顶层设计视角下的特种设备检验体制改革研究＊

刘三江

一、问题提出与文献综述

（一）问题的提出

我国特种设备安全监察制度建立于1955年，经不断改革发展形成了“双轨制”、“全过程”监管体制，即实行行政监察机构和检验检测机构双轨制运行体制，同时对设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验各环节全过程监察的制度。其中，检验环节实行法定检验制度和政府主导并积极发挥社会力量作用的检验体制。法定检验主要包括生产环节型式试验、监督检验和使用环节定期检验。检验机构主要有质检事业单位、行业检验机构、企业自检机构等几类。企业对自有设备还进行日常巡检和年检等。还有一些市场化的专项检测机构，从事无损检测等专项检测。

经过半个多世纪的改革与发展，我国特检事业取得了跨越式的进步，为提高特种设备质量安全水平、防止和减少特种设备安全事故的发生、促进特种设备行业的科技进步、提升特种设备监察部门的科学监管水平等发挥了重要作用。但是，特种设备检验机构在现阶段，依然不能成为合格的提供特种设备质量安全信号的市场主体，不能充分矫正特种设备质量安全领域中广泛存在的信息不对称问题，而这种信息不对称对于市场资源配置的扭曲作用早已由Akerlof在其1970年的经典文献中加以证明。更为重要的是，现行特检体制仍带有浓厚的计划经济色彩，市场配置检验资源的基础性作用发挥不够，有效竞争约束机制尚未建立；不同类别检验检测的性质、定位和责任不清晰，法定检验范围偏大、项目过多，存在越位、错位和缺位的问题；发挥企业能动作用、给予企业自主权不够，不利于落实企业主体责任；发达地区检验任务过重，欠发达地区检验任务不足，发展不平衡；一些地方检验工作量增加很快，系统内检验力量明显不足，人机矛盾日益突出，发挥社会检验力量又不够，检验盲区死角依然存在；“过检验”与“欠检验”的问题均不同程度地存在，检验质量和效果有待提高；一些检验计费方式不够科学、收费标准不尽合理，收费与工作量不相匹配，社会承担了较高的安全成本；一些检验机构忽视检验风险和责任，过度追求检验收入高增长，严重背离了法定检验的公益属性。

特种设备检验（简称特检）体制改革是特种设备安全监察体制改革的重要领域和关键环节，事关特种设备安全事业科学发展，必须认识改革的必要性，做好改革的顶层设计，增强改革的科学性和协调性，构建有利于特检事业科学发展的体制机制。面对上述问题，必须深化特检体制改革。

（二）文献综述

与本文相关的文献主要有两类，一类是体制改革路径有关的文献，一类是质量监管体制改革的文献。关于体制改革的路径和制度安排的学说，可大体上分为渐进式变迁和激进主义两类。前者以哈耶克在《自由秩序原理》一书中阐发的自发秩序为代表，主张制度的生成和变革是一个不断演化的过程，通过渐进的、试错的方式不断演变，并不是一个通过主观建构的过程。哈耶克又指出所谓的社会秩序（Social Order）可以分为自生自发的秩序和建构的秩序两类，后者是组织或者人造的秩序，他所推崇的是自发秩序。秉持制度变迁学说的学者提出的体制改革的路径都主张循序渐进、以市场机制的自我调整为动力，更多地将市场主体作为改革的主体。杜伟、高林远（2002）就强调了制度变迁在我国经济发展中的现实重要性，并提出制度变迁方式的选择应从强制性制度变迁转变为诱致性制度变迁。部分学者坚持激进式的体制改革，主要追随了美国经济学家Jeffrey Sachs的制度改革理念和政策安排方式，但是其在俄罗斯的改革尝试并没有获得明显的成功，所以这一模式缺乏实践支持。但是，国内一些学者认为政治和政府体制改革是中国进一步深化改革的突破口，希望通过这一方面的体制改革一步到位解决诸多问题，激进主义的改革思路不能说完全没有市场。

当前，“顶层设计”已经成为中国体制改革路径选择的新共识，即以全局视角对体制改革的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，协调各种关系，确定目标并为其制定正确的战略、路径，从而提高效益，降低风险和成本。针对中国体制改革这样一个复杂系统，“顶层设计”强调战略思维与系统思想的综合运用，综合了渐进式变迁和激进主义的优点，更具理论上的科学合理性和实践中的可操作性。竹立家（2011）指出，改革的“顶层设计”要考虑改革发展的价值，要从战略高度出发，保证制度平衡，并且推进以制约和监督为核心的行政体制改革。吴敬琏（2013）指出，当前改革的工作重点是做好改革的总体规划和重点改革方案设计，强调要梳理出一组牵涉面广、全局性强、复杂交叉、相互依存的重大改革项目，形成“最小一揽子”改革方案，实现总体方案的协调推进和重点突破。

在中国质量监管的体制改革方面，国内一些学者做了深刻的研究。程虹、李丹丹（2009）将市场机制作为中国宏观质量管理体制改革路径选择的出发点，而这一体制改革目标是建立与市场经济相匹配的制度安排，而核心目标是保障质量安全；还定义了市场经济条件下宏观质量管理体制的基本属性，分析了其中存在的消费者缺位和政府越位等主要问题，最后提出市场、社会和政府质量监管体系的综合改革是中国宏观质量体制改革的主要路径和制度安排。程虹等（2012）提出，政府质量管理体制的设计决定了质量安全风险治理的有效程度。文章通过对美国政府质量管理体制的规律性研究，指出风险驱动、独立监管和共同治理是这一体制的核心要素，并在借鉴上述一般经验的基础上，结合中国当前的质量国情，提出了中国政府质量管理体制改革的基本思路和治理模式。

从以上文献可以看出，学者们对于体制改革路径设计和中国质量管理体制改革的路径和制度安排已经做了相关研究，可以为特种设备检验体制改革提供理论支撑和路径设计的借鉴，但是特种设备安全监察体制，尤其是特检体制，有其自身的特点和差异化的内在规律，需要专门研究并提出体制改革的制度安排和路径设计。

二、特检体制改革的顶层设计：基于一般理论的探讨

《国民经济和社会发展第十二个五年规划》强调要“更加重视改革顶层设计和总体规划”，这是当前中国体制改革领域形成的共识。同样，特检体制改革应当做好改革方案的顶层设计，提高改革决策的科学性。改革的主要思路是：明晰检验性质，找准检验定位，厘清检验责任，优化资源配置，科学实施检验，规范运行管理，协调各方利益，促进特检事业科学发展，更好地服务经济社会安全发展。

（一）特检体制改革的现状分析

近些年来，特检体制机制改革不断深化。一是推进检验机构规模化发展。实施联合重组，特检机构总数大幅减少，约三分之一的省份已经将全省质检系统特检机构合并成一个机构，小而散、小而全的状况初步改观，促进了资源整合、有效配置和技术、管理水平的提升。二是探索特检市场化改革。将气瓶检验和无损检测市场化，在电梯、成套石化装置、重点工程压力管道、工地起重机械等领域试点企业自主选择检验机构，赋予企业自主权，发挥社会力量作用。特别是广东省在电梯检验改革方面，建立电梯“使用权者”首负责任制，构建以制造单位为主体的电梯维保体系，推进电梯定期检验社会化，建立电梯事故责任险制度，取得了局部突破。这些改革取得了积极成效，积累了有益经验。

但是，特检体制改革仍存在突出问题。一是改革停留在较浅层面。特检机构联合重组受到编制、人事、财政、资产管理体制等诸多制约，大多数省还没有实施到位，已经实施的也主要是形式上整合，形成一个法人实体困难重重，特检事业单位改革没有实质进展，总体上仍然沿袭计划经济时期确立的管理体制和运行模式。二是改革尚未形成统一认识。随着改革不断深入，关于要不要改、何时改和怎样改的争论与分歧越来越大，有的认为特检的问题和风险日益凸显，必须抓紧改革；有的认为目前状况能够满足实际需要，特别是在国家事业单位改革、安全监察体制改革没有到位的情况下，特检体制改革的时机尚不成熟；有的认为应该按照市场经济体制要求，推进特检市场化；有的认为法定检验属于行政监察的组成部分或者延伸，属行政性质，不应市场化。三是改革面临不小的阻力。改革涉及监察机构、各类检验机构、企业以及社会多方面的切身利益，利益调整和重新分配必然面临重重阻力，改革越深入阻力就越大。最近，中央决定取消质监部门省以下垂直管理体制，增加了特检体制改革新的约束变量和不确定性，已经推进的特检机构集团化改革面临走回头路的风险。

由于在改革必要性、时机、方向等重大问题上的思想认识不统一，特别是难以协调平衡各方利益，特检体制改革仍面临较大难度、挑战和风险，亟须在改革路径上做出顶层设计，也需要厘清特检体制改革中存在的一些误区。

（二）特检体制改革的原则、路径和模式

1.做到“三个坚持”，把握改革的正确方向

一是坚持保障安全。安全是人最关心、最直接、最现实的基本利益之一。特检是保障特种设备安全的重要技术手段和支撑，保障人的生命财产安全是特检工作最根本的使命和职责所在。特检体制改革必须牢牢扭住保安全这个首要任务，更好地为保安全服务。

二是坚持服务发展。特检工作必须紧密围绕经济建设这个中心和经济社会又好又快发展这个大局。特检体制改革根本上是为了不断完善特检体制机制，提升检验能力水平，使有限的检验资源发挥最大的功效，从而更好地服务经济社会安全发展。

三是坚持自身全面协调可持续发展。特检体制改革要坚持全面协调可持续这个基本要求，不断改革、优化我国特检事业发展的体制机制环境，促进各类特检机构全面协调发展，促进安全性与经济性、高质量与低成本的协调统一，促进特检事业可持续发展。

2.辨析“三条路径”，选择改革的正确道路

对特检体制改革的认识不统一，除了各方利益立场不完全一致外，重要的原因是对法定检验的性质、定位、作用、责任的界定不清，进而对法定检验管理体制、机制、模式等基本理论与实际问题认识不清，对改革的路径达不成共识。关于特检体制改革主要有三种观点：

一是走行政监督的道路。法定检验是政府为了保障公共安全的需要而实施的强制性检验，这种检验是行政安全监察的延伸，具有行政监督性质，应由政府设立的或者授权委托的公益性检验机构为主实施，不应市场化。

二是走市场服务的道路。法定检验是企业的法定义务，但企业有权选择履行义务的途径和方式，检验应该市场化，由企业自主选择有资格的检验机构提供检验技术服务，而不应强制由政府指定的检验机构实施。

三是走产品认证的道路。法定检验是一种产品认证活动，是指由有资格的检验机构证明特种设备符合相关技术规范、标准或其强制性要求的合格评定活动，应由独立公正的第三方中介组织实施，不应行政垄断也不应完全市场化，可有限市场竞争。

这三种观点都有一定道理，表面上是要不要市场化的问题，实质上是对法定检验性质的争论。从理论和实践看，第一种观点有一定合理性，立论的出发点是正确的，但需对法定检验的概念、内涵、范围和方式等理论问题作深入论证，而不能将所有检验笼而统之都看作行政监督性质，搞行政垄断；第二种观点不全面，无论对检验怎样划分，法定检验中至少有一部分属于行政监督性质的检验，是为保障公共安全的需要，具有强制性、公益性和市场外部性，是政府兜安全底线的职责所在，不应看作市场化技术服务，也不应看作公益服务，因为服务不能搞强制性；第三种观点不可行，生产环节的监督检验在性质和作用上与认证相似，但使用中的定期检验与产品认证的性质和作用不尽相同，加之我国第三方中介机构发育尚不成熟，要将大量事业单位性质的检验机构转为第三方中介机构，短期内不可行。

3.采取“一分为二”，确立改革的正确模式

基于以上分析，从保障公共安全的立论逻辑起点出发，可以将法定检验定义为法律法规规定的检验，进一步细分为企业自检和国家强制性检验两大类别。企业是保安全的第一责任人，通过自检保障设备安全是其应尽的法定义务，但其实施自检的方式由其自主决定，根据能力条件可以自己实施，也可以委托给专业检验机构实施。政府特种设备安全监察机构代表国家履行监督管理职责，监督检查企业履行法定义务情况，必要时可强制检验设备安全状况。这种强制性检验可定义为对各类特种设备生产、使用许可的行政确认，是行政性的，即政府安全监察机构或其授权委托的机构，依照规定权限和程序，对获证企业生产的和已登记使用的特种设备进行必要检验，判定已颁发的许可是否持续符合要求，进而采取必要行政措施的行为。由于该种检验技术性强，且受政府能力条件所限，政府一般不自行实施，可以设立或者授权检验技术机构实施。

为简化论证，现选择争议最大的定期检验作深入分析。按以上“一分为二”理论框架，可将现行特种设备定期检验拆分为企业自检和国家强制性检验。企业履行安全主体责任，有义务对其使用的特种设备进行自检，包括日常巡检、按月按季按年定期检查、按检验周期定期检验以及无损检测、安全附件校验等等，排查和消除事故隐患。在此基础上，政府授权检验机构按一定检验周期实施强制性检验，采取抽查验证的方式，监督检查企业实施设备安全管理和自检情况，政府根据检验结果确认企业及其设备是否持续符合使用许可条件，并据此分别采取隐患整改、监控使用、暂停使用、不准使用、撤销使用登记、强制报废等手段，预防发生事故。

将特种设备法定检验拆分为企业自检和强制性检验具有科学性和可行性。第一，理论逻辑和概念更加清晰。改变了以往按技术方法对检验进行分类的做法，而按检验的性质、定位、作用、责任进行分类，检验法律关系和相关主体之间的权利义务关系更加清晰。第二，安全责任更加明晰。企业自检体现了其安全主体责任，强制性检验体现了政府监管责任，各自的性质、定位、作用、责任明晰，改变了目前存在的企业不自检、依赖法定检验、监察及检验机构代行企业责任的不合理状况，也改变了事业单位、自检单位、企业等不同性质特检机构从事同种性质检验的混沌状态。第三，与其他方面改革的衔接更加紧密。企业自检也可以采取自主委托的形式，将自检业务通过市场机制选择不同类型的特种设备检验机构来完成，从而为检验市场化改革留出了发展空间，企业性质检验机构以接受委托从事企业自检为主，仍能充分发挥作用；强制性检验以公益事业单位为主实施，强化其公益属性，与“政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开”的事业单位分类改革要求相匹配，既不会对现行体制造成大的冲击，又有利于改变目前公益性特检机构营利化和盲目扩张倾向；将强制性检验明确为行政性质，逐步将检验项目限定在较小范围，有利于解决特检工作人机矛盾日益突出、一些检验项目及方式不科学、质量不高、收费不合理等问题。

三、特检体制改革的顶层设计：基于实践方式的探讨

特检体制改革的原则、路径和模式确定之后，关键在实践操作方式的安排。在推进特检体制改革的实践中，有必要澄清认识上的一些误区，寻求尽可能广泛的共识和支持，形成推进改革的合力，同时把握好改革的重点、力度和节奏，增强改革措施的协调性。

（一）澄清特检体制改革的认识误区

在当前特检体制改革的理论研讨和实践中，对特检机构的市场化和国际化存在认识上的误区，这会进一步影响改革路径和模式的选择，进而影响改革之后的利益分配及其公平性，必须予以澄清。

一是关于市场化。检验市场化固然是发展方向，但是，对市场化不能理想化，不能期望通过市场化解决所有问题，市场不是万能的，市场有市场的问题。要分清市场化的对象范围，不能一刀切，把不应市场化的领域市场化。公共安全及具有行政性质的强制性检验，针对的是明显的公共物品属性和可能发生的市场外部性，属于规制潜在的市场失灵的领域，显然不应简单地市场化了之。另外，市场化必须从实际出发，坚持“渐进式改革”而不是“激进式改革”，更不能采取“休克疗法”①休克疗法（Shock Therapy）这一医学术语于20世纪80年代中期被美国经济学家杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）引入经济领域。萨克斯根据玻利维亚经济危机问题，提出了一整套经济纲领和经济政策，主要内容是实行紧缩的金融和财政政策，由于这套经济纲领和政策的实施，具有较强的冲击力，在短期内可能使社会的经济生活产生巨大的震荡，可能产生“休克”状态，所以被经济学用来表示彻底市场化的改革模式。，把所有检验和检验机构一下子推向市场，这样不仅达不到预期目的，反而会造成混乱。

二是关于国际化。借鉴国外先进经验，走国际化之路无可厚非，但综观世界主要国家和地区，特检领域实际上并没有所谓的国际通行和统一的模式。在世贸组织框架下，各国公共安全领域并不对外开放，特检同样如此，各国有各自的模式。仍以定期检验为例，美国实行政府机构检验、认可并监督保险公司检验的并行模式，加拿大、日本等实行政府监管、成立或授权非营利机构组织实施的模式，欧盟国家主要实行政府监管、授权第三方机构实施的模式。我国走的是中国特色社会主义道路，更应该从基本国情出发，借鉴国际先进经验，建立中国特色的特检模式，而不是简单、抽象地谈国际化。

（二）关注特检体制改革的协调性问题

特检体制改革是一项复杂的系统工程，要树立并综合运用战略思维与系统思想，统筹兼顾当前改革试点与长远发展方向，统筹兼顾我国基本国情与国际发展趋势，统筹兼顾行业管理体制改革与国家宏观体制改革，统筹兼顾安全监察体制改革与特检体制改革，把握好改革的重点、力度和节奏，增强改革措施的协调性。

一要把握好改革的重点。对现行法定检验采取“一分为二”分类改革方式，最基础也是重中之重的工作，就是解决科学分类的问题。要总结历史经验，比较国内外情况，分析现状与问题，把握形势与任务，加强基础理论与方法研究，厘清各类检验检测的性质、定位、作用、职责及相互关系，进而对检验检测进行分类，明确各类检验检测实施方式与监管方式。在此基础上，紧跟国家事业单位改革步伐，厘清各类特检机构的性质、定位、作用、职责及相互关系，进而对特检机构进行分类，明确各类特检机构的组织形式、运行机制及监管方式。分类方法问题是特检体制改革重要的理论基础和方法支撑。

二要把握好改革的力度。特检体制改革的出发点和落脚点是实现特检事业可持续发展，并非对现行有效体制的全盘否定、推倒重来。要把握好改革的力度，从矛盾比较突出、社会比较关注、条件比较具备的领域，如电梯和成套石化装置定期检验、工地起重机械监督与定期检验等入手，先行试点，积累经验。要看到特种设备数量增长较快，检验业务量增量较大，为改革提供了较好条件和回旋余地，可采取先不动存量、着重改增量的办法，尽量不损害各类特检机构既得利益，力争实现“帕累托改进”①帕累托改进是基于帕累托最优基础之上的概念。帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，而不可能再使某些人的处境变好。帕累托改进是指在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。一方面，帕累托最优是指没有进行帕累托改进的余地的状态；另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。，以获得相关方对改革的支持。

三要把握好改革的节奏。坚持“渐进式改革”，针对不同时期的不同矛盾，把握好改革节奏，切不可跳出国家宏观体制改革的大环境，脱离实际，操之过急。特检体制改革与安全监察和事业单位改革紧密关联，要与国家宏观体制改革衔接配套，以免造成混乱，增加改革风险和成本。特检体制改革还与特检法制建设紧密关联，比如，“一分为二”必须配套进行特检规章规范的重构，对检验项目、内容、方法等进行合理拆分，否则特检改革难以操作。而特检规章规范的重构必将是一个逐步加大企业自检、逐步减少强制性检验的循序渐进的过程，经过一个较长时期逐步过渡到以社会化、市场化检验为主，行政性监督验证检验为辅的良好状态。

四、结语

现行的特检体制依然保留了计划经济体制下的一些特征，市场机制无法有效配置检验机构的各种资源，也无法保证及时的为市场和社会提供质量安全的准确信息。不同类别的检验及检验机构，其性质、地位、作用、责任及相互权利义务关系仍有待厘清，特种设备安全检验供给与社会安全需求之间的矛盾日益凸显，特别是在政府机构改革、职能转变、简政放权、释放市场活力的大背景和新形势下，亟须进一步深化特检体制改革。已进行的特检体制改革仍停留在表层，受到多种体制机制因素的制约，尚未在系统内部及全社会形成共识，更受到利益格局调整的阻碍，需要重新设计改革的路径。

特检体制改革要在保障安全、服务经济社会发展的目标导向下，厘清政府与市场、政府与社会的相互关系，促进各方角色归位，加快推进特种设备安全监察职能转变和政府监察机构简政放权，将现行法定检验“一分为二”，即企业自检和国家强制性检验，一方面把该放给企业、社会和市场的权责放开、放到位，释放社会和市场的活力，一方面把政府应承担的安全监察工作管住、管好，切实做到履职尽责。同时，从中国质量安全国情的实际出发，坚持“渐进式”的市场化和具有中国特色的国际化。

总之，要把握特检事业的历史、现状与发展的全局，做好改革方案顶层设计，采取“一分为二”分类改革的模式，增强科学性与协调性，积极稳妥地推进特检体制改革，促进特检事业和特种设备安全事业科学发展。

[1]程虹、李丹丹，2009：《我国宏观质量管理体制改革的路径选择》，《中国软科学》第12期。

[2]程虹、范寒冰、罗英，2012：《美国政府质量管理体制及借鉴》，《中国软科学》第12期。

[3]杜伟、高林远，2002：《制度变迁与中国经济体制改革的实证分析》，《当代经济研究》第1期。

[4]哈耶克，1997：《自由秩序原理》，中译本，三联出版社。

[5]武汉大学质量发展战略研究院，2013：《2012年中国质量发展观测报告》，中国质检出版社／中国标准出版社。

[6]张朝华，2009：《市场失灵、政府失灵下的食品质量安全监管体系重构——以“三鹿奶粉事件”为例》，《甘肃社会科学》第2期。

[7]周德翼、杨海娟，2002：《食物质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制》，《中国农村经济》第6期。

[8]竹立家，2011：《改革需要什么样的“顶层设计”》，《人民论坛》第3期。

[9]本书编写组，2011：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，人民出版社。

[10]Akerlof，G.A.，1970，“The Market for‘Lemons’：Quality Uncertainty and the Market Mechanism”，The QuarterlyJournalofEconomics，Vol.84，pp.488－500.

[11]Milgrom，Paul，and Roberts John，1986，“Price and Advertising Signals of Product Quality”，Journalof PoliticalEconomy，Vol.94，pp.796－821.