上海社区学校建制研究

□杨 平 赵 倩

一、上海社区学校的基本情况

继党的十六大和十七大提出建设全民学习、终身学习的学习型社会，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》确定到2020年“基本形成学习型社会”后，党的十八大提出“完善终身教育体系，建设学习型社会”，是又一次突出强调的国家重大战略决策，是我国实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴宏伟目标的根本保障。从国外学习型社会建设的进展来看，学习型社会的推进需要有专门的组织机构来实施。在我国主要体现为成人教育机构的转型与功能提升，在上海表现为社区学院、社区学校等社区教育办学机构的建立。上海已形成以17所①区县社区学院为龙头，213个街镇社区学校为骨干，数千个居村委学习点（村民学校）为基础的社区教育三级网络。“目前全市每个区县都建有一所社区学院，每个街道镇乡都有一所社区学校，每个居村委都有一所社区学校分校或学习站点。全市参加社区学习的学员超过200万人次。”②社区教育三级网络正成为推动上海学习型社会建设的重要力量。

作为上海社区教育三级网络的骨干力量，社区学校是指各街道办事处或乡镇人民政府组建的面向社区全体公民的以从事非营利性社区教育活动为主的社区教育机构，旨在充分利用本社区内各种教育、文化、科研、体育等资源，联合社会各种办学力量共同为社区居民提供丰富便捷的社区教育服务。上海社区学校经过实体化建设，其组织形式、运行方式与乡（镇）成人学校相似。国家教育委员会在1995年《示范性乡（镇）成人文化技术学校规程》中指出，示范性乡（镇）成人文化技术学校可按初级中学建制。但目前并没有政策文件明确界定社区学校的建制类型，上海21所③社区学校的建制情况差异很大，不仅影响到社区学校的机构定位、职业化社区教育队伍的形成，使得社区学校的教师在职称、编制等关键问题上难以解决，也影响了社区教育工作的可持续发展。因此本文以建制为核心来概括社区学校在建设和发展中的基础性问题，主要指性质属性、经费来源、人员队伍、场地设施等基本的机构建设要求。

二、上海社区学校建制问题的分析与研究

2011年8月至10月，上海市学习型社会建设服务指导中心办公室通过下发《上海社区学校建制研究课题调查问卷》，对每个街镇社区学校的性质属性、校舍产权归属、校领导编制、日常经费的主要来源等方面进行了调研，全面掌握了全市社区学校的建制情况。

（一）性质属性分析

截止2011年10月，上海市共有213家社区学校。其中，108家的机构属性为事业单位，占50.7%；75家属于非法人单位，占35.2%；27家的机构属性为民办非企业，占12.6%；2家的机构属性为行政机关，占1%；1家的机构属性为社会团体，占0.5%（见表1）。调查中发现，在市级层面，上海社区学校的建制方式仍未形成统一的认识和定位，对于其机 构属性也没有明确规定，从而导致了各社区学校的办学能力、服务范围、教育质量差异很大，发展很不均衡。这种不均衡表现为郊区和城区发展不均衡、城（郊）区内部发展不均衡、同一建制属性的社区学校发展不均衡。本文主要对事业单位属性、民办非企业属性、非法人单位属性这三种占比较高的建制情况进行具体分析。

表1 上海市各区县社区学校建制情况统计表（2011年）

1.事业单位属性的社区学校。在已建成事业单位编制的108家社区学校中，郊区3街乡镇社区学校有98家，占事业单位的90.7%。这些社区学校多是在郊区成人学校或成人教师进修学校的基础上挂牌成立，依托成人学校或成师校已有的初级中学事业编制，也自然拥有了事业单位法人建制。然而，只有嘉定区、奉贤区、闵行区的社区学校全部建成了事业单位法人建制，其余郊区（县）仍然有部分社区学校是民办非企业或非法人单位。

郊区共有137家社区学校，机构属性为事业单位的有98家，占比71.5%，这主要与乡镇成人学校的发展有关。在20世纪80、90年代，上海市出台了相关政策保障乡镇成校的健康发展。进入21世纪，各郊区（县）纷纷在乡镇成人学校的基础上增挂社区学校的牌子，极大地促进了郊区（县）的学习型社会建设。郊区（县）乡镇成人学校近20年的稳步建设为社区学校提供了良好的物质基础和群众基础，社区学校可以借助乡镇成人学校的管理平台、资源平台、队伍平台等开展学习型社会建设工作。在全民终身教育的大背景下，“两块牌子一套班子”的乡镇成人学校将教学力量逐步转移到社区教育上，结合社区学校的功能定位，不断促进资源互补、优势共享，推动着全民素质水平的提高。

2.民办非企业属性的社区学校。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位最明显的特征是，它不是由政府或者政府部门举办的。经调查显示，全市有27家社区学校是民办非企业的性质，其中15家日常经费的主要来源是街镇，12家由教育局和街镇共同拨款。由此可见，这27家社区学校是在街镇层面组建，并且由区县教育局或街镇负责其经费支出，属于政府出资和举办的类型。 这样的运作情况并不符合民办非企业这一组织形态的定义，但由于政府层面迟迟未统一明确社区学校的建制身份，一部分社区学校只有通过民办非企业的建制方式进行运转。民办非企业的属性使得原本“无身份”的社区学校成为独立的、有实体的法人单位。在这种建制方式下，社区学校还可以开立独立的银行账户和财务公章，解决经费划拨和财务报销的问题，暂时缓解社区学校在建设发展过程中的燃眉之急。然而，在现行政策下，民办非企业属性的社区学校难以很好地接受政府资金投入，也就较难确保社区教育的公益性和服务性。

崇明县的社区学校都是挂靠乡镇成人学校成立的，有2家社区学校是事业单位建制，16家社区学校是民办非企业单位。对于崇明县教育局而言，在解决这16家社区学校的事业单位建制过程中，最大的难题是如何合理地解决成人学校教师的工资待遇问题。目前这16家乡镇成人学校的教师编制仍挂在区域中小学校，实行绩效工资，有着较强的保障。但若社区学校成为独立的事业单位，教师的编制就要脱离从前的基础教育体系，教师工资来源从政府的财政支出转变为依靠学校的自筹资金，这样的调整可能会导致教师的工资收入大幅度减少。因此，事业单位建制意味着法人实体的确立和区域社区教育体制的全方位构建，是一项系统性的工程。

3.非法人单位属性的社区学校。全市有75家非法人单位属性的社区学校，占35.2%，其中，中心城区共有社区学校67家，事业单位属性的社区学校有10家，占14.9%；民办非企业属性的6家，占9%；社会团体的1家，占1.5%；非法人单位属性的有50家，占74.6%。因此，相比于郊区（县）的建制状况，中心城区的社区学校落实事业单位法人建制的难度更大。特别是在事业单位改制的大背景下，新设或依托文化活动中心的社区学校很难落实独立的事业编制。目前只有普陀区的社区学校全部建成了事业单位编制，而长宁区、闸北区、杨浦区、徐汇区、原卢湾区（现已并入黄浦区）这五个中心城区的社区学校都是非法人单位，这些社区学校还无法通过有效的途径来确定自身的合法地位，处于体制的边缘地位。

非法人单位属性的社区学校在工作开展过程中往往面临着很多困难，在经费机制、管理体制、协调机制等方面都难以取得大的进展。浦东新区金杨街道社区学校目前还不是独立的法人单位，仍然依托于街道文化中心，是街道文化中心的组成部门之一，没有固定的经费来源，学校的标准化建设也往往被忽视，在办学过程中无法协调好与其他部门之间的关系，无法很好地整合各类资源为办学服务，成为制约社区学校发展的关键问题所在。

（二）经费来源分析

上海市17个区县的经济水平参差不齐，社区教育经费投入的差距较大。本文对上海市社区学校日常经费的主要来源进行了统计（见表2），社区学校日常经费主要来自于街镇的有120家，占56.3%；来自区县教育局的有36家，占16.9%；区县教育局和街镇都有相当投入比例的有56家，占26.3%；来自有偿收入的有1家，占0.5%。通过数据可以看出，上海市社区学校日常经费大部分来源于街镇，街镇的财政经费是社区学校的主要经费来源，区县教育局是次要经费来源。区县教育局和街镇共同出资的占26.3%，这一类主要是教育局负责人员经费，街镇负责日常运营经费，可以看成联合出资形式，体现出社区教育资源共建共享的特点。

在社区学校的经费拨付方面，区县财政拨款项目有着较为严格的规定，而且部分区县财政并未单列区域的社区教育经费支出，这就使得大部分社区学校的财政经费拨付较为困难。同时，部分街镇无相关社区教育配套经费，街镇社区学校经费严重匮乏，办学条件长期得不到改善，制约着社区学校的可持续发展。目前社区学校在校舍环境、学习资源、师资力量等多方面与区域中小学校仍然有着较大的差距，而经费保障就是造成差距的主要原因之一。因此，借鉴中小学校的建设经验，要保障社区学校的办学质量和教学水平，就必须优化经费投入机制，建立完善的经费保障机制。

（三）人员队伍分析

由上海市教委等于2001年颁布的 《上海市社区学校设置暂行规定》（以下简称《规定》）第十一条指出：“社区学校由所在地区的区（县）教育行政部门和街道办事处或乡镇人民政府负责管理。区（县）教育行政部门负责社区学校的设置审核、批准工作和业务指导工作；街道办事处、乡镇人民政府全面负责社区学校管理工作，包括明确办学宗旨、制定教育培训项目、确定教学内容、筹措经费、人事调配等。社区学校校长在审批机关批准设置社区学校后，由街道办事处或乡镇人民政府任命，并报审批机关备案。”上海市社区学校实行校务委员会领导下的校长负责制。街道党工委副书记、办事处副主任分别任校务委员会主任、副主任（兼校长），并由区县教育局委派的常务副校长主持工作。其中，街道党工委副书记和办事处副主任在社区学校 “兼任”相关职位，而常务副校长通常是主持辖区内社区学校日常工作的“专职”社区教育管理人员。

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表2 上海市社区学校日常经费的主要来源统计表（2011年）

在全市社区学校校领导编制情况的统计（见表3）中显示，校长关系在街镇的共128个，占60.1%；在教育局的共84个，占39.4%；没有注明的1个，占0.5%。常务副校长关系在街镇的44个，占20.7%；在教育局的 114个，占53.5%；其他的10个，占4.7%；没有注明的44个，占20.6%；没有常务副校长的1个，占0.5%。根据数据可见，校长及常务副校长的编制情况与《规定》的条例基本符合，但每个区县都有其特殊的体制环境，部分编制安排有一定的调整，出现了与《规定》不一致的情况。这种“不一致”的出现，一方面因为各区县政府、教育局对社区学校的定位和认识不统一，一些区县认为社区学校需要委派有经验的专职人员进行管理和指导，一些区县则认为社区学校是一所普通的居民学校，街镇有能力直接任命学校主要领导；另一方面也显示出《规定》没有强制的约束力，区县在安排社区学校领导时有较大的随意性，而这样的随意性很难为社区学校顺利开展工作提供有力的保障。

表3 上海市社区学校校领导的编制情况统计表（2011年）

（四）场地设施分析

作为社区教育的主阵地，配套场地设施对于社区学校而言发挥着重要的作用，不仅能扩展社区学校的功能，使其成为居民上课的课堂、实践的基地、活动的乐园，而且还能增强社区学校的竞争力和可持续发展力，使其在区域内不断推广终身学习理念、打造特色品牌、提供长期持续的社区教育服务。

对上海全市社区学校进行调研后发现，在社区学校校舍产权归属一栏中（见表4），有126家社区学校的校舍产权属于街镇，占59.1%；85家属于教育局，占39.9%；1家属于区总工会，占0.5%；1家属于其他，占0.5%。可见，上海的社区学校已全部 拥有校舍，有开展活动的场地和设施。59.1%社区学校的校舍产权是属于街镇的，表明街镇是社区学校建设发展的主要出资者，不仅在办学经费、管理人员、师资队伍等方面都提供了相应支持，而且还通过区域内部场地资源的共建共享使得社区学校有了相对独立、贴近居民的场所。39.9%社区学校的校舍产权属于区县教育局，表明区县教育局在区域内公共教育资源的协调和统筹方面有较强的能力，能通过教育系统、文化系统的资源整合给社区学校搭建更加宽广、多元的平台。

从校舍归属权可以看出上海市社区学校的领导力量和行政条线，而社区学校的校舍产权归属中也有需要注意的内容。郊区的社区学校大多有独立校舍，主要是利用成人学校的校舍，而中心城区的社区学校没有独立校舍，是通过合用校舍、借用校舍的方式。还有一些社区学校与社区文化活动中心合用场地设施开展教学（其中包括资源共享部分的设施面积，如电脑房、健身房、活动室等），另有部分社区学校是借助辖区的中小学开展活动。这几种社区学校校舍建设方式并没有根本上的优劣之分，独立校舍使得社区学校有了舞台，但也会因为缺乏相关的文化教育资源而显得单薄；合用校舍可以对区域的公共教育资源进行一定程度的整合，扩大社区学校办学的号召力和影响力，但可能也会因为没有形成规范的制度而显得混乱；借用校舍在一定程度上体现了社会联合的力量，但这种方式的不稳定因素可能会影响社区学校的正常运转。这几种校舍建设方式的并存有着特殊的时代背景，在社区学校的起步阶段有着重要的作用。但毋庸置疑，能拥有适用的独立校舍，对于社区学校的建设与发展，对于更好地满足市民百姓终身学习需求，是很重要的方面。

三、上海社区学校建制的对策建议

目前对于社区学校建设的政策只有2001年颁发的《上海市社区学校设置暂行规定》，而其中对社区学校的建制、校舍、经费等相关方面的规定相对模糊，已经不太符合当前社区教育建设的实际和发展的趋势，区县、街镇也较难很好地贯彻执行。结合对实际情况的分析研究，本文对社区学校的性质属性、经费保障、人员队伍、场地设施等建制方面给出以下对策建议。

（一）依靠政府支持建成事业单位法人实体

由于社区学校是由街镇和区县教育局共同领导和管理的，政府始终是社区学校生存和发展的决定性力量，因而市级政府或区县级政府应该承担起社区学校的建制任务。从普陀区社区学校成功建成事业单位的过程来看，只要足够重视社区教育，区级政府是有能力解决社区学校的建制问题的。在社区学校建设的起步阶段，政府应给予社区学校更多的政策扶持和资源投入，确保社区教育的可持续发展。

表4 上海市社区学校校舍产权的归属情况统计表（2011年）

（二）建立一元为主、多元为辅的经费保障机制

上海市的社区学校正处于快速发展期，在硬件建设方面非常需要经济实力作为支撑，需要尽快建立一元为主、多元为辅的经费保障机制，以政府投入为主，确保社区学校的公益性，并以社会筹集、个人出资等方式为辅。一方面，政府配套社区学校运 作的常规经费，把社区学校的经费纳入各级政府财政预算，通过教育局或街镇拨付人员经费、设施购置等经常性经费，用于社区学校各项教学工作和活动开展。同时，政府设立专项经费拨付机制。社区教育经费拨到教育局，由教育局管理，社区学校以项目形式向区县教育局申报使用。另一方面，社区学校也应鼓励社会各方力量的参与，积极争取社会捐赠。社区学校可与企业合作，争取相关的培训机会，帮助企业提高职工的技能水平，培育终身学习的社会氛围。

（三）打造专业的管理者队伍和师资队伍

社区学校管理者队伍和师资队伍的发展状况是社区学校功能发挥的集中体现，是社区学校建制的重要内容。社区学校管理者应具有专业的社区教育管理经验，深刻认识到社区教育的重要性，掌握社区教育的规律。这就需要区县教育局和街镇进行综合评价，建立规范的聘任、考核机制，保证社区学校管理者的能力和素质。而针对目前大部分的社区学校师资不具备社区教育专业化水平，教学方法不适应居民的学习特点的现象，社区学校应建立社区教育教师培养体系，制定常规化的培训制度。同时，市、区（县）教育行政部门要将社区学校教师的进修纳入培训计划，打通其参与市、区（县）教师进修及培训的通道，增强师资队伍的稳定性。

（四）资源整合，共建共享场地设施

目前上海社区学校借助于区（县）、街镇行政层面的力量，虽然一定程度上改善了校舍场地“从无到有”的问题，但是在归属权、使用权、借用方式、合用方式等方面仍然没有相对规范的标准，这在一定程度上限制了社区学校的功能发挥。因此，政府应制定相关政策，规范场地设施使用方式，并充分发挥行政部门资源整合协调能力较强的优势，为社区学校提供长期、稳定、开放的教育实施环境。同时，社区学校应通过与区域各方力量合作，获得场地、设施设备、教育资源等支持，为社区居民提供更加便捷的、可操作的、实践性强的教育学习资源。

（五）社区学校要主动服务社会，有作为才有地位

上海社区学校虽然在发展中遇到很多困难，但是也应积极探索、努力实践，持有主动服务社会的工作态度，不能因为缺少政策、缺乏资源而一味地“等、靠、要”。因地制宜、因需办学，不断开拓创新是社区学校在区域社区教育中应该体现出来的价值。同时，政策的制定是基于实践的，社区学校是社区教育的重要实践基地和创新基地，社区学校只有在基层的社区教育服务有所作为，才能获得在行政条线、在教育领域、在群众心目中的地位。

第一，社区学校应注重特色建设，为政策制定提供支撑。社区学校可对居民的学习需求进行跟踪调研，向居民提供既能满足其学习需求，又具有特色的教育资源和服务。并在社区教育教学中不断总结经验，形成独特的办学模式和服务模式，为政策的制定提供实践基础。

第二，社区学校要关注区域内经济社会的变化，为学习型城区建设贡献力量。社区学校是区域社区教育的基础阵地，也是区域社会建设中的一员，在维护社会稳定、构建社会和谐方面承担着不可推卸的责任。所以，社区学校应积极作为，主动探索和挖掘自身的社会服务能力，为学习型社会建设和和谐社会建设做贡献。

注释：

①2011年6月，黄浦区、卢湾区两区建制撤销，设立新的黄浦区。两所社区学院在2013年1月合并，目前上海有17个区县，17所社区学院。但在本研究下发调查问卷时，黄浦区社区学院与原卢湾区社区学院并立，于是本研究对这两个社区学院都进行了调查。

②上海市学习型社会建设与终身教育促进委员会办公室.上海市学习型社会建设 （2011）[M].上海人民出版社,2012。

③根据 《上海市城乡规划条例》，2011年1月1日起上海的中心城区和郊区以外环为界。为了便于统计和说明，本文的 “郊区”包括浦东新区、松江区、宝山区、青浦区、奉贤区、嘉定区、闵行区、金山区、崇明县；“中心城区”包括黄浦区、卢湾区、杨浦区、徐汇区、静安区、虹口区、普陀区、闸北区、长宁区。

[1]上海市学习型社会建设与终身教育促进委员会办公室.上海市学习型社会建设（2011）[M].上海：上海人民出版社,2012.

[2]周川.高等学校建制的组织学诠释[J].教育研究,2002（06）.[3]方秋明.试析社区学校的内涵、分类与功能[J].远程教育杂志,2008.

[4]顾晓波.建立街道社区学校：发展社区教育的新思路[J].成人教育,2003（09）.

[5]季国强.学习型社区建设与社区教育发展研究[M].上海：上海高教电子音像出版社,2008.