实施奖补政策后职业培训的应对措施——以苏州市吴江区为例

□李 鸿

2011年4月江苏省人力资源与社会保障厅出台《全省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补办法（试行）》，目前江苏省已有13个省辖市和60个县（市）出台了本地区具体操作执行办法，在全省基本实现了获证奖补政策的全覆盖。实施奖补政策后，2011年江苏省共有12.86万农民享受获证奖补，其中专项职业能力证书0.27万人、初级职业资格证书7.46万人、中级职业资格证书4.51万人、高级职业资格证书0.61万人。

一、江苏省农民工培训奖补的政策框架

江苏省在2011年连续出台两项政策，分别是《全省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补办法（试行）》和《关于印发江苏省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补资金管理暂行办法的通知》，各地在统一部署下分别出台了相应的实施细则或管理办法，目前各直辖市均已出台相应办法，60多个县级市、县、区出台了实施细则，构成了江苏省农村劳动力职业技能培训获证奖补政策的框架。

（一）《全省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补办法（试行）》

2011年4月省人社厅出台 《全省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补办法（试行）》，指出为全面提高农村劳动力职业技能水平，加快技能人才队伍建设，促进农村劳动力转移就业由初期的简单就业向技能就业、稳定就业和素质就业转变，实现农民收入持续较快增长，从2011年起，农村劳动力职业培训实行普惠制的职业技能培训鉴定获证奖补政策。

主要内容包括建立普惠制奖励补贴制度，实现培训补贴政策均等化，综合考虑年度预算资金安排和农村劳动力实际培训需求，合理确定补助范围和补助标准，逐步做到“应补尽补”；增加农民再培训的补贴，5年内可以享受初、中、高级《职业资格证书》和《专项职业能力证书》奖补政策各一次，形成初中高有机衔接的职业培训补贴机制，鼓励广大农民积极参加技能培训、获得更多更高等级职业资格证书；把《专项职业能力证书》和《职业资格证书》作为农村劳动者享受职业技能培训鉴定奖励补助的主要依据，根据人力资源市场供求状况确定年度补助工种，对当地经济发展和产业结构调整急需紧缺的工种，提高补助标准；对供大于求的工种，适当补助或者不予补助。奖补对象为当年参加职业培训并取得《职业资格证书》或者《专项职业能力证书》的本省农村劳动者。奖补的标准根据所获证书的不同分为四个等级，取得《专项职业能力证书》的，奖补标准为300元/人；取得初级《职业资格证书》的，奖补标准为600元/人；取得中级《职业资格证书》的，奖补标准为1000元/人；取得高级《职业资格证书》的，奖补标准为1200元/人。

（二）农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补资金管理暂行办法

2011年7月，江苏省财政厅发布《关于印发江苏省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补资金管理暂行办法的通知》，对奖补资金的管理与使用提出具体要求。《通知》指出省级农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补项目资金（以下简称获证奖补资金）是由省级财政性资金设立、安排的，用于支持农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补项目实施的专项资金，执行期限为5年。

（三）各地奖补政策实施办法

目前各省辖市均出台了相应的奖补政策实施办法。各地的实施办法大都延续省厅的政策框架，分别在紧缺工种和优先扶持产业工种培训奖补方面做出了更明确的规定。如无锡市规定“我市紧缺工种和优先扶持产业工种初级奖补标准为：车工900元/人、装配钳工800元/人、维修电工800元/人、焊工1000元/人、服装制作工800元/人（享受紧优工种初级奖补标准的，不再同时享受初级《职业资格证书》奖补标准）”。

（四）《关于切实做好2012年全省农机行业职业技能获证奖补工作的通知》

2012年，江苏省农机局下发了《关于切实做好2012年全省农机行业职业技能获证奖补工作的通知》，进一步部署2012年全省农机行业职业技能获证奖补工作。要求各地精心开展技能培训，上好培训开班“第一堂课”，邀请财政、农机部门领导讲解农机行业职业技能获证奖补政策，统一使用省指定的职业技能培训教材；并对鉴定工作程序、时序进度、组织领导等提出了具体要求，如要求每个职业每批次鉴定应不少于5人。

二、江苏省奖补政策实施特点分析

通过对已实施获证奖补地区的政策执行情况的分析，可以看到，江苏省在执行奖补政策过程中有以下一些特点：

（一）苏北与苏中地区的奖补对象主要为农村转移劳动力

江苏省苏北地区仍是主要的涉农地区，农村人口所占比例较大，有较大的农村劳动力转移的压力，获证奖补就成为农村劳动力转移的一个重要推动力。以宿迁市为例，1.1万获得奖补的农民工多为当地人，这些农民工中有相当比例是属于转移劳动力。转移劳动力的特点在于许多人初次接受技能培训，主要获得证书是专项职业能力证书和初级职业资格证书，因此培训一般在职业学校或工考中心即可完成。

（二）各地均重视对奖补项目的管理

《全省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补办法（试行）》明确提出：“人力资源社会保障部门要认真做好农村劳动力职业培训年度需求和资金测算，建立全省统一的农村劳动者职业技能培训鉴定获证奖补人员数据库，对参加培训并享受补助人员实行实名制管理，避免同一个人一年内重复享受、多次补助的现象，提高资金使用效率。”在这个整体要求下，各地均注重加强制度化管理，不折不扣执行实名注册制度、兑付名册制度，一折通兑付制度和规章制度。

（三）不断拓宽培训受益人群覆盖面

实施奖补政策后，部分农村户籍劳动力出现培训意愿不足的情况。各地针对这一情况，不断拓宽培训受益人群覆盖面。宿迁市宿豫区就在农村残疾人和“双后生”（中、高考后未能升学者）中开展各种培训。2011年共有160余名残疾人获得初级职业资格证书。在区职教办会同区扶贫办、技师学院短训部等机构的协助下，对未能升学的农村初、高中毕业生开展“两后生”技能培训，根据2011年农村劳动力技能培训获证奖补新政策，对未能升学的农村新生劳动力参加我区的技能培训，培训结束申请技能鉴定获证后可享受获证奖补。南通市送培训到企业，与企业共同开展技能人才培养，并把奖补款直接送到企业，改变了以往劳动部门坐在家中等培训者上门的情况，真正帮助企业和农民解决技能困境。

（四）多部门合作提高培训质量

奖补政策覆盖面广，培训项目与层次多样，仅凭劳动部门的职业培训指导中心显然无法完成。各地均与相关部门形成了良好的合作关系。农机部门积极介入奖补政策框架下的培训，对全省农机部门下达通知，要求认真组织培训，严格考试，加强管理，切实执行奖补政策。为进一步加强全省农机行业职业技能获证奖补工作规范管理，从2012年8月起，省农机局正式启用“江苏省农机行业职业技能获证奖补管理系统”。该系统具有三大功能特点：一是自动审核奖补对象资格功能。培训机构录入奖补对象基础信息时，不符合奖补要求的，系统会自动拒绝信息录入；二是统计汇总、动态掌握进度功能。系统能根据各部门的权限自动统计汇总奖补数 据，可随时了解获证奖补进度和总体实施情况；三是便于查询、监督功能。该系统可供查询奖补对象培训、鉴定、资金申领等全部信息，便于全省动态检查监督。为配合获证奖补管理系统的启用，省农机局于7月底在南京举办全省农机行业职业技能获证奖补管理系统业务培训班，解读获证奖补政策相关内容和获证奖补管理系统操作使用方法。各职业学校、技工学校、技师学院等机构也参与到奖补政策框架下的培训中，这些机构利用实训资源丰富、教师资源丰富的优点，十分重视培训质量的提高，取得了出色的培训成果。

目前，该软件已安装、调试到位。江苏省所有农机行业职业技能培训鉴定信息将全部录入管理系统，对之前已经完成的职业技能培训鉴定信息，相关单位也全部补录进管理系统。

（五）从北向南培训层次有高移现象

通过调查发现，江苏省从苏北向苏中存在培训层次高移现象。苏北等县市主要以单项职业技能培训和初级职业资格证书培训为主，苏中的扬州、泰州、南通等地则出现了企业的集团化培训需求，苏南高技能培训的要求则相对较高。如省农机行业职业技能鉴定总站在常州机电职业技术学院举办的全省农机修理工高级工获证奖补培训班的100多名学员就主要来自南京、无锡、常州、泰州等市。

三、吴江区农民工培训情况

（一）苏州及吴江农民基本情况

1.苏州市农民工数量。一种数据来自学者的推算，有学者统计，在2007年苏州市的外来农民工总数已达340万，且每年以80万的速度增长，如此算来，到2010年底，苏州市外来农民工总数就达到580万。但苏州统计局发布的《苏州市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示，到2010年11月1日，全市外来人口539万人，考虑到外来人口中还有一定数量的非劳动人口和外地城镇户籍人员，所以外来农民工的数量应低于500万。但根据苏州公安机关统计，截至2011年1月1日，苏州全市外来流动人口有624万。显然这些数据相差较大。我们还是以《2011年苏州市国民经济和社会发展统计公报》所反映的2010年底的数据为依据进行测算。2010年，在苏州市779.41万劳动适龄人口中，外来劳动适龄人口达到388.69万人，主要从事二、三产业。根据国家统计局《2011年我国农民工调查监测报告》的数据，2011年，全国共有农民工25278万人，也就是说，从全国来看，农民工占到二、三产业从业人员的53.7%。考虑到苏州市是外来人员集聚地区，外来农民工的比例可能会更高，所以我们设定外来人口中有75%的人员为具有农村户籍的劳动人员，总量约为292万。根据《苏州日报》的数据，苏州的城市化率达到70.6%，以此推算，具有苏州市户籍的农村劳动力约为115万，与推算出的外来农民工292万相加，苏州市约有农民工407万。这个数据与其他研究结果存在很大差异，原因可能是很多计算者把 “外来劳动人口”和“外来农民工”两个概念混淆了，以为外来劳动人口都是农民工，但根据农民工的定义，应该是那些具有农村户口的在二、三产业工作人员，来自其他城市或其他城市的城镇户籍人员应不在计算之列。根据国家统计局《2011年我国农民工调查监测报告》的数据，全国农民工受教育程度普遍不高，其中初中文化程度者占61%，高中（含中专）占17.7%，大专以上只占5.3%。按此比例，苏州市农民工的受教育程度（见表1）。

表1 苏州市农民工受教育情况

2.吴江区农民数量。根据《2010年吴江市国民经济和社会发展统计公报》2010年末年末全市户籍总人口为79万人，比上年增加2329人,其中男性人口39万人，女性人口40万人，男女性别100：102。全年出生7102人，出生率为5.47‰；死亡6087人，死亡率为7.61‰；人口自然增长率为－2.14‰。全市非农业人口32万人。年末全市登记外来暂住人口64万人。根据《吴江市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，吴江市全市常住人口为127万人，同第五次全国人口普查2000年11月1日零时的87万人相比，十年共增加40万人， 增长46.09%。年平均增长率为3.86%。以这两份数据以及以上推算的苏州市数据推算，吴江市劳动人口占常住人口的74.5%，约为94万；其中，本地农民工约为15万，外地农民工约为47万，吴江市农民工受教育情况见表2。

表2 吴江市农民工受教育情况

由此可见，无论在苏州还是在吴江都存在农民工数量庞大但技能低下的特点。

四、吴江区农民工接受培训情况

本课题组于2012年9月下旬走访了近十家在吴江市的企业，共发放200份问卷，收回有效问卷150 份（见表 3－10，图 1）。

表3 受访农民工的文化程度

图1 受访农民工接受各种培训比例

（一）受访农民工受教育情况

这里的结果与前面推算的受教育情况存在一定差异，原因大致有受访农民工并未真实反映自己的受教育情况；本调查主要在企业中进行，企业在招聘时对员工的学历有基本要求，所以把一些无学历或初中学历的农民工挡在厂门外；近年来，农民工的构成正在发生变化，由于新生代农民工逐渐成为农民工主体，这个群体中的中专、职业高中毕业生的比例逐渐加大。从调查中的中专比例较大可以看出这一趋势。这一现象对职业培训提出了新的要求。

（二）受访农民工培训情况

表4 受访农民工在过去一年时间参加培训情况

表5 受访农民工没有参加培训的原因

在各种培训中，受访农民工参加的电工、驾驶、电脑和电焊培训较多，分别占总接受培训量的18%、12%、11%和9%。

表6 受访农民工已获得的证书

表7 受访农民工参加过的培训模式

表8 受访农民工参加就业技能培训班是否有资金上的困难

表9 受访农民工参加培训是否有时间上的困难

表10 受访农民工所在企业是否支持参加培训

根据以上的统计，我们发现吴江市的农民工具有以下一些特点：1.吴江农民工呈现以新生代农民工为主的特点。目前一般把30岁以下的农民工定义为新生代农民工，这个年龄段已占到吴江农民工的绝大多数。与年龄相关的另一变量是受教育程度。新生代农民工已不再是那些没有文化、没有技能、只能从事纯体力劳动的上一代人，他们年经、有文化、有一技之长，中等职业学校和高等职业院校已成为新生代农民工的主要来源。这一点在后面的企业访谈中得到确认；2.培训费用不是影响培训的唯一原因。调查中发现超过50%的农民工的月收入在2000－3000之间。这个数据的准确性可能存在一定问题，因为人们在填写收入之类的敏感信息时总有各种顾虑，但由于本次调查主要在企业中进行，在这样的群体中收入基本是透明的，所以应该能反映一定真实的情况。这样的收入已足够支撑一些基本的技能培训，但同时发现约30%的受访农民工表示工作太忙没有时间参加培训。由此可以认为，争取企业主的支持是今后培训工作的主要难题。但也要注意到约30%的受访农民工表示参加培训存在资金障碍，这部分人群应成为今后奖补政策的主要目标人群，应引起我们的重视；3.受访农民工对企业的免费培训了解程度不高。受访的150万人中只有9人参加过政府提供的免费培训，农民工参加的培训主要为企业组织的培训以及自费参加的培训。这说明尽管企业在农民工培训方面投入的人力和财力较多，但农民工对此明显缺乏了解，今后应在宣传等方面下大力气；4.企业较为支持员工参加培训。有81.4%的农民工认为企业较为支持员工参加各种形式的培训，认为企业反对员工参加培训的只有1人。说明在吴江，企业中的员工培训已成为一种共识。这应该成为政府在推进技能培训方面的重要资源；5.农民工的技能等级有待提高。有60.7%的受访农民工拥有中级以下的职业资格证书或单项职业技能证书，有技师以上证书的只有0.02%。说明吴江市的整体农民工技能水平仍然偏低，培训市场有较大提升空间；6.通用类型的培训仍是农民工培训的主体。调查中发现，受访农民工参加的电工、驾驶、电脑和电焊培训较多，分别占总接受培训量的18%、12%、11%和9%。这类培训仍主要属于通用类培训，而今后要执行奖补类培训也以通用类的培训为主，所以奖补培训应能受到农民工的欢迎。

五、吴江区实施奖补政策后职业培训的应对措施建议

（一）加强制造类培训，服务地方经济

苏北的经验表明，在获证奖补培训中农机方面的培训占了一定比例，在吴江是否也需要重视这一方面的培训？苏州市的数据显示，只有2.5%的全市劳动力从事农业生产，按此比例计算，吴江大约有2.35万人，与百万的劳动人口相比，农业方面的培训不应该成为吴江市奖补培训的重点。图2是根据《苏州统计年鉴2011》整理出的2010年吴江分行业从业人员情况：

图2 吴江分行业从业人员情况

吴江劳动力主体在制造业就业，但根据我们在企业调研所得的数据，约有1/3的在职农民工没有任何技能证书，大致推算，在制造业就业没有任何技能证书的农民工的数量达到将近20万。从苏北奖补政策执行情况来看，奖补的对象主要是获得初中级证书者，也是一些原来没有任何证书者。所以奖补政策恰能对这20万 （其中至少一半以上为本省籍的符合奖补身份条件的农民工）的低技能农民工产生正向推动作用。在实际操作中，我们将重视一些通用类制造业的培训，提高培训质量，提高获证率，真正落实培训优惠。建议尽早公布吴江市紧缺工种目录，以引导农民工参与培训。

（二）加强与重点企业合作，提高培训针对性

调查中发现农民工对政府的免费培训的认知率较低，只有6%的农民工知道并参加了政府的免费培训。我们还发现目前推广政府免费培训的手段有网络、职业培训指导中心的电子显示屏、到企业的宣传等。这些手段中只有到企业进行宣传是主动宣传方式，其余的方式均较为被动，潜在受众有限。

建议进一步加强与重点企业的合作。以中达电子为例，目前员工有25000人，其中基层员工约为20000人，根据调查的结果，其中约有6000名员工没有任何技能证书或只有单项技能证书者。如果政府培训部门与该企业合作，将会出现政府与企业对员工的双重承诺，将会打消员工对培训的忧虑，使他们知道自己获得证书并最终获得奖补的机率较高，既可能迅速提升该企业的技能水平，也能使奖补政策的优惠迅速落实。建议把职业培训指导中心建在一些重点企业的培训点升格为政府资助技能中心，在企业开辟专门的技能培训宣传栏或其他宣传场所或手段，在有条件的企业配备培训条件，定期开展培训工作。

（三）加强部门间合作，提升培训层次

苏北地区的经验表明，获得奖补者主要是中低技能获得者。以淮安市为例，2011年共兑现“获证奖补资金”1330多万元，来自全市各地的15600多名农村劳动力从中受益，平均每人获得奖补资金852元同，而省奖补标准为“取得《专项职业能力证书》的，奖补标准为300元/人；取得初级《职业资格证书》的，奖补标准为600元/人；取得中级《职业资格证书》的，奖补标准为1000元/人。这说明绝大多数政策受惠者只是获得了初级职业资格证书。

从地方产业发展来看，对高技能人才的需求越来越强烈，急需政府推动高技能人才队伍建设，因此有必要借助奖补政策这一手段推动我市的高技能队伍建设。但在调研中发现许多人对于免费培训存在一定误解，经常被认为只是面向低技能的培训。所以应继续加大宣传力度，特别是面向重点企业宣传政府部门对高级证书的奖补政策。

同时，高级职业资格证书的培训需要更多的时间、更好的师资和更好的实训条件，这就需要职业培训指导中心加强与各职业学校、技师学院等机构的合作，为农民工更多更好的培训资源。各学校、职业技能鉴定站（点）、市职业培训指导中心可与相关企业共同开发为企业度身订做的高级技能培训项目。建议政府出台地方性奖补政策，对本地急需的高技能工种加大奖补力度，发挥奖补政策的引导作用。

（四）重视新生代农民工特点，提高培训完成率

通过调研，发现吴江市的新生代农民工有以下一些特点：1.流动意愿强。许多新生代农民工没有很强烈的生活压力感，对于他们来说打工只是认识世界的一种手段，而不是谋生的方式。所以许多人会选择在同一地工作很短的时间；2.执行力不强。新生代农民普遍有较强的人生追求，但一碰到困难或问题就有较强的挫败感，无法再继续执行原来的目标或决定；3.起点较高。多数新生代农民工均有高中以上学历，多为职业学校毕业生，已有一定的技能基础，许多人已获得了中级职业资格证书。这些特点说明培训部门可以新生代农民工为主要工作对象，激发他们的学习热情，帮助他们获得更高等级的职业资格证书，使新生代农民工成为高技能人才的主体。

建议在培训中针对新生代农民工特点采取灵活的编班方式，可以编制以新生代农民工为主体的特色班，通过年经人之间的相互鼓励提高培训的完成率；也可在重点企业中成立以工种或车间冠名的新生代农民工班，在企业的帮助下鼓励他们的学习。

[1]新华网．都市里的流动和谐 江苏千万农民工融入城市生活[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007－08/1 2/content_3344454.htm，2007－08－12/2012－12－15.

[2]苏州市第六次全国人口普查领导小组办公室．江苏省苏州市2010年第六次全国人口普查主要数据公报[Z]．2011－0 5－03．

[3]苏州市统计局．2011年苏州市国民经济和社会发展统计公报[Z]．2012－10－10.

[4]国家统计局．2011年我国农民工调查监测报告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.html，2012－04－27/2012－12－15．

[5]王芬兰，顾志敏．苏州5年民生投入超1420亿 城市化率达 70.6%[EB/OL].http：//js.people.com.cn/html/2011/09/16/30002.html,2011－09－16/2012－12－15．