食品安全监管的国际经验比较及其路径选择研究*——一个最新文献评介

李腾飞 王志刚

食品安全监管的国际经验比较及其路径选择研究*
——一个最新文献评介

李腾飞 王志刚

食品安全监管是近年来社会关注的焦点与热点之一。通过对食品安全监管国际经验研究成果的评述，发现已有文献主要集中在监管模式、制度特点、机制设计与具体的惩罚机制等问题上。多数学者指出，我国的食品安全监管制度存在诸多弊端和漏洞，与发达国家相比仍需机构改革和制度创新。完善我国的食品安全监管制度，必须加强立法，健全食品安全监管的法律制度保障，实行“垂直监管”和“集中监管”。具体来说，需要在监管理念、监管制度与监管机制方面进行积极探索和创新，加强供应链环节的食品安全监管，建立第三方检测体系，特别是应加大对违法企业的处罚力度，增强地方政府监管的责任，在政府、企业和消费者之间构建一种利益平衡的监管机制。

食品安全;国际经验比较;监管机制;供应链

食品安全是当前在全球范围内受到高度重视的公共安全问题，食品质量与安全关系到人类的健康、社会的稳定和经济的发展。食品危害以及食源性疾病作为一个重要的全球性问题，一直倍受社会关注(周洁红、叶俊焘，2007)。为此，各国政府纷纷采用技术和法律手段提高食品安全的管理水平，对影响食品质量安全的因素进行有效监控。目前各发达国家和地区，如美国、加拿大、欧盟和日本等均已建立了较为完善的食品质量安全监管体系，从而保证了食品的质量安全，缓解了消费者对政府的信任危机。与此形成鲜明对比的是，我国的食品安全监管制度与机制设计还存在诸多漏洞，在预防和监管食品安全方面仍然力不从心。鉴于此，积极探索先进国家的食品安全监管模式和监管经验，结合我国国情进行合理吸收和借鉴，不仅可以有效避免重蹈发达国家先前的覆辙，也有助于我国监管机制的完善，增强食品安全监管的效能，保障消费安全。

一、我国的食品安全监管制度

民以食为天，食以安为先。近年来，我国频发的食品安全事件使得人们对食品安全的关注不断增强，对食品质量的要求日趋提高。不断爆发的食品安全事件导致食品行业的经济秩序屡屡受到挑战，也使食品产业链遭受到不同程度的创伤，食品安全问题已成为全社会关注的焦点话题。在这一背景下，学者围绕食品安全的监管制度问题进行了广泛的探讨。

(一)我国的食品安全监管模式

我国的食品安全监管属于典型的分段监管模式，也即食品安全的监管职能分属于不同的部门。王耀忠(2005)概括了我国食品安全监管的组织结构，发现我国负责食品安全监管的部门有农业部、卫生部、国家食品药品管理局、国家工商行政管理局、商务部和国家质量监督检验检疫总局等部门。这表明，我国食品安全监管不仅政出多门，而且相对分散。在这种组织结构下，我国食品安全监管遵循的是有限准入的市场理念，监管者以“发证”作为主要监管工具(崔焕金、李中东，2013)。另外，国家环境保护总局、国家发展与改革委员会也承担一些监管职能。谢伟(2010)论述了我国从中央到地方食品安全监管机构的具体设置:在中央政府层面，组建了最高协调机构“国家食品安全委员会”;在地方政府层面，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作。按照责权一致的原则，建立了食品安全监管责任制和责任追究制。针对我国的这种监管模式，有些学者从理论上进行了解释。一种观点是从动态社会契约理论的角度指出我国食品安全监管制度是基于政府－市民的监管思路，即具有二元性(李长健、张锋，2006);另一种观点则从供应链的角度诠释了食品分段监管的合理性，并主张建立农业投入品、食品初级农产品、食品添加剂、食品相关产品、食品加工和食品流通的监管体系，并配合相应的监管标准，促进已有监管模式的完善(卢剑等，2010)。上述局面在2013年3月进行的“大部制”改革之后有所改变，食品安全监管部门之间经过职能调整和权限整合初步实现了食品安全的集中监管。虽然这一机构改革是在原有框架内进行的局部调整，但这意味我国食品安全监管开始了新的制度变迁，未来改革的目标是实行集中监管，明晰监管部门之间的权责并逐步降低协调成本。

(二)我国监管制度的缺陷与完善

我国频繁爆发的食品安全事件，反映了现有监管制度存在的严重缺陷。这些缺陷主要集中在以下三个方面:一是相关法律法规不健全，应对食品安全新问题的能力有待提高;二是监管部门机构设置不合理，监管重复和监管盲区并存(焦明江，2013);三是缺乏风险评估及预测机构，食品监管的标准混乱(李路平平、汪洋，2009)。比如，王耀忠(2005)认为我国食品安全标准体系混乱表现在以下两个方面:一方面食品安全标准分为食品质量标准和食品卫生标准，分别由质量技术监督局、卫生部和农业部负责;另一方面食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准以及企业自定标准等多种标准，这些标准之间相互冲突与不一致。与此同时，具体的监管事务则分别由质量技术监督局、卫生部、农业部、出入境检验检疫局和进出口食品安全局负责，导致的结果是监管机构各自为政，失去了标准的权威性和统一性。

针对上述问题，学者提出了不同的解决思路。如崔卓兰、宋慧宇(2010)指出传统以强制为基础的单一监管方式已经不能满足现代社会对食品安全监管的需求，严重阻碍了食品安全监管的有效性。在服务型行政背景下，实行多元主体参与、非强制性、更多融入专业技术与激励机制的多元监管方式十分必要。李长健、张锋(2006)从经济法和行政法的角度对我国食品安全的立法困境进行了解读，认为造成我国食品安全监管困境的主要原因是由立法漏洞、政府组织机构混乱和传统文化以及城乡二元经济共同作用的结果。为解决已有监管模式带来的体制性痼疾，刘亚平(2011)从中国食品安全监管的实践出发，提出了重构政府与市场关系、进行风险规制和引导社会监督等三个方面的建议以破解现有监管困局。詹承豫(2007)在我国经济转型的大背景下分析了食品安全监管体系存在的五大矛盾，即食品安全的链式供应与食品安全监管部门的各自为政之间的矛盾、食品检测设备技术落后与食品安全隐患严峻之间的矛盾、食品生产厂商的小而散与食品安全监管的标准化管理需求之间的矛盾、食品安全危害严重与食品安全的执法薄弱的矛盾和食品安全社会期望急切与食品安全监管投入不足之间的矛盾。为此，应该从近期治标和长远治本两方面进行综合治理，在近期方面应着重理顺监管体系和组织机构、完善法律标准，长远方面则着重于政府监管职能转变和行政价值结构的完善。此外，也有学者从缓解信息不对称、加强信息平台建设(施晟、周德翼、汪普庆，2008)、实施质量认证体系和可追溯体系(王志刚，2006;周洁红、叶俊焘，2007;郑风田，2003;周应恒等，2013)等方面提出了解决思路。

二、主要发达国家的食品安全监管模式与特点

发达国家如美国、欧盟和日本等都建立了相对完善的食品安全监管体系，经历多年的发展，其已经形成了相对独特的监管模式和监管经验。总结这些不同的监管模式，可以为我国食品安全监管机制的设计提供一些经验和参考，一些学者对这一问题进行了积极探讨。如张月义、韩之俊、季任(2007)从监管机构、法律法规、风险管理等方面对美国、欧盟和日本的食品安全监管机制进行了详细阐述。李刚(2010)结合我国国情分析了国外的食品安全监管制度，认为应借鉴美国经验实行食品安全的联合监管制度，建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网。国家工商总局研究中心(2006)在考察英国和西班牙两国的监管制度之后，主张我国借鉴两国食品安全应急机制方面的有益经验。王兆华、雷家(2004)通过对国外主要发达国家食品安全监管体系的研究，认为应采取渐进和分级的模式，推进中国食品工业的标准认证体系。由于各个国家的经济体制和政治制度的差异，有必要分别梳理不同国家的监管制度。

(一)美国的监管模式——法律完备、责权集中

作为多部门监管模式的代表，美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有20个之多。但其中具有食品安全执法权的行政部门只有5个:卫生部的食品和药品管理局、农业部的食品安全检验局和动植物健康检验局、环境保护局、海关与边境保护局。上述监管部门职能划分的依据是根据食物的种类，这样在对特定食品进行监管时就实现了功能上的集中监管(张月义等，2007)和权责统一。美国在保障食品安全方面的一个显著特点是其拥有十分强大的监管体系、完备的法律法规和应对特殊领域的特殊做法，在执法上强调食品安全管理的公开性和透明性(毛振宾，2009)。此外，美国2011年1月修订实施的《食品安全现代化法案》成为保障食品安全的重要法律基础，该法案通过强调预防为主的食品安全控制理念，加大对食品企业的检查和执法力度以及提高食品安全标准，构建了更为积极和富有战略性的现代化食品安全“多维”保护体系，确保了美国在食品供应安全方面继续走在世界前列(李腾飞、王志刚，2012)。

在诸多制度设计中，美国的食品安全召回制度值得关注(Antle，2000;程言清、黄祖辉，2003)。通常来说，食品召回是在国家部门的监督下，由生产商自愿执行，由法院强制执行的情况比较少见(Buzby，2001)。随着食品召回制度的深入人心，美国消费者对食品安全颇有信心。一般来说，在美国食品召回主要在以下两种情况下发生:一种是企业得知食品存在缺陷或风险，主动从市场上撤回;另一种是美国食品和药物管理局(FDA，Food and Drug Administration)强制要求企业召回缺陷食品(陈卫康、骆乐，2009)。无论哪种情况，召回都是在FDA的监督下进行的，其在食品召回中发挥着关键作用(Valeeva et al．，2000)。随着这项制度的深入实施，食品召回有增加的趋势，但这并不代表食品质量在下降，反而说明人们对食品质量有了更高的要求(Christophe and Valceschini，2008)。

(二)欧盟的监管模式——全面具体、统一权威的标准体系

完善具体的标准体系是发达国家食品安全监管的突出特点，欧盟国家为实现对食品安全的有效防控，实施了大量具体、统一的食品技术标准体系。欧盟的食品安全监管系统主要由欧盟食品安全局、欧盟食品与兽医办公室组成，这一系统是一个国际性的控制与监督系统，可以对成员国食品生产链中的各个环节进行监督控制(Charlier，2008)。此外，其还制定了一系列强制遵守的食品安全标准(焦志伦、陈志卷，2010)。比如，早在1980年欧盟就颁布实施了《欧盟食品安全卫生制度》。2000年又颁布了《食品安全白皮书》，要求制定以控制“从农田到餐桌”全过程为基础的食品安全法规体系，从而将各类法规法律和标准加以体系化(张志宽，2005)。近年来，随着食品风险不确定性的加大，欧盟将食品安全预警作为控制食品安全的一条重要原则和风险管理措施(Grunert，2005)。根据这一措施，只要监管部门认为食品对人体健康有潜在的危害因素，就可以采取以预警原则为基础的保护措施，而不必等到有充分科学数据的评估结论，这就大大降低了食品风险的发生概率。

欧盟的成员国当中，英国和德国对食品安全的控制值得引起关注。英国食品安全监管的一个重要特征是严格执行食品追溯和召回制度。英国保障食品安全的主要管理机构是食品标准局，由其独立负责食品安全质量的总体事务并制定各种标准(刘桂荣等，2010)。食品标准局代表女王履行职能，并向议会报告工作。这种不挂靠任何政府部门的机构设置方式，保证了它的独立性和代表消费者的立场。食品标准局还设立了特别工作组，由该局首席执行官挂帅，以加强对食品供应链各环节的监控。英国食品安全监管的成功与食品标准局制定的三条原则密切相关，即消费者第一、公开透明和公正独立(张守文，2008)。与英国不同的是，德国对食品安全控制的特点是其健全的检测体系(罗丹，2010)。德国的检测机构大部分为私营，政府只负责对监管机构的管理和批准，而检测机构通过监测站独立进行质检工作，并提交检测报告(董娟，2011)。一直以来，德国政府实行的食品安全监管以及食品企业自查和报告制度，成为德国保护消费者健康的决定性机制。德国的食品监督归各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。

(三)加拿大的监管模式——供应链的全程监控

加拿大食品安全监管模式的特点是由单一的部门对食品安全实行统一归口管理，这一部门是农业部的食品检查检验局。由其集中负责食品安全监管工作，具体实施联邦政府规定的所有食品的监督、检验、植物保护和动物卫生检疫计划，食品生产加工销售过程中的日常监督、抽样检验和案件查处，食品安全法规和食品安全标准，并对有关法规和标准的执行情况进行监督(李刚，2010)，以确保供应链环节的食品安全。除了履行上述职能，检验检疫局也负责制定并管理食品检验、执法、监督及控制计划，提出服务规范;或者发布紧急食品召回令，组织整个食品链的检验、检测和监督活动(周洁红、叶俊焘，2007)。另外，加拿大的食品监督署负责农业投入品的监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从田头到餐桌”的全程性管理。加拿大的这一监管模式实现了监管的集中，避免了多头负责带来的责任不清和监管空白问题的发生。

(四)日本的监管模式——严格完善的标准体系和追溯体系

日本的食品安全监管模式与我国较为类似，监管责任由多个部门分工实施。近年来，日本监管体制最大的一个变化是，该国在2003年成立了食品安全委员会，由其统一负责食品安全事务的管理和风险评估工作。食品安全委员会是承担食品安全风险评估和协调职能的内阁直属机构，其主要职能包括实施食品安全风险评估，对风险管理部门进行政策指导与监督以及进行风险信息的沟通与公开。日本监管模式最大的特点在于其完备的食品安全标准体系和追溯体系(孙杭生，2006)，其食品安全标准体系分为国家标准、行业标准和企业标准三个层次(杨明亮等，2004)。日本颁布实施的《食品安全基本法》确立了消费者至上、科学的风险评估和从农场到餐桌全程监控的食品安全理念，要求在国内和从国外进口食品的每一环节都必须确保食品安全。新世纪以来，日本多次对该法进行修改，比如在2003年该法增加了“肯定列表制度”，导致对进口食品的限制越来越严格(施用海，2010)。

与此同时，日本对所有农产品都实施严格的可追溯管理系统，这是通过其完备的法律体系实现的(胡定寰，2007)。根据这一管理要求，日本农业协会下属的各地农户必须记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地、使用的农药和肥料、使用次数、收获和出售日期等信息。农协收集这些信息之后，为每种农产品分配一个“身份证”号码，将其整理成数据库并开设网页以供消费者随时查询。目前，日本绝大多数食品企业在食品生产和加工过程中都能做到严格自律，基本上布及整个食品生产加工环节，真正做到“从农田到餐桌”的全过程、可追溯管理(王耀忠，2005)。

(五)韩国的食品安全监管——多元管理、重典治乱

与其他亚洲国家相比，韩国的食品安全管理力度十分强大，其主要特点是对食品安全实施多元化管理，并强化企业的主体责任，加大对违法企业的惩处力度。具体而言，韩国主要从以下四方面保障食品的安全供应。一是加强政府内部协调，减少行政管理扯皮现象。韩国政府成立了国家食品安全政策委员会专门负责协调不同监管部门之间的工作，以避免责任不清和互相扯皮(王中亮，2007)。二是加重对违法企业的处罚力度，让违法企业不敢轻易犯罪。韩国政府将制售有害食品行为定为“保健犯罪”，并且在《食品安全法》中规定，故意制造、销售劣质食品的人员将被处以一年以上有期徒刑;对国民健康产生严重影响的，有关责任人将被处以三年以上有期徒刑。三是实施明确的责任登记制度。韩国政府决定，卫生监管人员在完成验收过程后要明确记录本人的姓名，一旦其所验收的食品发生安全问题就要惟其是问。此外，负责食品安全的地方政府部门也将按照统一的标准对食物中的农药残留量等一系列安全指标等进行量化评分，从而杜绝了各地在食品安全标准上宽严不一的现象(黄怡、王廷丽，2010)。四是设立举报电话，发动群众实施监督。韩国政策规定，任何人都可以向政府举报食品安全问题，一旦被证实，举报人可以获得高额奖励。

通过总结上述国家的食品安全监管模式，可以得出以下三点经验启示。一是应借鉴国外食品安全管理体制，尽快建立统一、高效的食品安全管理机构。进一步调整食品安全监管体制，理顺和明晰各部门监管职能(戴孝悌、陈红英，2010)。在当前食品安全实现集中监管的趋势下，进一步压缩监管部门数量，合并监管职能。可以按照“从农田到餐桌”的食物链再造食品安全管理流程，组建相对独立的食品安全机构，实行项目制与全流程管理模式，确保产品质量的可控性及责任的可追溯性(Kahneman and Tversky，1979;Knetsch and Sinden，1984;Hobbs，2004)。二是食品安全监管各部门必须各司其职、通力合作，严格依法办事，共同编织更加严密的食品安全监管网络。只有对问题食品始终保持高压态势，进一步落实监管措施，提高监管的针对性、有效性，才能真正实现食品安全的有效监管和全程监管(Broughton and Walker，2010)。三是强化企业的主体责任和惩处力度。政府应转变监管企业的思路与模式，在充分保障其合法权利基础上，变包办代替、保姆式管理为督促、监督企业自觉履行生产经营义务(Henson et al．，2000)，使企业主动承担社会责任。其中，特别要加大对违法企业的行政和刑事处罚力度，将保护所有企业的惯性思维调整到保护合法企业的正确思路上来，对违法企业必须实行严厉打击，以增强法律的威慑力，提高企业违法成本。

三、我国食品安全监管机制完善的路径选择

发达国家在食品安全监管方面积累了很多有效的经验，这些经验对完善我国的食品安全监管制度提供了有用参考。但是，已有研究相对零碎且不系统，难以从整体上对食品安全监管机制进行宏观把握。在总结和梳理已有研究的基础上，建议从以下三点进行积极探索和大胆创新，从而完善我国的食品监管机制。

(一)理念创新——风险交流与风险管理

风险交流是食品安全管理的重要链条，其功能是“让公众了解风险管理如何进行以避免公众恐慌”，发达国家借助这一做法有效控制了食品安全风险，成功化解了食品安全的信任危机。Covello(1992)认为风险交流是利益团体之间有关风险的本质、重要性或控制等相关信息的交换过程。关于风险交流的范围，Seeger(2001)认为应该涵盖三个阶段，即危机前、危机时期以及危机后，但是他强调重点应放在危机前的预防工作上。采用风险交流，可以促进政府与公众的良好交流，培育参与式的监管治理格局，形成风险界定的有效社会监督(毛文娟，2013)。当前我国正处于经济转型、社会转轨的重要发展阶段，食品安全作为公共危机的一部分，对这种风险进行有效管理是政府能够及早采取行动、消除危机的关键(温志强，2009)。

目前风险交流的模式有四种:一是赢得信任模式。信任是一切沟通的基础，任何一项交流都会对信任产生影响，不是在加强就是在削弱。二是双向对等沟通模式。风险交流是一个特殊的沟通过程，虽然学者们都强调这一过程应该是一个双方相互作用的过程，但事实上，对于众多的风险事件，尤其是公共性的风险事件，处于沟通双方的主体地位很难等同。三是愤怒管理与提前预警模式。这种方法对于理清公众要求、明确短期沟通目标、指导创作沟通重点信息有重要意义。四是信息突显模式。这一模式可以采取的手段有主动发布信息、组织记者采访、组织专家解答和组织主流媒体培训等。虽然以上四种模式各有优点，但总结我国发生的多起食品安全事件，采用政府风险交流的“民主范式”较为认可。因为风险交流应是多元的、民主的和参与的(Valeeva et al．，2000)。不仅施政于民、全面告知风险，更应问政于民，在食品安全事件的应对与处置中，真正强调民众的建言献策，尊重公众的知情权。而公众也应由“被动公众”变化为“主动公众”，主动寻求健康信息、主动提供风险信息和志愿开展互助沟通等。

(二)机制创新——加强食品安全供应链管理

食品质量安全涉及到食品的生产、加工、储存和销售。整个食品供应链中的交易主体、交易对象繁多，任何一个参与者的行为都会影响到产品的质量安全(洪江涛、黄沛，2011;王海萍，2009)。随着消费者收入水平的提高，食品安全知识的普及，食品生产企业对食品供应链的管理亟待加强，以保证上游原料供应和下游销售渠道畅通(何坪华、凌远云、周德翼，2009)。供应链管理机制的核心思想是广泛引入和利用各种社会资源和力量，改“末端治理”，为“源头控制”，对从田间到餐桌的整个食品供应链进行综合管理。因此，国内外多数学者主张利用供应链管理提高食品安全的监管效能，如Hennessy等(2001)分析了食品供给链中食品质量与治理结构的关系问题，强调利用供应链改善食品安全的监管管理水平。Vetter and Karantiniis(2002)等论述了在安全食品的供给中食品产业的领导力量及供应链在保障食品安全方面具有积极优势。

“瘦肉精”和“速成鸡”事件的发生，折射了农产品供应链环节存在着严重的食品安全隐患，生产源头养殖户的短期逐利行为强烈，供应链上下游之间利益冲突和信息不对称导致产品质量难以控制。因此，实施供应链管理并加强链上利益主体的行为约束成为控制食品安全的一种重要机制创新。供应链管理的核心是形成公平合理的利益分配机制(魏毕琴，2011;李宁，2011)，也即合理分配供应链环节的农户、合作社或者超市、加工商等主体的利益，这也有助于消除供应链需求、供给和制造三方的不确定性，避免食品发生安全质量风险(黄桂红、饶志伟，2011)。以生猪产业链为例，要形成养殖户和屠宰、加工和销售企业之间的良好合作，必须建立供应链利益主体之间合作与协调，激励与监督，协商与信任等机制(李艳芬，2011)。同时，为避免信息不对称导致的供应链主体发生机会主义行为，确定适当的质量缺陷产品惩罚和外部损失的成员分担份额，可以激励制造商和供应商严格履行契约，从而保障产品的质量控制水平，进而实现供应链上各主体总收益的最大化(鲁丽丽、郑红玲，2011)。

(三)制度创新——建立第三方检测体系

我国食品安全监管的瓶颈之一就是监管力量的不足，解决这一问题的一个重要途径就是建立第三方检测体系。参照国际成熟经验，独立的第三方检测不仅可以弥补政府检测力量的不足，也有助于提高质量检测工作的效率，因而是我国食品安全监管体制改革进程中可资借鉴的一种制度选择。所谓第三方检测，是指由国家指定的相关机构作为独立的第三方，由其对食品生产从原料到成品各个环节进行公证检验，以确保产品质量的一种制度安排(周清杰、徐菲菲，2010)。近些年来，欧美先进国家在实行由“农田到餐桌”的食品质量监管中，探索设立第三方检验检测成为一个明显的趋势(高秦伟，2011;薛庆根，2006)。例如，美国的食品被公认为是最安全的，美国的监管者很早就采取第三方检测，将常规性检测工作交给其认可的认证机构或各州的独立检验中心或实验室，政府负责监督第三方“循规蹈矩”。

2012年爆发的“毒胶囊”事件折射了我国食品药品监管力量的严重不足，建立第三方检测体系已经是刻不容缓。据统计，我国食品药品监管人员共计8万人左右，却监管着全国近5000家药品生产企业、40万家药品流通企业、17000家医疗器械企业、3400多家化妆品企业、2000多家保健食品生产企业以及230万家餐饮企业。庞大的企业数量与有限的监管人员形成鲜明对照，解决监管力量不足的挑战已是当务之急。加强公众参与食品安全监管，是弥补政府失灵与力量不足的客观需要(苗建萍、熊梓杰，2010)。因此，要构建我国的第三方检测体系，必须从现有社会资源中得到强有力的支持，特别是要发挥公众的作用(阮兴文，2009)。目前我国有一大批与食品科学相关的国家级研究机构和高等院校，还有一些实力雄厚的专业企业。这些优秀的专业资源将成为有效弥补我国政府资源不足，提高食品质量检测效率的可行选择，为国民的食品消费提供可靠的技术支持和制度保障。为确保第三方检测机构的社会公信力，这些机构需要接受来自政府、行业协会以及市场的严格监督。政府是食品安全的最高监管者，因此对于第三方检测机构来说，要取得社会和市场对其检测结果的认可，必须获得政府的许可，政府对其出具检测报告的认可，才能使第三方机构获得其生存、发展必要的社会权威性保障。

四、结论与展望

食品安全监管机制的完善既是一个理论问题，也是一个现实问题。通过对国内外相关文献的梳理可以得出以下三点结论。首先，学者对食品安全监管机制的完善提出了不同的解决思路，但究其根本，监管制度的完善被认为是一个渐进的过程，需要从制度设计、体系建立和社会动员等方面多措并举。其次，在理论层面，现有文献大多集中于对食品安全的形成原因与解决机制的探讨。一是以制度经济学理论为代表从制度创新与变迁的视角提出改变当前分段监管体制，改为集中监管或者垂直监管;二是以供应链理论为代表主张从完善供应链的角度建立食品安全监管体制，以保证从农田到餐桌的食品安全;三是以借鉴发达国家经验为典型的“洋为中用”思路，用发达国家的“他山之石”来完善我国的监管制度。最后，在实际应用与经济理论分析方面，不少文献从信息不对称的角度研究了食品安全监管市场失灵和政府失灵的经济学依据。

虽然研究食品安全监管制度的文献颇多，但大多数研究将眼光局限在对国内现实问题的解决方面，而对于完善我国食品安全监管机制的研究不够深入，整体来看尚未形成一个较为系统的理论分析框架，并且缺乏深入的实证研究。2013年3月国务院开展的大部制改革调整了食品安全的监管职能，整合了质检总局的生产环节和工商总局对流通环节的监管，体现了食品安全集中监管的思路，这一做法一定程度上是对国外经验的有益借鉴。但是，具体的改革方向和完善路径仍需要深入研究，比如如何优化基层监管、强化“行刑衔接”、实现社会共治、提高食品安全的财政投入以及考虑将食品安全纳入政府绩效考核等方面都成为未来需要探讨的重要内容和研究方向。总之，食品安全关系国计民生与社会和谐，国内外众多学者基于不同角度开展的已有研究，尽管存在一些局限，但其对食品安全监管制度完善所提供的有益探索值得充分肯定，这对后续研究的深入开展，促进食品安全监管制度的创新与完善必将起到十分重要的作用。

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■ 责任编辑刘金波

Study on the Comparison and Path Selection of International Experience in Food Safety Supervision: a Review of the Latest Literature

Li Tengfei and Wang Zhigang
(School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University)

Recent years，food safety regulation is one of the focus and hot spot in academia．Based on the literature of food safety about supervision experience，this paper found that the research mainly focused on the problem of supervision mode，system characteristics，and design and punishment mechanism of food safety．However，there were many drawbacks and loopholes in our supervision system of food safety，many areas are needed to improvement if compared with developed countries．To improve the food safety supervision system，our country should strengthen the legislation to enhance the legal system of food safety supervision and change the“sub-regulation”for“vertical supervision”or centralized supervision model．Specifically，we need to innovate the food safety supervision mechanism，utilize the supply chain and set up the third party inspection system，especially to increase the penalties for illegal enterprises，strengthen the oversight responsibility of local government and balance of interests between government enterprises and consumers to improve our regulatory system．

Food Safety;International Experience;Regulatory Mechanism;Supply Chain

*李腾飞、王志刚，中国人民大学农业与农村发展学院，电子邮箱:tfli2005＠sina．com。本文受国家社会科学基金重大项目(11&ZD052)、中国人民大学研究生科学研究基金(13XNH152)的资助。感谢匿名评审人，文责自负。