利益一致性的标准理论框架与体制创新*——“联盟标准”的案例研究

程 虹 刘 芸

利益一致性的标准理论框架与体制创新*
——“联盟标准”的案例研究

程 虹 刘 芸

文章基于“联盟标准”的案例，研究我国现行标准体制存在的问题，并提出利益一致性的标准理论框架与创新路径。联盟标准是由某一产业中的成员，在协商一致的基础上所制定的标准，反映了成员的内在利益，适应了行业和技术的变化，因而能得到较好的执行。我国现行标准体制的根本问题是制定者与使用者在利益上缺乏高度的一致性，存在强制与自愿、稳定与变动、制定和执行的利益冲突。文章建议，改革我国现行标准体制，建立由政府标准和团体标准(包括联盟标准)共同构成的国家标准体系，实现政府标准制定主体与社会标准制定主体的共建、政府标准与团体标准的共治、标准基础性功能与创新性功能的共享。

利益一致;一般理论;标准体制;案例研究

一、问题的提出

我国现行标准体制中的标准类型主要有国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。由于企业标准反映的是单一企业的内部利益，影响范围有限，故不纳入本文的讨论范围。除企业标准之外，我国的各类标准，无论是国家标准、行业标准或地方标准，还是强制性标准或自愿性标准，均由政府组织制定、实施和监督。这种政府主导的标准体制，存在两大问题:标准制定多，有效执行少;标准滞后于行业和技术的变化需求。为此，我国采取了多种措施，如加强标准化工作规划、建立以龙头企业为主的全国专业标准化技术委员会(TC)及分技术委员会(SC)、考核TC、SC的标准制定质量等;但这两个主要问题，依然困扰着我国的标准体制。因此，必须从新的视角研究问题存在的根本原因，并找到解决问题的正确方法。

在国外，标准大多由市场和社会自愿协商产生，且实施率非常高。世界上最大的国际标准制定机构——国际标准化组织(简称ISO)，本身即为非政府机构，且制定的标准大多为自愿性标准，由市场和社会主体自愿采用。因根植于各方的利益需要，由参与者协商一致而制定，ISO所制定的标准在全球被广泛认可和采用，如ISO的质量管理体系标准ISO 9001，截至2012年，已被184个国家和地区的1101272个组织所采用①数据来源:ISO，ISO Survey 2012，http://wwwi．so．org/iso/home/standards/certification/iso－survey．htm。。多数发达国家已建立政府标准大量采用、援引社会自愿性标准的体制，如美国标准体制主要由自愿性标准构成，由非政府性质的标准化组织在自愿协商基础上制定标准(OMB，1998)，目前已有超过600个标准化组织制定了约5万项自愿性标准(Breitenberg，2009)，标准化组织之间彼此竞争，其中20家标准化组织制定了全美90%的标准②数据来源:ANSI，Domestic Programs(American National Standards)Overview，http://www．ansi．org/standards_activities/ domestic_programs/overview．aspx?menuid＝3。。欧盟标准体制也是如此，除了政府的技术法规和指令外，大量的是由社会组织所制定的自愿性标准，即使政府的技术法规也不设详细的要求，而是由社会组织制定自愿性标准作为补充(European Commission，1999)。国外的标准体制实际上是由两大类型的标准共同构成，一类是满足公共利益需要的政府标准，另一类是主要满足市场利益需要的社会标准。

自上世纪90年代末以来，我国涌现了一种现行标准体制之外的新标准类型，即联盟标准。联盟标准是指由某一行业或某一产业内成员自愿形成的组织，为了本行业或产业的共同利益，经协商一致而共同制定并执行的标准。总体而言，联盟标准并不在政府的现行标准体制内，也没有行政强制力的执行机制，但却受到了全国诸多地区和行业中的企业普遍欢迎，还得到了地方政府及标准化行政主管部门的大力支持。为什么一种存在于国家标准体系之外的联盟标准能够快速发展，这对我国现行标准体制意味着什么?本文将基于这一案例的分析，研究联盟标准对我国标准体制创新的意义。

本文提出:我国现行标准体制存在问题的根本原因，在于制定者与使用者缺乏内在利益的高度一致性，要解决标准制定多，有效执行少，以及标准滞后于行业和技术发展的难题，就必须从体制上使标准制定者与使用者实现内在利益的一致。

在本部分提出研究的问题后，论文的结构作如下的安排:第二部分是对广东省广州市番禺区沙湾镇工业洗水机联盟标准的案例研究;接下来，在第三部分，基于我国联盟标准的发展，提炼出标准体制内在利益一致性的一般性理论框架;第四部分，具体分析我国现行标准体制存在的利益矛盾;最后，从利益一致性的角度，提出我国标准体制改革与创新的政策建议。

二、沙湾镇工业洗水机联盟标准的诞生① 本部分的资料主要源自项目调研中所收集的番禺洗染机械联盟的内部资料，以及对番禺区沙湾洗染机械行业协会秘书长李梅的访谈。

广东省广州市番禺区沙湾镇(以下简称“沙湾镇”)位于珠江三角洲腹地，是一个有着800多年历史文化的岭南古镇。沙湾镇是我国目前生产规模最大的工业洗水机制造基地，自上世纪80年代以来，沙湾镇工业洗水机行业历经了初创、规模化、危机和创新崛起等四个发展阶段。标准这条主线贯穿发展各个阶段的始终，尤其是联盟标准的制定和应用，更是沙湾镇工业洗水机行业由衰转盛的主要原因。虽然沙湾镇的工业洗水机联盟标准只是我国众多联盟标准中的一个，但却以其突出的成效，成为我国联盟标准的典型案例。

(一)无明确标准依据的洗水机行业的初创和发展

沙湾镇地理位置十分优越，西与佛山市顺德区隔河相望，南接广州市南沙区，东与番禺区石碁镇毗邻，距广州城区27公里，顺德区21公里，到香港和澳门均为64海里，处于穗港澳交通的重要枢纽地带②资料来源:广州市规划局，2004:《广州市番禺区沙湾镇总体规划(2003－2020)》。。

沙湾镇是我国洗水机最早的生产地，广州市番禺同心机器厂(前身为1969年成立的社办企业)在1978年引进国外技术后，生产了中国第一台工业洗衣机。工业洗衣机，是对日常人工洗涤的机械化，通过进水、洗衣、排水、脱水等程序，达到织物干净、柔软的目的，尤其适用于宾馆、酒店、医院、洗衣房的各类纺织品洗涤。工业洗水机，是对纺织品进行特殊洗涤的工业机械，在工业洗衣机的基础之上，增加了多元化成衣处理功能，包括在洗涤中加以石头、酵素、强碱、高锰酸钾等物料，以达到做旧、褪色、破损和增加雪花点的效果，这种“破坏”性的处理功能，对于牛仔服装生产尤为需要。由于工业洗水机是由工业洗衣机发展而来，一直沿袭的是针对工业洗衣机的轻工行业标准，即QB/T2323－1997《工业洗衣机》，后在2005年修改为QB/T2323－2004《工业洗衣机》。

自上世纪80年代以后，沙湾镇周边的广州市增城区、中山市大涌镇、佛山市顺德区均安镇等地区③由于不同地区行政区划变动的时间有所不同，因此为了叙述准确，这里统一按目前的行政区划，即:广州市增城区、中山市大涌镇、佛山市顺德区均安镇。，牛仔服装产业已形成产业集群，对生产上游的工业洗水机设备产生了大量的需求。由于沙湾镇在工业洗水机行业的先发优势，从同心机器厂分离出来大量工业洗水机领域的管理、经营和技术人员，在沙湾镇创立了大小不等的40多家工业洗水机企业。再加之沙湾镇独特的交通区位，特别是广东当时对外开放的特殊政策优势，使得沙湾镇在上世纪90年代末，就占有了国内工业洗水机设备制造行业70%以上的市场份额，拥有了全国同类企业80%的数量，产品还远销美洲、欧洲和东南亚等30个国家和地区。

沙湾镇工业洗水机行业的兴盛和发展，除了广东特殊的政策和独特的牛仔服装生产的区域需求外，还有一个非常重要的原因，即工业洗水机行业当时处在几乎完全自由竞争的状态，政府根本来不及，也没有能力去制订这一行业的相关政策和标准，而只能要企业参照当时已有的工业洗衣机标准。正是标准的模糊性，给企业以创新的空间，使创业者能够更多地按照市场的需要来驱动行业的发展。

(二)标准滞后所导致的恶性竞争危机

随着工业洗水机行业进入者越来越多，一方面促进了行业规模的扩大，另一方面带来了更为激烈的竞争。然而，竞争并没有朝着有序的方向发展，相反很多企业利用没有标准的空间，在材料、工艺和性能等方面，采用更能满足低价格竞争的制造方式，在一段时间内，因为较低的价格反而更有竞争力，以至于越来越多的企业不得不制造价格更低的产品。当时沙湾镇工业洗水机行业的混乱，是由于在规模化的市场交易中，没有基础性标准的规范所导致。

工业洗水机相较于工业洗衣机而言，由于在洗涤目的上存在根本的差别，因而在程序上工业洗水机没有工业洗衣机标准所要求的脱水程序，也无法实现洗涤后洁净率的要求;由于要耐石磨和抗强酸强碱，工业洗水机需要更为坚固的材料;而且工业洗水机要进行持续批量的生产，对环保、节水减耗方面产生了更高的要求。但是，当时洗水机所参照的工业洗衣机行业标准，只规范了织物含水率、振动性能、液位控制、排水时间、加温时间、洁净率、机械损伤等主要性能指标，不能满足工业洗水机的特殊要求。由于缺乏适用于工业洗水机的参数标准，无法判断产品是否合格，由此产生了交易中低价格产品的空间。在行业发展早期，没有标准能促进行业的发展，是因为标准的缺失，能为填补空白性功能需求的产品，创造发展的空间。然而，在行业发展到一定规模之后，就需要与产品更为匹配的标准，对市场秩序加以规范。在规模化阶段，如果缺乏标准规范，必然会出现“劣币驱逐良币”，甚至更多的“劣币”会导致任何“良币”失去存在的空间，行业发展的危机随之而来。当时，沙湾镇工业洗水机行业面临的状况正是如此，大量的低质产品充斥市场，导致买家对沙湾镇出品的工业洗水机产生了普遍不信任，而这种不信任已经严重危及到沙湾镇工业洗水机行业的生死存亡。

(三)标准规范行业竞争的迫切需求

2006至2007年，沙湾镇工业洗水机企业之间的恶性竞争到达了顶峰，其中最大的几家龙头企业所受的打击最大。同心机器厂、骏业宏达洗染机械公司等几家大企业，深感这样的无序竞争，会导致整个行业的崩溃，为此，集体请求当地政府来帮助治理无序的市场秩序。然而，政府也缺乏有效的治理手段，由于所面对的市场并没有规范的标准，根本就没有依据来判定什么是低质产品，反过来只能要求行业加强自律。作为行业内的企业因为恶性竞争，早已是剑拔弩张，也没有有效的手段进行自律管理。同样，就在距沙湾镇不远的中山市大涌镇，作为红木家具产业聚集区，在1998年就由红木家具生产厂商联合制订了意在规范红木家具的标准，这些厂商因为在国家标准体系中，都找不到同类型的标准，只好将其称为企业联盟标准①一般而言，1988年中山市大涌镇所制定的《红木家具》标准被视为联盟标准的“雏形”，由于国家标准体系内没有联盟标准之说，所以按照企业标准方法进行管理，并将其命名为企业联盟标准。;与沙湾镇仅一河之隔的佛山市顺德区，于2005年也由两家燃气具制造企业广东万和集团有限公司与广东万家乐燃气具有限公司自己达成一致，制定了冷凝式家用燃气快速热水器联盟标准，结束了这两家企业之间长达10年的恶性竞争。红木家具、热水器行业所面临的情况，与当时沙湾镇工业洗水机行业有着惊人的相似，在无路可走的情况下，都是依靠企业自发建立联盟，制订约束共同行为的标准。在这种经验的启示之下，看似无路可走的沙湾镇工业洗水机行业，提出模仿红木家具、热水器行业制定联盟标准的方法，规范本行业的竞争。这一提议迅速得到了沙湾镇工业洗水机行业大部分企业的赞成，更得到了地方政府的支持。

2007年4月19日，“番禺洗染机械标准联盟”①联盟名称虽为“番禺洗染机械标准联盟”，但实际上主要是由沙湾镇洗水机企业组成，随后有部分番禺区、广州的企业加入。该联盟是立足于沙湾镇，辐射番禺区乃至广州市的区域性组织。正式成立，由沙湾骏业宏达洗染机械公司、同心机器厂、乐金洗染设备公司、昶达机械制造有限公司、晟业机械工程有限公司、强业机械有限公司、艺煌洗染设备制造有限公司7家龙头企业组成，并确立了由这7家联盟企业专家所组成的“番禺洗染机械联盟标准起草专家组”。联盟成立6天后就赴顺德学习，并于当晚在顺德顺峰山庄召开会议，通过了《番禺洗染机械联盟章程》，明确了联盟成员的相关责任与义务。随即，联盟在ISO 10472-1-1997《工业洗衣机安全要求》、美国UL 1206-2003《工业洗衣机安全要求》等标准的基础上，制定了沙湾镇半数工业洗水机企业当时技术水平能达到的联盟标准。联盟标准扩大了工业洗衣机标准的涵盖范围，将织物普洗、洗染、漂染、石磨洗染机械统一称为工业洗水机，并解决了生产中工业洗水机与工业洗衣机标准之间的矛盾，在该项联盟标准中将工业洗水机定义为“不带脱水功能的工业洗染机械”。在材质上，为了适应工业洗水机特殊洗涤的要求，规定了滚筒内外均采用不锈钢材质。此外，为了规范工业洗水机生产，规定了载荷率、滚筒长径、滚筒长度、电机功率、采用轴承型号、重量等各类关键参数。这份联盟标准在6月份基本形成，并于7月征求各相关方和专家的意见，进一步规范了标准的内容表达和格式要求。联盟的参与单位高票通过后，于8月8日发布DBL440100/T 1-2007《工业洗水机》，成为广州市第一个联盟标准。

从成立标准联盟，到正式发布联盟标准，前后不到4个月时间，这样的速度是因为该项标准由沙湾镇工业洗水机行业中的专业企业来制订，标准中的技术问题，以及标准的高低，都是这些企业的行业常识。可见，联盟标准的快速制定，并不等于不专业或粗糙，也决不会被少部分龙头或落后企业所“绑架”，而是在行业多年专业经验常识的基础上，满足了大部分企业的共性需求。

(四)标准实施促进行业的再度崛起

联盟制订标准是为了应用，因而规定凡是符合联盟标准的产品，统一贴上“联盟标准防伪标签”，由此保证标准的实施。7家主要参与标准制订的企业，在标准通过后立即按照要求调整模具，修改产品说明书，使产品在安全、性能、材质、结构、能耗等各项指标，都符合联盟标准的要求。各家企业为了维护自己的利益，主动向联盟举报那些不遵守联盟标准的厂商，使得联盟标准的执行达到100%。联盟标准还使工业洗水机交易有了透明、可操作性的依据:在联盟标准制定前，因为没有依据证明自身的产品质量水平，番禺晟业机械工程有限公司一直说服不了斯里兰卡的客户购买其产品，在客户了解了联盟标准，特别是晟业机械达到联盟标准的信息后，客户很快就与其签订了采购合同。客户依据联盟标准选择产品，使得近一半未能达到联盟标准的原有沙湾镇工业洗水机企业被淘汰。联盟标准也为政府的监督抽查提供了规范的依据:2007年联盟标准制定前，沙湾镇工业洗水机监督抽查检验合格率仅为15．8%，2009年大幅度上升到90.6%，2010年后达到了100%。

沙湾镇工业洗水机联盟标准制订和实施后，不仅联盟内的7家企业大幅度提高了产品质量水平，而且有力地带动了其他企业纷纷加入联盟，目前成员数量已扩展到22家。联盟标准所带来的经济效益也十分显著，2012年的行业产值，较之2007年增加了一倍以上，沙湾镇工业洗水机行业从此踏上复兴之路。

三、联盟标准利益一致性的理论分析

沙湾镇工业洗水机联盟标准是全国联盟标准发展的缩影。截止到2011年9月，浙江省已经在73个块状经济产业制定并推广实施了120项联盟标准①数据来源:屈凌燕，2011:《浙江:联盟标准推动块状产业转型升级》，新华社9月28日。;截止到2012年5月，广东省已制定实施各类联盟标准283项②数据来源:陈锦汉，2012:《大力实施联盟标准推动产业转型升级》，《中国标准化》2012专刊。;在电子信息、新能源、半导体照明等新兴行业，联盟标准更是发展迅速。联盟标准作为一种行业成员自主参与制定并执行的标准，在现行标准体制之外得到有力的成长，其根本原因在于反映了这些成员的自我利益，标准的制定者和使用者在内在利益上达成了一致。

(一)联盟标准充分反映了参与者规范市场竞争秩序的内在利益需求

无论是技术标准，还是管理标准或工作标准，最大的作用都在于对秩序的规范。市场经济是一种规则经济，其中，由市场自然生发的“看不见的手”，能基于价格的自由竞争进行调节，构成了市场经济最基本的秩序。由于这种秩序是市场自生自发，能自动调节不良行为，因此可以称为“自然秩序”。然而，仅靠市场经济的自然秩序，无法解决垄断、外部性、信息不对称等市场失灵问题，尤其是产权保护，需要政府运用强有力的法律手段进行秩序维护，确保交易公平，这就产生了市场经济的另一种秩序——“法治秩序”。自然秩序与法治秩序，占据市场经济秩序的两端，在这两端之间的中间地带，还有大量不能被这两种秩序所规范的空白领域，如一个行业共同的产品验收标准，某一新兴领域职业资格的确认等，这些领域既不能靠本身有利益冲突的企业自发地规范，也难以依靠没有足够资源和反应速度的政府通过制定法律进行规范。居于自生自发和人为组织之间的范畴，是人之行动而非人之设计的结果(Hayek，1973)。于是，在自生自发的自然秩序和人为组织的法治秩序之间，产生了政府强制程度与市场自生程度都处于居中水平的“标准秩序”。标准秩序，是一种基于市场和社会主体的自愿选择所形成的秩序规范，由于这种自愿选择反映了参与者的一致意愿和共同利益，所以看似自由，实际上却有强烈的内在约束力。标准能够使所有参与者利益皆得到增强，而那些不愿意执行标准的成员，要么是有超越这一共同标准的更高标准，要么就会被标准所规范的这一领域所淘汰。因此，标准实际上作为一种市场秩序的制度规范，弥补了自然秩序和法治秩序的不足，能够在两者都治理不到的领域实现社会成员的一致性秩序。自然秩序、标准秩序和法治秩序，共同构成了市场经济的制度规范，可以表达为以下的市场经济秩序图(见图1):

图1 市场经济秩序图

观察一个国家和地区市场经济的成熟程度，可以从如上三种秩序加以衡量。进一步的分析是:自然秩序是内生于市场本身的，几乎是一种市场的自发性选择;而法治秩序，可以依赖移植和模仿加以初步建立。转型国家的市场经济，在自然秩序和法治秩序上都取得了明显的成效，但为何迟迟不能向更成熟的市场经济演进?原因就在于，标准秩序没有得到建立，只是在市场经济的两端建立了秩序，而大量的中间空白领域，因为没有标准秩序的发育而得不到有效治理，只能在绝对的自由竞争和过度的政府强制之间进行波动，不能通过标准秩序的弥补，建立起比较平衡的市场经济秩序。

联盟标准之所以在我国得到快速的发展，主要因为其反映了市场经济内在的秩序要求，即逐步形成规模的市场主体，开始在自然秩序和法治秩序之间，寻求一种能够反映市场主体自我利益的新秩序，这种新秩序的主要实现方式就是联盟标准。运用联盟标准进行治理的领域，要么是一些新兴产业由于快速变化，导致政府根本来不及进行秩序供给，要么是一些过度竞争的产业由于恶性的自由竞争，使得整个行业缺乏最基本的自律。这些行业要得到正常的发展，行业内的企业只能自行组织，制定规范自我行为的各类标准。实际上，联盟标准是基于企业和行业生存发展的基本利益需求而产生，沙湾镇工业洗水机联盟标准的制定就是如此。中山市大涌镇红木家具联盟标准也是在同样的背景下产生，南方生产的红木家具运往北京等北方地区后，由于气候干燥易导致家具开裂，在上世纪90年代北京消费者协会的一次产品评价中，来自大涌镇的红木家具就因此被判定为全部不合格。面对这一影响大涌镇红木家具行业生死存亡的市场危机，大涌镇红木家具企业只能联合起来，共同制定解决这一问题的联盟标准。

联盟标准是为满足企业和行业生存发展的利益需求，由市场主体自主制定，进行自我规范的秩序选择。因为标准秩序的缺失，导致企业在混乱的市场竞争中无法生存，行业也亟需建立规范以得到持续的发展，于是企业主动发起成立联盟，自主制定联盟标准，从而实现对市场经济制度规范的补充。同时，由于制定标准的市场主体本身也是标准的使用者，因此所制定的联盟标准能较好地满足参与者的利益需求，所建立的基础性制度装置，可以实现对企业生存与行业发展的促进。这种市场主体自主规范市场秩序，保障企业生存与行业发展的标准产生方式，就是联盟标准的制定机制(如图2所示)。

图2 联盟标准的制定机制

(二)联盟标准具有参与者自愿执行的内在动力

一项标准能否被执行，并不取决于执行的本身，再多的强制力也不可能保证所有的标准都能得到良好执行。标准能否被有效执行的关键，取决于标准的制定，只有当标准的制定反映了使用者内在利益时，这项标准才能被真正执行。就标准本质含义而言，“是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件”(ISO/IEC，1996)，标准是有共同利益需求成员的自愿选择，参与者制定标准的唯一目的即执行标准，通过执行标准实现成员的共同利益。标准能否被执行，跟标准制定的科学性、程序性、规范性并没有太大关联，与之关联最为紧密的是利益，否则标准仅徒具外在形态，而缺乏提高标准使用者利益的核心需求。全国首个温泉联盟标准，就是广东省珠海御温泉度假村与贵州、重庆、江苏、安徽、浙江等5省同行，为改变温泉行业重硬件、轻服务的现状，共同提出并制定的标准。该项标准满足了这些企业的共同利益需求，一经制定即得到参与者的共同执行，而且全国其他地区的50多家同行企业，主动接受珠海御温泉关于该项联盟标准的培训，共同执行温泉联盟标准。实际上，为行为者提供保障其最佳利益机会的、精心构造的合适的制度安排，能产生有利于全体最佳利益的结果(Ostrom，1993)。联盟标准由于保障了参与者的内在利益，因此有助于标准的执行，从而提升联盟的共同利益。

联盟标准具有成员自我约束的执行机制。标准若得不到执行，损害的将是所有联盟成员的共同利益，所以大部分成员有强烈的动力执行标准，并对联盟内其他参与者的执行状况进行约束。执行机制包括对标准执行的认证以及标识应用等，实现对不执行企业利益的威慑。如百度、腾讯和金山网络组成的安全联盟，通过制定的互联网安全标准，对申请认证的网站进行“安全联盟认证”，不符合认证的将被禁止使用认证标识;对于已获得认证资格的网站，一旦违反联盟标准的要求，也会被撤销认证标识，这样的约束机制使参与的企业不得不严格执行联盟标准①参见:安全联盟，《安全联盟认证协议》，http://www．anquan．org/help/auth_agreement/。。

联盟标准之所以能得到较好的执行，除了有效的执行约束之外，更重要的还在于执行成本低廉。规则设计需要考虑可见的服从成本，包括检查违规的安排和制定惩罚的费用等(North，1981)。联盟标准这一规则的服从成本，包括监督检查成本、惩罚成本等，这种标准的执行成本对于联盟成员而言极低。这是由于联盟成员都来自同一个行业，成员彼此间的信息相对透明，判断一个企业是否执行联盟标准，其他成员并不需要太多的成本，而是基于经验就可以得知该企业执行的状况。一旦有成员被发现不执行联盟标准，不仅会失去联盟成员的身份，而且可能会被市场所淘汰，因此蒙受损失最大的是那些没有执行标准的成员。联盟标准不仅以其利益的一致性保障了标准的执行，更重要的是通过有限成员的组成，使得执行的不确定性和执行的监督成本都大大降低。规模较小的集体，成员间具有相互间讨价还价的激励因素(Olson，1965)。因此规模较小的联盟，可以避免由于成员过多而导致的“搭便车”，其成员能更好地执行标准，以更加有效地实现秩序供给，这就是上面所分析的燃气热水器、工业洗水机等联盟的成员规模，一般都在30家左右的原因所在。

联盟标准满足了使用者的核心利益，能实现成员有效的自我约束，同时执行成本较低，因此具有参与者自愿执行的内在动力。一方面，在满足使用者利益的驱动下，联盟成员有较强的自我约束，从而不需要投入过多的执行成本即可实现执行目标，能进一步强化使用者的核心利益;另一方面，为了更好地满足使用者利益，将联盟控制在执行成本较低的规模，从而更容易实现有力的执行约束，从而提升标准使用者的核心利益。在满足核心利益、实现自我约束和较低执行成本三者的共同作用下，形成了自愿执行的联盟标准执行机制(见图3)。

(三)联盟标准构建了适应行业和技术变化的自适应利益机制

生物的演进在于能够自动地适应外部环境的变化和挑战，“适者生存”所指的生物对外部环境的适应能力，是其可持续发展的核心。衡量标准的一个重要方面，就是视乎一项标准能否自动地适应行业和技术的变化。要达到这一要求，不能靠外在力量的推动，只能来自标准所规范行业成员的自我改变和自我适应。因为，随着行业和技术的发展，尤其在信息技术和生物技术日新月异的背景下，新的功能、技术和需求不断涌现，这就对标准提出自我适应的更高要求。由于联盟成员都是来自于行业内的专业企业，这些成员对行业的变化有着最为专业的掌握，对未来技术趋势也有较为准确的把握，所以能够对标准提出层出不穷的创新设计，并且能让标准不断地适应行业新的变化需求。如全球领先的电信解决方案供应商华为公司，仅在世界电信联盟组织的一次标准会议上，就可以和来自其他国家和地区的成员一起，提出11项新的标准建议草案①数据来源:华为技术有限公司官网，《华为、胜天共同承办世界电信联盟组织标准会议》，http://pr．huawei．com/cn/news/hw－087290－news．htm。。联盟成员的专业技术能力是联盟标准能快速、灵活反映行业和技术变化的原因，基于成员对标准满足利益一致性的专业判断，能够快速地创造新的标准，贴近这一行业成员的共同利益需求。

图3 联盟标准的执行机制

一项标准是否适用，实际上是不断“试错”的结果，反映创新需求的标准更是如此。联盟标准是成员基于共同利益的自愿选择，这种自愿是指成员可以自由选择同一领域中任何一项联盟标准，通过不同联盟标准相互竞争的结果得出是否适用的判断。联盟标准的非强制性，就在于不强迫与该项标准有关的企业执行，标准的执行只依靠对使用者的利益驱动来实现。衡量联盟标准是否有效，也不在于是否由某个联盟来制定，或该联盟标准是否有程序性的一致通过，最重要的是这项标准能被多少家企业执行。即使是某个机构和企业，乃至个人制定的标准，只要能够被更多的行业成员执行，那么这项联盟标准才是真正适应了行业和技术变化的标准。联盟标准的竞争性，使得行业组织的成员能够通过比较，选择更适合的标准。为了争取更多的成员使用该项联盟标准，制定者才有足够的动力不断修正标准，使标准能被广泛采用。联盟标准的自愿性和竞争性，使更能适应行业和技术变化的标准才能生存和发展下去，从而在实践中实现了不断适应行业和技术变化的需求。实际上，并不是只有中山市大涌镇有红木家具联盟标准，在广东省江门市新会区、浙江省东阳市也有本地的红木家具联盟标准，不同地区的联盟标准在竞争中实现了对行业和技术变化的更好适应。

联盟标准之所以能够适应，甚至引领行业和技术的变化，还源于其利益所得的驱动。联盟标准的利益并不单纯地体现在成员一致执行所带来的行业秩序的改善，还在于一项好的联盟标准可以带来显性的经济收益。因为一项先进的联盟标准，凝聚了大量的前期技术投入和行业经验的积累，如果联盟标准只能被其他社会成员无偿采用，那么作为联盟标准的制定者，就没有动力不断完善和提高标准水平，只有当联盟标准的收益大于成本时，才能更好地适应快速变化的行业和技术需求。如中国特种设备检测研究院，作为一家长期从事石油化工行业装置设备检测服务的专业机构②资料来源:中国特种设备检测研究院石油化工检维修技术中心，http://pcir．csei．org．cn/aboutRPPI．jsp?name＝zhongxin。，基于自己的经验积累和科技攻关，已经研发出一套先进的石油化工检验检测认证标准。正是由于这项标准受到了中国石油、中国石化等大型用户的欢迎，并且还有许多其他特种设备检测机构也会是这项标准的潜在使用者，才激励中国特种设备检测研究院愿意为这项标准不断地进行研发投入，并明确地将“标准的供应者”作为自己机构未来的战略定位，之所以这样定位，无非是制定标准能为中国特种设备检测研究院带来持续的经济利益回报。联盟标准要适应并要引领行业和技术的创新，最大的激励就是来自于联盟标准的制定者可以从中获得直接的收益，为了使收益更具可持续性，联盟标准的制定者才会主动开发引领行业和技术创新的新的标准。

因此，联盟标准实际上是企业基于专业判断而制定，通过市场竞争的优胜劣汰，给予优秀标准的制定者以丰厚的经济回报，从而实现对行业和技术变化的自我适应。联盟标准的这种自我适应主要表现为，联盟企业在自身的技术与经验优势上，通过将最新的创新成果反映在标准中，从而拥有在竞争中的更大优势，使标准制定者获得更多经济收益，促使其进一步提升专业能力。同时，联盟企业适应行业与技术变化所制定的标准，在追逐持续经济收益的背景下，同一领域的标准相互竞争更为激烈，使成员不得不继续提升其技术能力，以制定更符合市场需要的标准。正是在专业能力支撑、同类竞争择优和经济收益驱动三者的作用下，联盟标准不断自我适应行业与技术变化的利益需求，形成了联盟标准的自我适应机制(如图4所示)。

图4 联盟标准的自适应机制

综上所述，联盟标准无论是制定机制，还是执行机制和自适应机制，推动其运转的动力都源自利益需求，实现了标准制定者与使用者利益的高度一致性。因而，标准的利益一致性，是由本身就是标准使用者的市场和社会主体，自主制定符合使用者利益的标准，实现成员自愿执行标准的目标，并以成员自我适应为核心，满足行业和技术变化的需求，从而在最高水平上实现标准制定者与使用者的利益。具体而言，标准是在自我适应机制的刺激下，制定机制立即反应，并通过更多成员的自愿执行机制，促进了标准制定者制定更多符合使用者利益的标准。此外，标准使用者在自愿执行的过程中，发现利益不符的问题，可以立即通过自适应机制进行反馈与调节，在新一轮的标准制定中得以体现。由此，在自主制定、自愿执行、自我适应的相互作用下，实现了标准内在利益的一致性，可以扩展为利益一致性的标准理论框架(如图5所示)。

图5 利益一致性的标准理论框架图

四、我国现行标准体制的利益矛盾

我国现行标准体制，实质上就是由政府对大部分的标准进行组织管理，无论是强制性标准和自愿性标准，还是国家标准、行业标准和地方标准，除企业标准之外的所有标准都由政府组织管理，即使是企业标准(主要指企业的产品标准)，按照有关规定，也须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案①参见《中华人民共和国标准化法》第二章第六条:“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。”第一章第五条:“省、自治区、直辖市政府有关行政主管部门分工管理本行政区域内本部门、本行业的标准化工作。”。这就意味着政府的标准管理，既要承担标准的各项功能，又要满足标准各相关利益者的要求，然而政府并不能实现如此复杂的利益需求。实际上，这种政府主导的标准管理体制，既难以体现政府在标准上的强制性利益需求，又抑制了社会其他各方对标准利益的多元化需求。依据联盟标准的一般性理论框架，以下将主要展开对我国标准体制的利益矛盾研究。

(一)强制与自愿的利益矛盾

政府作为社会整体的正式代表，具有社会公认的强制性公权力，因而所制定的标准需要限定在强制性范围之内，我国在加入世贸组织时，明确承诺“将我国强制性标准等同于技术性法规”②资料来源:国家质量技术监督局，《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》，质技监局标发[2000]36号。。与政府公权力的强制性相一致，政府所制定的具有法规性质的标准，需要强制执行。然而，在实际标准制定中，带有公权力的政府不仅要制定强制性标准，同时还要制定自愿性标准③参见《中华人民共和国标准化法》第二章第六条:“国家标准由国务院标准化行政主管部门制定，行业标准由国务院有关行政主管部门制定”;第二章第七条:“国家标准、行业标准分为强制标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制标准，其他标准是推荐性标准”;第三章第十四条:“推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用”。因此，推荐性标准虽由政府制定，但具有自愿性质，为了保持前后叙述的一致性，这里统一称为自愿性标准。，这使得政府这一制定主体，以及标准的使用主体，陷入到两难之中。同时还会导致政府对自身标准制定责任的不确定，引发社会对政府的诟病:一方面，将一些新出现的行业和技术还未形成相应标准规范的领域，归咎于政府没有及时地制定强制性标准;另一方面，又责备政府插手干预了本该由市场和社会进行标准治理的领域。我国标准体制的很多问题，都是产生于这种政府定位的泛化，看起来政府对标准似乎无所不管，实际上政府既没有管好应该聚焦的强制性标准，又抑制了社会对自愿性标准的供给。

所谓强制性标准意味着必须执行，而自愿性标准则意指自由选择是否执行，因此这两种标准定位的领域实际上完全不一样。对社会而言，需要加以强制的是安全、健康、环保等公共性、基础性和通用性领域。通过在上述领域制定强制性标准，可以保证市场和社会的基本秩序，减少社会交易成本，因此发达国家都有类似我国强制性标准的技术性法规。正如上文所分析的，在政府可强制的范围之外，有大量领域由于还处于创新的探索和实践之中，政府没有精力和能力进行标准治理，因而可以通过多个自愿性标准的竞争，选择出更优的标准。实际上，政府标准作为一种向全社会提供的公共服务，也可以通过政府采购的方式，交由市场提供，利用市场竞争的优势，降低服务成本，从而提高服务质量(罗英，2012)。与之相反，政府主导自愿性标准的制定，实际上在这些本该由市场和社会发挥作用的领域，形成了政府对标准制定的垄断。自愿性标准之所以能被称为自愿，并不是不需要执行，而是因为在自愿的领域，基于市场和社会多样化的需要，可以同时存在多个并行标准，这些标准的优劣以及适合与否，并没有形成唯一的判断，还需要通过探索，才能产生出更具一般性的标准。政府对自愿性标准的管理，不仅无助于标准的执行，反而阻碍了标准的创新。更为严重的是，由于政府的权力在标准领域过于宽泛，部分的社会主体会推动政府制定更利于自身利益的标准，从而利用政府的权力遏制竞争对手，导致在标准领域的不正当竞争。这使得政府所制定的标准偏离其本义，成为企业之间利益博弈的产物(李酣，2013)。

(二)稳定与变动的利益矛盾

标准的目的是要在一定的范围内获得最佳秩序，尤其是政府所制定的标准，是在全社会范围内需要共同执行的秩序规则。因此要实现全社会范围的最佳秩序，需要投入比小范围标准秩序更多的资源和运行成本，出于这方面考虑，政府标准需要保持一定的稳定性，以尽可能实现政府对公共领域的有效规范。此外，政府所制定的标准，基于长期经验积累而形成，是能够为社会大多数主体所接受的通用性规则。由于标准内容本身业已成熟，且已被社会广泛接受，因而具有较好的稳定性，能够为市场和社会提供更好的预期，使得每一个被政府标准约束的主体，都能在一个相对稳定的环境中，采取自己的行动和选择。

在政府标准所规范的社会稳定秩序之外，还有大量领域需要建立具有变动性的秩序。由于这些领域中，新的行业需求和技术变化是市场和社会主体得以发展的重要因素，因而在标准制定上需要有与之相适应的灵活性和变动性。正是因为这些领域还未形成被广泛接受的秩序，抑或是已有的秩序已不能反映行业成员新的利益需求，所以需要不同的市场和社会主体，探索制定竞争性的标准。通过标准的不断“试错”和优化，最终形成更为人们所接受和合意的规则(廖丽，2013)。实际上，这种通过灵活变动而形成的标准，往往会成为政府标准的来源，如美国根据1993年的管理与预算办公室A－119通告以及1996年的“国家技术转让与推动法案”中对联邦政府监管和采购“依靠自愿性标准”的要求，从1998年到2012年，已有3579项自愿性标准替代了政府特有标准①政府特有标准，是指美国联邦政府部门在进行监管和采购中所使用的标准。(Donaldson&Rioux，2012)，2012年财年，美国联邦机构就新采用了423项自愿性标准，相较于2011年增长了一倍(Rioux，2013)。

相比而言，我国现有标准在稳定与变动上存在激烈的利益冲突，最为常见的是对所谓“标龄”的判断上。标龄是指政府所制定的标准未被修改的年限，我国标准常被诟病的问题就是政府所制定的标准标龄过长，尤其是在“十一五”初期，国家标准的平均标龄长达10．2年，平均制修订周期为4．5年。虽然，现在国家标准平均标龄已缩短至5年，平均制修订周期缩短至3年①数据来源:国家标准化管理委员会，2011:《标准化事业发展“十二五”规划》。，但仍被社会认为标准更新速度慢、制定周期长，无法适应迅速变化的社会经济发展的需要。实际上这种批评混淆了政府标准与社会标准的区别，政府标准是经过社会公认的稳定秩序的表达，其内在的稳定性要求标龄会更长，标龄过短只能证明该项政府标准制定的不成熟或修改的随意性。政府标准之所以受到上述批评，其根本原因来自于我国标准体制，将政府所制定的标准与应由社会制定的标准混为一谈，既要满足政府标准稳定性的需求，又要求政府标准通过快速变动来适应市场和社会的利益需求。标准的稳定性与变动性实际上是相互对立的，标准不稳定就不能形成社会一般性的秩序，标准不变动则不能满足某些领域对新秩序的需求。这一对矛盾的利益需求，根本不可能由政府这一个利益主体同时满足，政府标准基本要求就是稳定，而标准的变动性需求，只能由市场和社会主体实现。

(三)制定和执行的利益矛盾

标准的制定是为了执行，然而我国现行标准体制中，政府在标准制定方面的无所不包，影响了标准执行目标的实现。在我国的标准制定中，国家标准、行业标准、地方标准分别由国务院标准化行政主管部门、国务院有关行政主管部门以及地方(包括省、自治区、直辖市人民政府)标准化行政主管部门三类不同政府主体组织制定，往往容易出现同一领域中不同类型标准之间的矛盾与冲突。随着行业相互的渗透和技术的交融，行业彼此之间的界限已越来越难以确定，更加剧了涉及多行业的标准出现大量交叉与矛盾的现象。此外，无论是国家标准，还是行业标准，或者是地方标准，均是对某一个行业统一秩序的规范，由于三类不同政府主体所代表的不同利益，导致政府标准出现重复、交叉与矛盾，使得标准无法得到有效执行。

标准制定多而执行少的矛盾，实际上也是政府标准化管理部门，基于利益最大化而主动选择的结果。对政府标准化管理部门而言，会对其工作进行“成本—收益”计算，按照政绩评价的要求，在标准化管理过程中选择最能显示其部门成绩的重点工作。标准的执行有更多繁杂的环节，而且很大程度上需要其他部门的配合，以及投入更多的“扯皮”成本。同时，标准执行的成效也不能简单地用数据来证明，从而很难在上级面前显示部门的政绩。标准的制定则不然，一般说来，标准制定的权力大多为标准化管理部门所掌握，在很多情况下，其他部门以及企业，会来请求标准化管理部门予以帮助，这样使得标准化管理部门更容易得到权力的满足感。同时，标准制定相对于执行而言，成本也相对较低，而产出则是用标准制定的数量加以衡量，其政绩在上级面前无疑更能得到数字化的显示。尤其在标准的制定作为政绩考核指标的背景下，标准化管理部门有更大的利益驱动来制定更多的标准，即使明知这些标准不会被很好地执行，也会有较大的动力去“生产”更多的标准。

五、政策建议

要创新我国的标准体制，使之更能符合经济社会发展的需要，就需要从制定者与使用者内在利益一致性的逻辑出发，科学地界定政府在标准体制中的职能和定位，充分发挥市场和社会主体在标准制定和执行中的基础性作用。

(一)政府标准制定主体与社会标准制定主体的共建

政府标准制定主体与社会标准制定主体，在标准领域都有各自的空间和定位，前者代表的是政府标准的利益，后者代表的是社会标准的利益，只有通过二者的共建，才能建立起满足全社会需要的标准体系。政府主体代表的是公共利益，这种公共利益主要体现为安全、健康、环保等基础通用性标准要求。由于政府发布的标准具有强制性，因而只能限定于需要社会统一执行的领域范围内。政府主体运用标准，除了通用性和规范性要求外，主要是将其作为一种重要的公共治理工具，该工具既带有强制性，相对于法律又比较灵活，能够满足政府宏观调控和社会管理的需要。社会主体代表的是团体利益，这种团体既包括行业协会、产业联盟，也包括部分第三方社会组织，甚至某些服务于行业的独立机构，因为可以从服务某个行业的标准中获利，因此会有动力制定供行业使用的标准。以上团体，包括行业协会、产业联盟、科研机构和企业，所制定的是主要供某行业多个成员共同使用的标准，称之为团体标准。团体标准，代表的是某一个团体的利益，因此会在同一个领域中出现多个团体标准。需要进一步分析的是，放开社会标准制定主体的限制，实际上是通过标准体制的创新，吸引了更多的标准供应者。通过不同标准主体的充分竞争，生产出更能满足社会多元利益需要的各类标准。多个社会标准主体的参与，也符合标准创新的不确定性特征，在各个主体的试错和探索过程中，能产生更为高水平的标准。我国标准体制的改革，就是要通过政府标准制定主体与社会标准制定主体的共建，使得标准既能满足政府的公共利益需求，又能满足市场和社会的多样化利益需求。

(二)政府标准与团体标准的共治

标准作为一种治理的手段，所需要规范的领域无处不在，因而要实现有效的标准治理，需要政府标准与团体标准的共治。这种共治实质上是指政府标准主要治理公共领域的秩序，团体标准主要治理私人领域的秩序。公共秩序即需要政府去强制规范的领域，私人秩序则是市场和社会中的成员，为了各自行业的利益，而自愿选择的规则。政府标准是在安全、健康、环保等公共领域，对社会所有成员利益的增进，实际上是一种公共制度供给。政府标准不仅能使市场和社会拥有基本秩序，而且能大大减少市场交易的不规范，并为市场和社会主体提供明确的预期。政府基于自己资源和专业能力的限制，不可能在一些新出现的行业或变化很快的技术领域，制定满足多样化需求的标准。这些领域的标准需求，只能由更具多元化的团体标准来供给，来帮助治理公共领域之外的秩序，即社会一般秩序基础上的次级秩序。在社会一般秩序的基础上，人们对标准实际上有着各自不同的需求，这些多元化的需求形成了不同的次级秩序，分别满足了不同行业的利益需求。次级秩序彼此间的竞争，既能够促进各自秩序的完善，又能满足不同秩序的需求。多元化的次级秩序需求，是多个不同团体标准存在的理由。市场和社会的成熟，一个突出的表现就是一般秩序和多个次级秩序的共存。一般秩序是由政府标准加以规范，主要侧重于治理社会的公共领域;次级秩序则是由团体标准进行规范，主要治理私人领域。政府标准与团体标准的共治，使得社会在一般秩序的基础上，又能形成多个不同类型的次级秩序，将政府监管与社会自治有机地结合，从而实现整个市场和社会的有效治理。因而，应将政府标准与团体标准，作为我国最重要的两类标准。

(三)标准的基础性功能与创新性功能的共享

标准最为基础的功能，是要满足全社会的一般性需要，在总结行业发展成熟经验的基础上，对涉及公共利益的基础底线进行规范。在关系社会日常运转的通用性领域，标准同样需要发挥基础性功能，为社会提供统一、兼容的规范。由于标准的基础性功能规范的是社会基本秩序，因而具有长期的稳定性，能为市场和社会主体提供稳定的预期。标准既是对已有秩序的一种规范，同时又可以引领新秩序的形成。这种新秩序可以降低交易成本，能够为提出者带来更多的利益，所以标准还具有创新性功能。政府标准无论在哪一个领域内，其作用都只能是基础性的，即满足基本和通用要求，而不可能满足创新要求。创新从本质上讲，是市场和社会中的精英，通过自己所掌握的独特能力，而在某些领域实现的突破。创新是风险偏好者自我投入和探索的结果，因此没有义务将其创新性成果免费地让渡给政府成为标准。反之，创新往往也伴随着风险，政府也不可能通过自己的标准，将可能存在风险的创新成果进行公共性固化。因此，标准创新的主体并不是政府，而是市场和社会。在自由交易中，市场主体将自己的技术或管理模式的创新形成标准，通过认证和许可的方式让其他主体使用，并从标准使用授权中获得创新收益。当社会有越来越多的成员愿意使用该项具有创新性功能的标准后，政府可以“搭市场的便车”，在不涉及标准制定主体知识产权和利益的前提下，将该项具有创新性功能的标准进行援引，使之成为新的具有基础性功能的政府标准。这实际上是政府在公共服务提供中的“政府掌舵”(Osborne&Plastrik，1998)。政府标准为团体标准提供了基础性功能，使得团体标准能够在一般秩序的基础上，实现具有创新性功能标准的应用;另一方面，团体标准的创新性功能，又为政府标准的基础性功能添加了新的可能性，使得政府标准的基础性功能得到不断地进步与提高，两者实际上是一种共享关系。

我国标准体制创新的关键，就是要遵循标准利益一致性的理论逻辑，确立不同利益的标准制定主体，使标准制定者与使用者在利益上达成一致。由于标准利益的多元化需求，就需要形成政府标准制定主体和社会标准制定主体，由两个不同主体分别制定政府标准和团体标准。政府标准和团体标准，应该成为我国标准的两个主要类型，分别代表政府的公共利益，以及市场与社会主体的团体利益，这样既能实现一般秩序的建立，又能提供多个满足市场和社会自治的次级秩序的建立。政府标准制定主体和社会标准制定主体由于具有了内在利益的一致性，就能提高各自标准的可执行性，同时又能更好地适应行业变化和技术创新的需要，在我国经济的转型升级中，发挥标准治理的重要作用。

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■ 责任编辑汪晓清

Theoretical Framework and Institutional Innovation of Standards Based on Interests Consistency: A Case Study on Coalition Standards

Cheng Hong and Liu Yun
(Institute of Quality Development Strategy，Wuhan University)

Based on a case study of the newly emerged“coalition standards”in China，this article finds out the inherent problems of Chinese standard system and proposes a theory of interests consistency for reform．The coalition standards，a new kind of standard，is developed by members of one industry on the basis of consensus．Meeting the inner interest of its members，coalition standards can be well implemented with the latest technological innovation of industry．In this respect，the fundamental problem of existing standard system in China is lacking of interest consistency on a high level，which illustrates by three types of interest conflicts，namely mandatory vs．voluntary，stability vs．change，development vs．implementation．As such，this article suggests that it is necessary to reform the existing standard system and establish national standard system consists of government standards and group standards including coalition standards．Hence，the reformed standard system will be built by government and groups，governed by government standards and group standards，and shared by basic and innovative functions of standards．

Interests Consistency;General Theory;Standard System;Case Study

*程虹，武汉大学质量战略发展研究院，电子信箱:919637855＠qq．com;刘芸，武汉大学质量战略发展研究院，电子信箱:joanna0616＠gmail．com。本文为国家社科基金重大项目(11&ZD158)、“十二五”国家科技支撑计划项目(2011BAK06B06)、科技部公益性科研专项(201210117、201310202)和国家标准化管理委员会软课题“团体标准必要性可行性研究及管理制度设计”的阶段性成果。衷心感谢余红伟博士、余凡博士对本文的建设性建议。同时感谢匿名评审人对本文提出的宝贵修改意见，但文责自负。