端的信息，消费者对乳制品安全的主观评价并不属于乳制品安全信息的收集范围。这一规定既未关注到消费者主观评价在乳制品安全监管中的重要地位，也不符合消费者的需求（见表2）。据此，监管部门在收集乳制品安全信息时，应当将消费者对于乳制品安全的主观评价纳入收集范围，并将消费者的评价，作为制定和执行乳制品监管方法的重要依据。

表2 政府获取质量安全信息来源的消费者需求

四、结语

监管是公共机构针对社会共同体认为重要的活动所施加的持续且集中的控制（奥格斯，2008）。乳制品安全是当下社会共同体认为的重要议题之一。包括乳制品在内的食品安全监管，与其他行政事务的监管不同，供应链的特征是构建监管制度和设计监管方法时必须关注的因素。基于乳制品供应链的特征，检讨现有乳制品安全监管方法及其失灵的原因，并提出相应的改革建议，对于乳制品安全监管方法的完善因而有着重大而现实的意义。本文即是在此方面的理论尝试。

[1]董伟，2011：《乳业新国标争论的背后》，《中国青年报》2011年8月29日。

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