试论实施免费中等职业教育的必要性和可行性

□陈志芳 沈有禄

一、从国内外中等职业教育资助、免费政策来看，我国实施免费的中等职业教育势在必行

（一）我国中等职业教育资助政策的支持

我国历来重视中等职业教育的发展，早在1996年就颁布实施了 《中华人民共和国职业教育法》，首次以法律的形式涉及到我国职业教育包括中职教育的奖励和资助制度，比如“对经济困难的学生和残疾学生酌情减免学费”。再是2002年、2005年颁布 《国务院关于大力发展职业教育的决定》，明确提出对家庭经济困难的学生进行资助。2004年的 《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，2006年6月的 《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》，同年7月的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，2007年出台的 《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，以及2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》等，都提出进一步完善职业教育的资助政策，并从广度和深度两方面加大了资助力度，特别是免费农村中等职业教育的推广实施和部分院校开展半工半读的免费中职教育的试点工作。另外，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020）》明确提出要“大力发展职业教育”，“政府要切实履行发展职业教育的职责”。2009年印发的《关于中等职业学校农村家庭经济困难和涉农专业学生免学费工作的意见》、2010年 《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》和2012年10月 《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》，不仅进一步完善了中职教育国家奖学金制度，还扩大了免费的范围，决定自2012年秋季学期起，将中等职业教育免学费范围由涉农专业学生和家庭经济困难学生，扩大到所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生。由此可见国家对中等职业教育发展的重视程度以及全面实施免费中职教育的趋势。

（二）国外中等职业教育的资助、免费政策

十九世纪末二十世纪初，丹麦、英国、荷兰等国抓住工业革命这一机遇，大力发展职业教育培养大批实用型人才，使经济得到飞速发展并跃居为发达国家行列。二战后的日本、西德等国十分注重教育尤其是职业教育的发展，从而经济迅速得到复苏并成为世界经济大国。可见，职业教育的发展能有效促进一国经济的发展。而这些国家的中等职业教育大都实现了免费，像欧洲发达国家和北美的美国和加拿大的中职教育免费化是随着高中教育的免费 而实施的[1]，比如德国的职业教育费用，截止2006年的数据，联邦政府、州政府和企业承担的比例为17%、15.5%、67.5%[2]，基本上是全面免费的中职教育，丹麦的职业技术教育是全部免费的，由教育部负担三分之二到四分之三的教育经费[3]。与我国国情相似的印度也于2005年6月，发表《中等教育普及化》报告书，拟对包括中等职业教育在内的中等教育进行普及和免费[4]。另外，二十世纪九十年代时期塔吉克斯坦在经济发展水平不高的情况下仍然实施全面免费的中职教育，英格兰的中职教育先于普通教育实行免费制度[1]，这些国外中职教育发展状况说明在我国目前的经济状况和教育现状下应该并且完全可以实施免费的中职教育。

二、当前我国经济和社会对中等职业教育的需求，以及中等职业教育经费不足、学杂费偏高的现状，要求全面实施免费的中等职业教育政策

（一）近几年，我国劳动力市场对技术技能型劳动力的需求一直处于供不应求的状态，所以快速发展中职教育成为满足劳动力市场需求的有力举措

“2001年以来，我国市场中岗位空缺与求职人数的比率总体上保持上升态势，劳动力需求的增长速度高于求职人数的增长。”[5]（见图1）“2012年第一季度与上季度和去年同期相比，岗位空缺与求职人数的比率仍略有上升。”[6]

图1 2001-2011年度市场职业供求总体变化(岗位空缺与求职人数的比率)①

而且，“从技能看，劳动力供需总量集中在初、中级技术等级”[5]。“浙江省从2009年的三季度至2011年第三季度9个季度的求人倍率分别为1.63，2.11，1.95，1.89，1.99，2.38，1.87，2.06，1.97”[7]。由此看出，近几年，我国劳动力市场对技术技能型劳动力的需求一直处于供不应求的状态，而且岗位空缺与求职人数的比率有上升的趋势。因此，要全面实施免费的中职教育，发挥其劳动力“供给器”作用，以满足劳动力市场对技术技能型人才的巨大需求。

（二）中等职业教育接近纯公共产品属性的特点要求政府承担大部分成本投入责任

1.免费中等职业教育有利于促进公平正义。根据中国统计局原始数据得出，我国初中升高中的辍学人数和辍学率2005年为6676283人、30.33%，2007年为4201793人、20.29%，2009年为1539804人、8.31%，2010年为 1064249人、5.87%，都处于较高水平。这些人群中考失利很大程度上是受家庭背景诸如经济条件和社会地位的影响[1]，所以政府有责任照顾到这部分人群的利益，通过实施免费的中职教育使其获得人生发展起点上的公平。对整个社会来说，通过实施免费的中职教育将其纳入中职教育，不仅可以缓解社会就业问题，还可以减少给国家和社会带来的负担，避免可能的犯罪隐患。另外，中职教育的普及化还有利于促使社会底层人群向社会中高层流动以及社会各阶层间的相互流动，从而有利于社会的和谐稳定[8]。因此，作为追求公平与正义的代表和公共产品外部效应的纠正主体，社会主义国家的政府有责任发展免费的中职教育[9]。

2.中等职业教育成为纯公共产品的必然趋势。随着经济全球化和我国经济在世界经济体系中地位的提升，我国对技能操作工和高级技工的需求越来越多、对劳动者素质的要求越来越高。而现行普及的义务教育和基本的农民工转业技能培训不能满足此要求。因此，担负培养技术技能型人才的职业教育，尤其是中职教育的基础性和先导性作用就凸显出来。特别是随着2009年和2010年中职教育免学费政策推广实施，“政府负担中职教育成本的比例越来越高，中等职业教育的公益性越来越强，中职教育的公共产品属性将进一步增强，甚至变成完全公共产品”[10]。因此，政府应承担大部分成本投入责任。

3.中等职业教育免费化顺应了我国建设学习型社会和终身教育体系的要求。建设学习型社会和终身教育体系，我们应该提供一个可以使全民随时学习基本生活知识和工作技能的教育类型[11]。显而易见，平民化和全民型的中职教育是目前我国实现职业教育普及化以及构建终身教育体系的有效途径。因此，我国政府应将财政投入的重点放到中职教育上来，发展免费的中职教育，使其成为非排他性和非竞争性的纯公共产品。

（三）应实施全面免费的中等职业教育以克服中等职业教育经费相对不足和学杂费偏高带来的发展阻力

由表1数据可知：2005－2010年，中职教育经费总量都远远低于普通高中教育经费总量，最高差值是2010年，为6460361万元，最低差值是2005年，为5188905.9万元，最低差值接近中职教育经费的总量。中职教育经费占全国教育经费总量的比例，2005年 6.76%，2006年 6.64%，2007年7.01%，2008年 7.24%，2009年 7.26%，2010年 6.94%，远低于普通高中教育经费占全国教育经费总量的比例。可以看出，不管是教育经费的绝对量还是教育经费占全国教育经费总量比重，中职教育经费都处于较低水平。从中职财政性教育经费占全国财政性教育经费的比重来看，2005年 5.95%、2007年6.19%、2009年6.66%、2010年6.60%，也明显低于普通高中财政性教育经费占全国财政性教育经费比重，2005年 10.78%、2007年 9.56%、2009年9.07%、2010年9.01%。因此，政府更加重视普通高中教育的发展。经费不足情况给中职学校的发展带来很多阻力，因此中职学校对免费中职教育有强烈需求。中职教育学杂费占中职教育经费比例2005年 28.13%，2006年 26.85%，2007年 28.19%，2008年25.01%，2009年23.17%，一直都高于普通高中教育学杂费占普通高中教育经费比例，甚至在2006年高出6.3个百分点。而目前中职教育尚未得到社会的普遍认同，工薪福利和社会地位并不理想，而且中职学生80%多来自低收入家庭[12]，因此，中职教育需要通过免费政策的实施增强吸引力，克服由于经费少和学费高带来的发展阻力。

三、全面实施免费的中等职业教育已经具备了现实条件

（一）全面实施免费的中等职业教育能扩展中等职业教育生源

初中毕业生一般来讲有三个分流方向，大体上是：初中毕业生数=中职教育招生数+普通高中教育招生数+初中毕业辍学人数。

由表2可知，在初中毕业生数逐年下降的大背景下，中职教育招生数相对却一直处于上升趋势，在2005年和2006年同比上年增长比例高达15.80%和14.06%，2009年的增长比例也达到了6.95%的水平；其招生数占初中毕业生数的比例也一直处于上升趋势，从2005年的29.79%到2009年46.88%一直上升到2010年48.01%，2011年也维持了46.90%的水平。说明在中央政府一系列助学政策努力下，民众对中职教育的态度有所改变，越来越有意愿接受中职教育。另外，初中毕业辍学人数从2005年6676283人一直减少到2011年708500人；初中毕业辍学人数占初中阶段教育毕业生数比例从 2005年到 2011年为：30.33%、24.76%、20.29%、14.75%、8.31%、5.87%、4.08%，平均减少比率28.11%远远高于初中毕业生平均减少比率3.01%。一方面，一直以来辍学人数在初中毕业生数当中占有较大比例，另一方面，人们越来越重视教育，并有接受教育的愿望。由此可见，中职教育生源有很大的扩展空间。根据中国统计局的相关数据计算得到，高中升入普通高校的升学率2006年 为 75.11%、2008年 为 72.68%、2010年 为83.31%，说明还有相当部分高中生是不具有升学优势的。因此，免费中职教育还可以吸引那些能进入普通高中学习但不足以缴纳学费或不具有升学优势的人群就读，从而能在一定程度上改善中职生源质量。总之，免费政策的实施不仅能增加中职学生数量，也能改善中职生源质量，有利于中职和普通高中的均衡发展；吸引辍学人群在宏观层面上还能促进整个教育体系的发展和达成“全面提高国民素质”的政策目标。

表1 2005-2010年中等职业教育教育经费及其学杂费情况② （单位：万元、%）

表2 2005-2011年初中阶段教育毕业生的流向及比例③ （单位：人）

（二）近年，我国对教育的投入不断增加，已经具备全面实施免费中等职业教育的能力

经济发展水平是支撑免费中职教育的物质基础，目前我国已经具备雄厚的经济实力实施免费的中职教育。这不仅体现在全国教育经费总量和财政性教育经费绝对量的不断增加，还体现在国家财政性教育经费占国内生产总值比例的不断增加。

图2 2006-2011年我国投入的教育经费和财政性教育经费④（单位：亿元）

由图2可知，我国教育经费总量和财政性教育经费一直保持快速发展，从2006年的9815.31亿、6348.36亿，一直增长到2011年的23869.29亿、18586.70亿，2007-2011年教育经费总量的增长率为 23.77% 、19.37% 、13.81% 、18.54% 、22.02% ， 以19.50%的平均增长率逐年增长。同样的，国家财政性教育经费也呈现不断增长的趋势，2007年8280.21亿，同比2006年6348.36亿增长30.43%；2008年 10449.63亿同比增长 26.20%；2009年12231.09亿，同比增长17.05%；2010年14670.07亿，同比增长19.94%；2011年18586.70亿，同比增长26.70%。平均增长率为24.06%。2013年政府工作报告里指出，从2008年到2012年国家财政性教育经费共计7.79万亿，年均增长21.58%。

另外，国家财政性教育经费占国内生产总值比例也不断增长，从2006年3.01%，2007年3.22%，2008年 3.48%，2009年 3.59%，2010年 3.66%，逐年增长到2011年3.93%，2013年的政府工作报告里提到，2012年国家财政性教育经费占国内生产总值比例已达到4%。因此，从2006-2011年我国投入的全国教育经费和财政性教育经费汇总情况来看，我国政府有能力对中职教育进行财政性重点投入，负担起实施免费中职教育的责任。

注释：

①资料来源于中华人民共和国人力资源和社会保障部中国人力资源市场信息监测中心。

②根据中国统计局2005-2010年相关原始数据计算整理 而得。

③根据中国统计局2005-2011年相关原始数据计算整理而得。

④资料来源于中华人民共和国教育部网站。

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[2]薛媛.基于国际视野的中等职业教育免费制度研究[D].西安：陕西师范大学,2011：6－18.

[3]陈庚,杨飞,刘伯星.丹麦职业技术教育述评[J].外国教育研究,1999(1)：47－48.

[4]阚阅.中等教育普及化与新世纪印度高中教育改革[J].比较教育研,2010(6)：38－39.

[5]中华人民共和国人力资源和保障部.2011年度全国部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=4028802024050028012408 82b84702d7&guid=3474937504c143678b42689a3d2a748e&og=8a81f0842d0d556d012d11155d8c0043.

[6]中华人民共和国人力资源和保障部.2012年第一季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801 240882b84702d7&guid=ba1bdef425f54cc9a10549aa68d0ba 15&og=8a81f0842d0d556d012d11155d8c0043.

[7]浙江省人力社保厅.浙江省企业“用工难”问题研究[EB/OL].http：//www.zjhrss.gov.cn/art/2012/4/11/art_13_35746.html.

[8]陈燕.当前我国教育公平问题研究[D].成都：西南财经大学,2007(11)：46－47.

[9]吴松江,夏金星.职业教育和政府责任[J].职教论坛，2006（01）.

[10]沈有禄,谯欣怡.试论实行中等职业教育券的可行性[J].教育与职业,2009(35)：6－7.

[11]国际教育发展委员会.学会生存——教育世界的今天和明天[M].北京：教育科学出版社,1996：107.

[12]黄辉.愿助学新政拉动中职前进[J].Vocational And Technical Education,2007：36.

[13]王善迈.教育投入与产出[M].石家庄：河北教育出版社,1996：82.