中国环境监测机制的历史、现状和改革*

蔡守秋

中国环境监测机制的历史、现状和改革*

蔡守秋

环境监测是了解、掌握、评估、预测环境质量状况的基本手段;包括监测组织机构体制、监测模式、监测技术规范、监测信息资料应用和监测管理制度在内的环境监测机制，是规范和组织环境监测有效进行、可持续发展的基本保障。我国环境监测在取得重大成就的同时，也在监测机制方面存在不少问题。例如，以政府生产环境监测信息和以计划经济方式组织环境监测的模式，带来环境监测成本过高、数据准确率低、效率低、创新能力低和规模化程度低，以及非政府性环境监测站(点)难以发展等问题。我国环境监测机制的改革，应采取以政府为主导、政府和市场共同运作、政府和社会共同生产环境监测信息的模式，即政府环境保护行政部门直接领导的环境监测机构和取得环境监测资质、非政府的环境检测机构并存的共同监测的形式。应该采取各种行之有效的环境监测运行管理模式，逐步促进环境监测的社会化、市场化，加强环境监测社会化、市场化的法制建设。

环境监测;环境监测机制;环境质量

环境监测是了解、掌握、评估、预测环境质量状况的基本手段，是环境信息的主要来源。没有技术先进、科学、有效的环境监测，环境质量的好坏就无从评价;而包括监测组织机构体制、监测模式、监测技术规范、监测信息资料应用和监测管理制度在内的环境监测机制，则是规范和组织环境监测有效进行、可持续发展的基本保障。

一、我国环境监测机制的历史和现状

早在上个世纪50年代初期，我国一些政府部门和行业就开始对环境中某些污染物质进行分析，如水利、地质部门对地下水、地表水进行水化学的常规项目测定，卫生部门对大气、饮用水和作业现场进行调查和测定。我国的卫生防疫站是1953年开始建立的，并在劳动环境监测方面建立了一些制度，如《防止矽尘危害工作管理办法(草案)》(1963年)第十四条规定:“企业单位应该建立定期测尘制度，指定一定的人员负责测尘工作。”在“文化大革命”中，为了防治环境污染，以卫生部门的卫生防疫站为中心的环境监测网络及环境卫生监测制度开始形成。1972年6月，国务院批转的《关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》提出，由卫生部负责提出建立全国“三废”监测检验系统的规划，拟定必要的监测检验制度。《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》(1973年)就“认真开展环境监测工作”作了专门规定，要求“以现有卫生系统的卫生防疫单位为基础”担负起监测任务，并规定了环境监测机构的职责。《环境保护规划要点和主要措施》则提出了“形成健全的环境监测系统”的目标。党的十一届三中全会以后，以环境保护部门的监测站为中心的环境监测网络开始形成。中共中央批转的《环境保护工作汇报要点》(1978年)对“加强环境监测工作”提出了一系列重要措施，要求“国务院环境保护部门设立全国环境监测总站，并加强同卫生、水利、农林、水产、气象、地质、海洋、交通、商业、工业等部门的协作，合理分工，密切配合，组成全国的环境监测网络”。《环境保护法(试行)》(1979年)将“统一组织环境监测，调查和掌握全国环境状况和发展趋势，提出改善措施”作为国务院设立的环境保护机构的一项主要职责。为了更好地组织、推进环境监测工作，城乡建设环境保护部于1983年7月颁发了《全国环境监测管理条例》，对环境监测的任务、机构的职责与职能、监测站的管理、环境监测网、报告制度等作了明确规定。之后，国家有关部门相继制定了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(2004年)、《污染源自动监控管理办法》(2005年)、《环境监测管理办法》(2007年)、《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)、《近岸海域环境监测规范(HJ 442-2008)》(2008年)、《污染源自动监控设施现场监督检查办法》(2012年)、《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(2012年)等规章、标准和政策文件。因此，专门的环境保护监测工作，即使仅从1971年周总理指示进行比较系统的环境调查、测定算起，至今也已有40多年的历史。根据环境保护部于2012年5月25日发布的《2011年中国环境状况公报》，截至2011年底，全国环保系统共有环境监测机构2587个，其中，国家级环境监测站1个，省级环境监测站36个，地市级环境监测站339个，县级环境监测站2211个;环境监测工作人员54698名;环境监测用房总面积1890983平方米;环境监测仪器1697951台(套)。仅在2011年环境质量监测方面，我国共监测10984个地表水断面，运行地表水自动监测站950个，共监测4346个空气点位，运行空气自动监测站2100个。环境监测工作已经成为我国环境保护事业的重要组成部分。

我国环境监测在取得重大成就的同时，也在监测机制方面存在不少问题。主要表现在如下几个方面:

第一，条块分割体制造成各部门利益的冲突和问题，以及国家利益和地方利益的矛盾和问题。由于环境污染防治和环境保护涉及众多部门，在中央政府层级上，国务院环境保护部、水利部、海洋局、农业部、交通部、城建部、卫生部等政府部门都设立了环境监测站(或点)，这些环境监测站(或点)的人员、经费、设备、监测任务和监测数据均归本部门管辖，往往出现监测任务重复或不均、监测数据或信息相互矛盾、监测资源浪费、各部门监测机构形成不了合力等问题。在地方政府层级上，各省(自治区、直辖市)、市(地区)和县都设立了环境监测站(点)，这些环境监测站(或点)的人员、经费、设备、监测任务和监测数据均归所在地政府配置和管辖，这为一些地方的政府干预环境监测、地方主义本位主义滋生提供了条件。当监测数据因真实反映出当地的污染程度，以至于影响到政府官员的政绩时，一些地方政府部门指使环境监测站修改甚至伪造数据的行政干预行为几乎不可避免，以致各地自己监测的结论与国家环境保护部门监测的结论大相径庭。近年来此类事情屡有发生，不仅影响了环境决策的科学性和环境执法的严肃性，也为某些排污企业逃避责任打开了方便之门。

第二，以政府生产环境监测信息和以计划经济方式组织环境监测的模式，带来环境监测成本过高、数据准确率低、效率低、创新能力低和规模化程度低，以及非政府性环境监测站(点)难以发展等问题。例如，从环境保护部门建立的环境监测体系看，始于20世纪80年代的环境监测站(点)带有浓厚的计划经济特征。由于从中央部、省(自治区、直辖市)到市(地区)、县甚至乡镇，都设立了隶属环保系统的环境监测站，形成了环境监测点多面广的格局。政府包办环境监测信息生产，在满足环境监测布点广、任务多、要求高等环境服务方面，有些力不从心。由于摊子铺得大、安排在监测站的人员多，政府用于环境监测的投入主要被用来发放监测站人员的工资，没有充足的资金来运行、维护监测设备和进行环境监测技术改造，致使真正有环境监测能力、达到国家标准的监测站点不多，规模大和专业化程度高的环境监测机构难以成长，阻碍了环境监测服务能力、规模和竞争能力的进一步提高。由于资金紧张，一些环境监测机构为了从污染源企业获得好处，不惜利用自己手中的权力提供虚假监测数据，为本部门牟取利益，从而丧失了监测站的功能。由于环境监测机构由政府直接领导经营，监测人员由政府选派聘任领导，监测经费和人员工资由政府财政包干，“吃皇粮、拿公饷、干公事、铁饭碗、无竞争”的机制使监测人员的积极性难以发挥、技术难以创新、专业优势难以发挥、资产难以增值、竞争力难以增强，结果导致监测成本过高、数据准确率低、设备运行率低、效率低等问题。由于政企不分，环境保护行政管理部门将大量精力用于环境监测的基础性维护运行工作，结果削弱了环保行政管理部门对环境监测质量的控制、考核和监督管理。另外，大量的甚至过量的政府性环境监测站(点)的存在(它们往往争要监测任务和经费)，客观上限制、妨碍了非政府性环境监测站(点)的发展。

第三，环境监测的社会化、市场化、专业化、规模化等改革进展较慢，阻力较大。在我国加入WTO之前，环境监测任务一直是由环保局下辖的环境监测站实施。中国加入WTO之后，随之环境监测市场不断扩大，传统的环境监测站已经不能完全满足社会的环境监测需求，国家逐步开放了环境监测(实验室等)领域，一些民营机构实验室成立，并开展业务。例如，2008年2月，长沙市环保局对机动车尾气检测实行社会化运营改革，委托湖南恒凯环保科技投资有限公司作为第三方运营试点公司对机动车尾气进行检测。随着环境监测民营机构的增加，为了加快中国环境监测的社会化、市场化或民营化运作，进入21世纪以来，政府有关部门陆续出台了一些进行环境监测社会化试点、鼓励非政府环境监机构开展环境监测活动的政策。例如，《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)已经对环境监测的社会化运行作出明确规定:“国家支持鼓励设施社会化运行服务业的发展”(第六条)。几年前，国家环境保护部已经开展制定《环境监测机构资质管理办法》、修改2007年《环境监测管理条例》等工作，这两个法律规范性文件将包含有关环境监测社会化、市场化的政策和措施，但是至今仍然没有出台。同时，由于历史的、现实的各种原因，特别是环境监测领域既得利益集团的干扰，某些已经开始的包括环境监测社会化、市场化在内的改革也呈现步履维艰的状态，没有取得重大突破。

二、有关环境监测机制改革的内容和意义

我国环境监测方面的问题预示着环境监测改革的来临。

据新华网山东频道2012年8月4日电，从去年8月起，山东全省的空气质量自动监测站全部委托给“第三方”机构运营及比对，省市环保部门共同购买符合质量要求的监测数据，以确保空气监测数据质量，并降低监测成本。据山东省环保厅介绍，目前山东全省17市有144个空气站，以往的空气质量数据都是由环保部门监测并发布。按照新的运营方式——“转让—经营”模式(Transfer-Operating，简称TO模式)，空气质量监测将实行“现有设备有偿转让、专业队伍运营维护、专业机构移动比对、环保部门质控考核、政府购买合格数据”的管理模式。即运营单位购买空气站并负责运营维护及设备更新，比对单位通过移动监测站对空气站进行整体比对，省市两级环保部门共同对运营单位、比对单位进行质控考核，共同出资购买符合质量要求的监测数据，监测数据归省市环保部门所有。山东通过公开招标，已评选出河北、青岛和厦门的3家运营单位和北京的1家比对单位。通过测算，实行这一新模式，空气站运行费用将比原有模式降低15%。这标志着山东省率先在全国把城市环境空气质量自动监测站移交第三方，实行专业化、社会化运营管理，开了全国先河;也表明山东省在推动环境监测社会化、市场化运行方面走出了重要的一步。

为推动TO模式顺利开展，山东省明确了省信息与监控中心、市级环境监测站、运营单位和比对单位的相关职责，确保监测数据质量，降低监测运营成本。山东省确定，省信息与监控中心负责制订全省空气自动监测站运行管理和技术管理制度、文件;负责全省空气自动监测站的质控工作，组织开展标准溯源和量值传递工作;对运营单位的运行维护、比对单位的移动比对行为进行全面监督，对空气自动监测站运行状况进行实时监控;负责调查核实、处理解决抽查监测、监控中发现的和各市反映的监测设备、监测数据问题，组织对存在问题的监测设备进行抽查比对。市级监测站负责对辖区空气自动监测站运行情况和监测数据进行实时监控;协助省监控中心监督运营单位运行维护行为、比对单位移动比对行为，及时向省监控中心反映运营问题和数据疑问，但不得干预运营公司的正常运营行为。运营单位负责保障监测设备正常稳定运行和故障维修，保证监测设备运行率高于95%，监测数据准确率高于90%;每天对监测站运行状况和监测数据进行实时监控;空气自动监测站出现故障时必须在1小时之内响应，3小时内恢复正常运行，并报告省监控中心;发现仪器设备、监测数据有问题时要在1小时内报告省监控中心。比对单位应根据省监控中心要求，对固定站进行同步监测，保证监测设备比对率不低于95%，比对准确率不低于90%;并负责保障移动站的正常稳定运行和故障维修。

从目前山东省的改革措施看，山东省在环境监测方面的改革不仅符合《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)等国家有关法规和政策文件的有关规定，而且进一步细化、具体化了《污染源自动监控设施运行管理办法》有关环境监测社会化的内容。因此，其改革的方向和经验值得肯定借鉴。

三、我国环境监测机制改革的几个问题

根据我国环境监测存在的问题和山东省等地有关环境监测改革的经验，笔者认为我国环境监测机制的改革，应该注意如下几个问题:

第一，环境监测应采取以政府为主导、政府和市场共同运作、政府和社会共同生产环境监测信息的模式，即政府环境保护行政部门(环境保护局)直接领导的环境监测机构(环境监测站点，称环境监测机构)和取得环境监测资质、非政府的环境检测机构(简称非政府环境检测机构)并存的共同监测形式。环境监测事业主要是国民经济和社会发展的基础性公益事业;环境监测的产品是环境监测数据或环境信息，环境信息主要是一种公众共用物或公共用品;环境监测工作是各级人民政府履行环境监督职能、开展环境管理工作的重要组成部分。因此，政府应该成为环境信息这种环境公共用品的主要提供者，环境监测这种公益事业的主要监管者，在组织发展环境监测方面起主导作用。但是，政府作为环境监测信息的主要提供者，并不等于政府是环境监测信息的主要生产者，政府应该根据环境保护和经济社会发展的实际情况，确定政府生产和社会生产环境监测信息的合理比例、各自领域，满足国家和社会对环境监测信息的各种需求。国家为实施环境监督管理，评价环境质量状况、确定污染物排放情况、监视环境状况变化、检验环境保护工作成效等，应当开展必需的环境监测。政府应该保留并加强必要的、政府直接领导管理的、作为国有资产的环境监测机构的建设，提高环境监测数据的准确率。根据相关法律的规定，环境质量监测、监督性监测、“三同时”验收监测等仍须依法由有关环境监测机构承担，除此之外的环评监测、企业委托监测、企业自查认证监测等，可逐步改由社会监测机构承担。必须指出的是，根据我国现行法规和政策文件的有关规定，企事业单位在本单位管理的区域范围内可以开展环境质量监测活动，排污单位应当对本单位的污染物排放状况实施自行监测。因此，我国的一些事业企业单位已经拥有相当强的环境监测技术、设备、队伍和机构，某些大中型企业的环境监测力量已经超过县级人民政府环境保护行政主管部门的环境监测能力。如果不允许、不充分利用和发挥非政府的环境监测机构参与环境监测，实际上是浪费企业事业单位的环境监测资源(包括环境监测技术、设备、人员)，这对于企业事业单位的环境监测能力和我国环境监测事业发展是非常不利的。有鉴于此，笔者建议我国有关环境监测的法律法规应该规定，某些环境质量监测可以由取得环境监测资质的机构承担，某些污染源监测也可以由排污单位自行监测或委托取得环境监测资质的机构承担。

第二，环境监测运行机制改革应该有利于环境监测的目的和任务的实现。环境监测数据是国家或者地方制定环境保护法律、法规、政策以及编制规划的基础，是各级人民政府环境管理决策和环境保护监督执法的依据，是各级人民政府定期公布环境质量状况、保障公众环境知情权的重要信息来源。环境监测的目的是准确、及时、全面地反映环境质量现状及发展趋势，为环境管理、污染源控制、环境规划等提供科学依据。环境监测运行机制改革不能偏离环境监测的目的和任务，而应该更好地服务环境监测的目的和任务。一是有利于提高环境监测质量，特别是监测数据质量，提高数据准确率，充分发挥环境监测信息(数据等)的作用。环境监测体制和运行机制的改革应该有利于保障环境监测数据科学、规范、准确，有利于建立和实行环境监测公告制度，建立和完善环境监测信息的共享和发布机制，保障公民环境知情权。二是有利于减少政府各行政管理部门之间因部门利益而在进行环境监测时发生的冲突，形成各行政管理部门的合力，减少环境保护行政管理部门上下级之间的冲突，形成上下级行政管理部门的合力。三是有利于克服政企不分的弊病，减少行政干预特别是地方政府的不当干预，克服地方本位主义，克服由于环境监测机构由政府直接领导经营、监测经费、监测人员工资由政府财政包干等弊病。四是有利于加强环保行政管理部门对环境监测数据等环境监测信息质量控制工作(质控工作)的考核和监督管理，让监管更有力，执法更有效。环境监测、环境保护事业的公益特性决定了环境监测市场不能单纯追求利润的最大化，而应以实现环境公益为目的。从这个意义上讲，环境监测市场化之后政府环保部门的职能不但不应当削弱，反而应当加强。五是有利于提高环境监测效率，有利于降低环境监测成本，提高环境监测设备运行率。六是有利于促进环境监测机构的发展，扩大环境监测机构的规模，发挥环境监测人员的积极性，发挥环境监测的技术优势，提高环境监测专业优势，增加环境监测机构的资产，增强环境监测机构的竞争力，扩大环境监测服务能力和服务规模，做大做强环境监测产业。

第三，应该采取各种行之有效的运行管理模式，逐步促进环境监测的社会化、市场化。我国环境监测管理体制和运营机制的改革方向是社会化和市场化，社会化应该包括环境质量监测和污染源监测两个方面。目前我国《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)已经明确污染源自动监测方面的社会化运行机制①《污染源自动监控设施运行管理办法》(2008年)第26条规定，“本办法所称运行单位包括社会化运行单位和自运行单位。社会化运行是指已取得国务院环境保护行政主管部门核发的‘环境污染治理设施运营资质证书’，具有独立法人资格的企业或企业化管理的事业单位，接受污染物产生单位委托，按照双方签订的合同，为其提供自动监控设施操作、维护和管理，保证设施正常运行，并承担相应环境责任的经营服务活动。自运行是指污染物产生单位自行从事其自动监控设施操作、维护和管理，保证设施正常运行，并承担相应环境责任的活动。”，但在环境质量监测的社会化运行方面还没有明确。环境监测体制和运行机制的改革涉及许多深层次的体制问题，面临强大的既得利益集团的阻力，只有先易后难、逐步进行。例如，山东省之所以选择空气自动监测先实行社会化、市场化运行，是因为山东省早于2008年就在全国率先启动了环境自动监控系统，基本实现了对重点排污单位和主要水、气环境的全天候监控;空气自动站产权比较明晰，均归属省市环保部门，在产权转让的操作上相对简单;而且空气自动监测技术比较成熟，国际上社会化运行模式比较完善，易于推广。因此，山东省决定从环境空气质量自动监测站运营模式的改革试点入手，实行环境监测社会化、市场化运行。环境监测运行管理模式是影响监测数据质量的主要因素，是涉及环境机制体制的重大问题，应该根据实际情况采用有效可行的运行模式。在环境监测社会化运行模式方面，山东省采用的TO模式是一个比较适用、有效的模式。该模式主要包括“现有设备有偿转让、专业队伍运营维护、专业机构移动比对、环保部门质控考核、政府购买合格数据”等5个方面。即:政府公开招标社会化机构(非政府环境检测机构中的“运营单位”)购买试点城市的空气站并负责运营维护及设备更新，公开招标社会化机构(非政府环境检测机构中的“比对单位”)通过移动监测站对空气站数据进行整体比对，省、市两级环保部门共同对运营单位、比对单位进行质控考核，共同出资购买符合质量要求的监测数据，监测数据归省、市环保部门所有。该模式实际上是进行环境监测管理体制及工作机制的改革，将环境质量的监测管理“上收一级”，进一步强化省级宏观管理职能，避免地方行政干预，提高环境监测数据质量;将污染源的监测“下放一级”，让省、市、县三级环保部门联合起来共同监督排污单位，充分调动市县微观管理积极性。这有利于省、市、县各级环保部门科学划分管理职责，权责更加清晰;有利于提高监测数据质量，强化环境监管，降低行政成本。我国应该提倡、支持并逐步加强环境质量监测的社会化运行。

第四，应该加强环境监测社会化、市场化的法治建设。应该制定和修改有关环境监测法规，建立健全有关环境监测社会化、市场化的政策、措施和制度。公民、法人和其他组织应该有权对取得土地使用权的地域(如矿区、厂区、校区和其工作、劳动场所、住宅等)进行环境监测，其监测数据主要供自己使用。应该通过法律规范环境监测行为，规定环境监测机构单位的资质认定条件和市场准入条件、监测活动范围、监测收费办法，以及监测信息的获取、整理、贮存、上报、公布、交流、公开、查阅的方式方法和制度，同时对有争议的环境监测数据的鉴定、认定和处理作出规定。要建立严格的环境监测机构准入制度，以保证环境监测的公正性和严肃性。环境检测机构应该依法经有关环境保护主管部门考核审查合格，取得环境监测资质证书，按照资质证书规定的等级和监测范围从事环境监测活动。要建立禁止环境监测机构对环境监测市场进行垄断的制度，将市场竞争机制引入环境保护领域，保证环境监测市场主体的公平竞争，促进环境监测机构的结构调整和优化，使环境监测机构真正摆脱行政干预，成为市场主体。社会环境监测机构(单位)境外组织、个人或者与国外合作开展科研工作的境内组织、个人需要在中华人民共和国领域内和管辖的其他海域内从事环境监测活动，并以任何形式公开涉及环境质量的环境监测信息的，应当依法经国务院环境保护主管部门批准，遵守中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，并不得涉及中华人民共和国的国家秘密，不得危害国家利益。应该制定鼓励非政府环境监测机构积极参加环境监测，开展环境监测活动的政策措施。要制定和实施信贷、用地、价格、收费等经济激励政策和措施，加快构建全方位的政策激励机制和多元化的环境监测服务业投融资机制，引导、推动和扶持非政府环境监测机构的发展。环境监测机构应该按照规定的环境监测技术规范(指环境监测活动使用的由国家或者地方制定的有关布点、采样、样品运输与保存、分析测试、数据处理、分析评价及报告编写等方面的准则)开展环境监测工作。要明确规定环境监测管理部门、政府环境监测机构和非政府环境监测机构的法律责任，如伪造、篡改监测数据的法律责任，对违反有关法律规定和法律制度的，依法追究其法律责任。

■ 责任编辑汪晓清

The History，Current Situation and Reformation of the Chinese Environmental Monitor Mechanism

Cai Shouqiu
(Law School，Wuhan University)

Environmental monitor is a basic way to understand，control，evaluate and predict the quality of environment．On the other hand，the environmental monitor mechanism，including the framework of monitor organizations and institutes，the monitor mode，the standard of monitor techniques，the application of monitor information and the management system of monitor，ensures and regulates the effective operation as well as sustainable development of environmental monitor．There are various problems in our environmental monitor mechanism while we are making significant progresses．Issues related to the monitor information of production environment from government and environmental monitor mode organized in a central planning manner，such as exorbitant costs of environmental monitor，low accuracy of data，inefficiency，lack of creativity，small scale，and the difficulties in developing non-governmental monitor site，etc．，are good cases in point．In order to perform the reformation of environmental monitor mechanism，a mode led by the government，cooperated by the government as well as the market and which generates environmental monitor information together by the government and the society is a preferred method to be adopted in china．In other words，it is a modality that allows the environmental monitor institutes to be led directly by the environmental protection department of the government and the coexistence of both governmental and nongovernmental environment inspection institutes．Different environmental monitor management patterns should be utilized to facilitate the socialization and marketization of monitoring and to strengthen the construction of relevant law．

Environmental Monitor;Mechanism of Environmental Monitor;Environmental Quality

*蔡守秋，中国环境资源法学研究会会长，邮政编码:430072，电子邮箱:fxycsq＠whu．edu．cn。