我国教育政策执行中基层执行机构的行为分析——以中职免学费政策为例

□王喜雪

一、问题的提出

教育政策执行通常被视为政策合法化之后的阶段，颜国梁指出“教育政策执行是指某项教育政策经过合法化后，负责执行的教育机关与教育人员，结合各种教育资源，采取适当有效的行动策略，并在执行过程中，因应对外在环境，不断进行协商和修正，使教育政策付诸实施，以达成教育政策目标的过程”[1]。简言之，教育政策执行系指将政策目的转换成实践的过程，它是政策过程的枢纽，直接影响教育政策的效果。

与政策执行相关的因素有很多，有学者在其政策执行过程模型中提出了六个与政策执行有关的因素，这些因素包括：政策标准与目标；政策资源（例如财源或其他诱因）；组织沟通及执行活动；执行机关的特质；经济、社会及政治条件（例如政策执行中的经济资源、舆论、利益团体的支持度）；以及执行人员的意向（详见图1）。

依据上述政策执行过程模型，政策执行的关键在于执行机关的特性及执行人员的意向，其他因素主要为执行背景因素。在政策标准与目标既定、经济社会政治环境相对稳定的情况下，执行机关在政策执行中的行为选择属于动态因素，其选择结果将直接影响政策执行效果。

图1 政策执行过程模型

政策执行机关包括不同层次不同功能的组织机构，其中，基层执行机关是直接面向政策目标群体的机构，所有的公共政策都最终通过它们来执行。因此，分析基层执行机关在政策执行过程中的行为特征将有助于促进政策执行的有效性。

我国关于教育政策执行的研究，主要包括两个方面。一是将“教育政策执行”作为研究对象，学者们依据相关理论基础从不同的学科视角对“教育政 策执行”进行审视和分析，对教育政策执行的概念、特征、作用、理念及价值观等进行研究，该研究属于教育政策执行研究的理论研究。二是对“某项教育政策执行”的研究，学者们主要考察某政策的执行过程，从中总结经验，提出问题，寻找解决办法，并进而促进我国教育政策执行的有效性，属于应用研究。在这两种研究中，关于基层执行者在教育政策执行中的行为研究并不多见，笔者所及范围之内仅见少量关于基层执行机构（例如学校）在教育政策执行中的行为分析，且多夹杂于相关研究之中，例如王鹏在解释高等教育政策执行过程中政策执行变形的概念时，即以高校扩招政策为例，说明高校作为具体执行者，为了维护本集团的利益而使政策产生变形[2]。

本文将以中等职业教育免学费政策为例，分析基层执行机构在教育政策执行中的行为特征及其影响因素，以明确基层执行机构对于教育政策执行效果的作用与影响。

二、概念界定及分析框架

（一）概念界定

1.基层执行机构。在本研究中，基层执行机构是指在政策执行过程中，直接与目标群体成员互动的机构。

教育政策的执行机构包括不同层次不同功能的组织，基层执行机构处于政策执行链条的终端。每一层次的执行机构均在执行链条中扮演重要的角色，且由于不同的执行机构具有不同的组织目的，因此在政策执行中它们的立场并非中立。基层执行机构由于是直接面向目标群体的，因此其行为又会引导和控制目标群体对教育政策的认知和反应。

在基层执行机构中，基层官员的作用不容忽视。所谓基层官员是指“在公共服务过程中，必须直接与目标团体成员互动，并且享有相当裁量权的第一线基层官员”[3]。基层官员在其工作范围内拥有相当自主权，且能够引导并控制目标群体，他们所作的决定、建立的作业程序以及对抗不确定性的工作设计，都可能成为教育政策执行的依据和标准。同时，基层执行机构的组织结构、组织特性会深度影响基层官员在政策执行中的认知和行为。

2.行为和行动。一般说来，“行为”对应的英文是“behavior”，“行动”对应的英文是“action”，在学术界有一个基本共识，认为“行动”（action）和“行为”（behavior）的区别主要在于有没有“意向性”（intentionality）。行动当然是行为，但是没有意向性的行为就不是行动，可以说，意向性是区分行为和行动的关键。

关于“行为”和“行动”的定义，在《现代汉语词典（第5版）》[4]中是如此解释的，“行动，一是用作动词，指行走，走动；二是用作动词指为实现某种意图而具体地进行活动；三是用作名词，意同行为、举动。”“行为是用作名词，指受思想支配而表现出来的活动。”那么，“受思想支配”应如何理解？有学者举过一个例子，说“课堂上学生打喷嚏，通常只是一种行为；但课堂上学生吹口哨，通常就是一种行动”[5]，打喷嚏是受思想支配的吗？笔者认为，这更像是一种生理现象。即便依据学者认知，认为意向性是区分两个概念的关键，但有时候，如何分辨是否具有意向性也是很困难的。例如，甲乙两人争论，甲说了伤害两人感情的语言，对于这个事实的解释，甲可以说是无意的，是没有经过大脑的，而乙则可以认为甲是故意这么说的。若是前者，则可以界定为行为，若是后者，则是行动。甲当然清楚事实真相，但是乙和其他人却实在无法分辨，即便甲说的是真话。因此可见，行为和行动是具有区别的两个概念，但是在实践中也确实是很难区分的两个概念。

结合以上分析，再加上考虑研究实际，本文将行为和行动作为同义词使用，不再加以区分，均指向受思想支配所采取的活动。

（二）分析框架

依据以上理解，本文主要从个体行动与组织结构两个层面对教育政策执行中的基层执行进行剖析。行动和结构是教育政策执行中的两个重要因素：行动强调政策执行者的认知对于实现政策目标的重要性，强调的是执行中的个体；结构是含有历史与社会系统的支配性结构，强调的是政策执行组织的总体。个体行动在总体结构框架下发生，两者之间存在一种作用与反作用的关系：从短期看，总体结构制约个体行动，从长期看，个体行动会影响甚至改变总体结构。

由此，本文基于免学费政策的执行结果，聚焦于职业学校（基层执行机构）在政策执行中的行为，主要从组织特性、组织利益、组织权力等三个维度进行分析和探讨。

三、中职免学费政策基层执行机构执行情况分析

中职免学费政策自2009年开始实施至今已经5个年头了。该政策是中央推动在全国范围实施的政策，政策执行涉及中央、省级政府、地方政府、县级政府及中等职业学校五个层面，该政策的基层执行机构为中等职业学校，基层执行官员为职业学校校长。

中职免学费政策的享受人群是不断扩大的，2009年开始实施之时，仅仅是农村家庭贫困生（5%的比例）及涉农专业学生享受免学费，中间政策范围不断调整扩大，至2012年秋天全部农村籍学生、涉农专业学生以及城市家庭贫困生可以享受免学费政策。免学费政策的资金由中央和地方分摊（东中西部分摊比例不同），到了地方，省、市、县又再次进行分摊（分摊比例各省不一）。政策范围的不断调整、资金来源的多层次导致该政策在执行过程中存在可操作空间，为政策执行带来一定难度。

以某中职学校为例，Z学校2009年、2010年和2011年的免费政策实施目标分别为125人、273人和355人，但是实际享受人数仅为60人、179人和208人，困难生所占的比例仅为2.05%、2.22%、2.05%，不足国家规定目标5%的一半。（详见表1）

表1 Z学校享受免学费政策学生统计表

考察Z学校的免学费资金使用情况，发现财政实际拨付的款额与应享受人数不符。2009年、2010年和2011年财政拨付款分别为107350元、320000元和390000元，拨付款实际名额为56.5人、168.4人和205.3人，与应享受免学费人数相差甚远。(详见表2)

表 2 Z学校免学费资金使用情况统计表（单位：元）

由于该政策牵扯到资金问题及其他原因，笔者无法获得中央或地方的总体数据，但在调研中发现，Z学校并不是个例。导致这种政策偏差的原因有很多，但作为基层执行机构的学校在中间的作用是什么？如何激励学校做到更好？

四、中职免学费政策执行中的基层执行机构行为分析

作为基层执行机构的职业学校，其行为选择受到组织特性、组织自身利益以及组织掌控权力的影响和制约，下面即从此三个维度对职业学校的行为进行分析。

（一）学校行为受制于组织特性

1.职业学校的组织特性：作为科层组织和经营组织的职业学校。职业学校作为学校中的一类，其主要特性体现在两个方面：政府化和市场化，这两种特性是不同社会价值取向对学校渗透的结果。

（1）职业学校的政府化特性。与其他学校组织相同，职业学校是具有双重系统（行政系统和专业系统）的组织，其与社会具有很强的同构性，属于教育系统内部的基层组织。职业学校的组织特性并不好理解，或者说，从不同的视角进行审视会具有不同的特性，正如波·达林所阐述的：没有任何一种组织的观点能概括出学校组织的所有特点，但每一种观点都有助于我们理解学校组织，无论是结构主义的观点、人本主义的观点还是政治学或符号学的观点。

综观学校组织理论，科层组织理论是学校组织论中最重要的一支，科层组织有许多层次的决策水平和高度集中（一元）的中心，其合理性体现在：权力集中，围绕清晰的目标最大限度地利用资源，是韦伯思想的产物，即坚持明确的制度规章和程序以确定标准和指导行为，颁布明确的计划和日程供学校人员遵守等。可以说，科层化是我国学校包括职业学校的主要特性，无论是学校的组织架构还是内部职能分工，无不反映着科层组织理论对其的影响。

“学校单位说”是计划经济和政治集权的产物，是中国特有的学校现象，它最为明显的体现在学校生活无机化、学校部门机关化、管理职能行政化、人员固定化、权力威权化[6]。

学校单位化是我国政治体制在教育领域方面的反应，其结果就是学校作为单位存在，将专业性和政治性高度整合在一起，反应在行为取向上，体现为长官意志和党的意志高度融合。学校是政治的产物、而不是社区和经济发展的产物。学校即便是实行了校长负责制，也依然没有摆脱党政不分、政教不分的单位所有制形式[7]。

“科层化组织”与“学校单位说”结合在一起，便构成了我国学校独有的政府化组织特性。这种特性既遵循了科层制度的形式，又继承了长官意志的内涵，学校与主管行政部门之间形成了依附的关系， 学校在很大程度上并不具备自主权，学校发展很大程度上依赖于上级部门。从而导致学校的行政化越来越重，专业化越来越轻。职业学校作为教育组织中比较弱势的一类，其对于上级的依附性则更强，尤其是在当下职业教育发展处于低谷的时候。

（2）职业学校的市场化特性。在我国，市场化运作最先开始于民办学校，后波及公立学校。自上世纪90年代我国全面实行市场经济之后，学校也逐渐卷入其中。作为与市场和社会直接对接的组织，职业学校首当其冲。1991年开始实施收取学费制度，将职业学校推入市场，自此，其内部管理开始实行渐进性的市场化改革，如实行评聘分开、实行有偿办学、倡导校长职业化等等。在当下，中等职业学校彻底沦为经营组织，每年一度上演的招生大战，已经成为学校和教师的噩梦，其目的仅仅是为了中职学校的生存。为了生存，职业学校不得不取悦于家长和企业，其人才培养越来越远离于人的目标，而渐近于工具性目标。面对来自市场的压力，职业学校的教育性被逐渐压制，“与其说是教书育人的组织，毋宁说更像是调节劳动力市场的社会机构，像是赞成社会不平等制度的合法机构，学校成了十足的学生工厂，成为市场经济条件下的特殊企业。”[8]

2.双重特性导致职业学校面临双重困境。（1）政府化特性决定职业学校必须迎合政府。政策的目标是政府制定的，其相关资源也控制在政府手中，学校虽然是政策执行机构，但是并没有参与政策制定，同时也不具备支配资源的权力，免学费政策的实施程序是政府制定的，并没有过多的考虑职业学校在执行时的实际难处，或者换句话说，免学费政策的制定是基于理想化的假设，此假设即为各级政府能够很好地履行其中的应担责任，政策文件并没有说明如果资金不足应该如何应对的问题。职业学校目前面临的最大问题即为资金不足问题，但是其政府化的组织特性决定了学校只能在既有条件下执行政策，这直接关系到学校的发展，进一步来说直接关系校长的未来。为了执行政策，校长负责制下的职业学校只能想尽办法将政策落实，既然资金问题是无法解决的，那么就只能在政策的具体实施中寻找变通，例如，削减政策享受范围等方式，这样的做法是对上有了交代，对下也有了说法。（2）市场化特性决定职业学校还要迎合目标群体。免学费政策虽然属于惠民政策性质，但是其具体的政策制定和实施方式的设计并没有征求过目标群体的意见，如同其他政策一样，政策制定是政府的事情，大多数政策的利益相关者并没有话语权，政策制定者基于其想当然的假设以及自认为的关怀制定了相关的政策文件并付诸实施，并没有问问政策的目标群体其真实的想法如何以及其是否想要这样的关怀。作为具体执行者的职业学校，却不得不直接面对政策的目标人群，其市场化特性决定了职业学校不得不尽量地满足学生和家长的要求，招生之前要面临家长对于免学费政策“先交再退”的疑虑，招生之后要面对学生提出的质疑：“为什么到现在都不发现金，是否是说话不算数？”

为了应对家长的疑虑，有的学校做出了不同于上级要求的实施方式，但是这种执行方式徒然为自己增加了麻烦，因为这种方便与受惠者的实施方式无法获得上级的认可，政府并不会依据实际情况进行政策实施方式调整。

（二）学校行为受制于组织利益

从组织发展来看，其一，学校受制于政府，因为政府掌控了学校发展的所需资源；其二，学校受制于市场，因为市场决定了学校的生源。但职业学校是独立法人单位，作为独立的组织，其必然会有自身利益存在，因此，学校在执行政策时除了受制于政府和市场，更多的会考虑如何保证自身利益的最大化。

鉴于我国职业学校的组织特性，其自身利益主要包括政治利益和经济利益。所谓政治利益是指学校若要获取更多的发展所需资源，必须按照政府要求行动，此由其政府化特性决定，前文已经论述过，不再赘述。而经济利益的来源是多方面的，既有来自于政府的，也有来自于市场的。职业学校资金缺乏是普遍现象，政府投资不足，市场注入资金不够，导致职业学校想方设法筹谋资金。免学费政策执行所需资金是由政府提供，但是鉴于资金提供不足，导致学校无法实现既定政策目标 （详见表1）。同时，正是由于此原因，为学校执行该政策提供了可操作空间，这也是为什么学校发放资金数额不足的原因（详见表2）。实际上，在免学费政策执行中，职业学校既受到相应规范的制约，同时又要谋求自己的利益（政治利益与经济利益均在考虑范围之内），当政策存在一定的漏洞时，它会在权衡之下采取变通的行为，即“将其主观意图与外在规范调适起来，既能在行动的边界上不违反形式上的合理性,又能实现自己主观策略性的介入,从而造成一种形式上的名实相符和实际上名实分离的结果”[9]。

（三）学校行为受制于组织权力

在政治生活中，权力是主导政治进程一切方面的核心要素。政策是政治活动中的必要组成部分， 肩负调节权力和利益的重任，每一项政策的颁布和实施都是对权力和利益的重新分配。在教育政策执行中，各级执行机构均会面临权力调整和利益纠纷，受益者与损益方对政策执行的态度则必然不同。

在免学费政策执行中，涉及多层次执行机构，且各方机构所享有的权力并不相同，权力的大小取决于拥有资源的多少，控制更多的资源就可以拥有更大的权力。且组织本身就是一种资源配置方式，组织拥有的资源多少及资源类型就决定了一个组织的生存及其权力的走向。职业学校处于行政机构的末端，其拥有资源有限，因此其在政策执行中享有权力较小。

作为基层执行机构的职业学校在免学费政策执行中的权力主要体现在将相应模糊标准如何细化为可操作性标准之中。例如，国家规定贫困生和涉农专业学生可以享受免学费政策，而对于贫困生的选择即由学校制定标准进行操作，涉农专业学生由于标准明确则学校不具备选择权力。这种抉择权力是建立在国家政策执行标准不确切且经常变动的基础之上的，尤其在政策执行初期，可操作空间较大。但是随着目标群体范围逐渐扩大，政策标准越来越明晰，政策执行中出现的问题也逐渐得到解决，学校所享有的抉择权力则越来越少，若中职免费政策享受范围扩大至全部学生，则学校的抉择权完全丧失。从免学费政策执行来看，政策的执行标准制定得越是明晰和具备较强可操作性，则基层执行机构在实施政策时选择空间越小。

基层执行机构处于政策执行链条的末端，一方面，执行的效果在此阶段显现；另一方面，所有的问题在此处累积。目标群体对相关政策的认知和态度主要向基层执行机构反馈，并希冀基层机构给予回应和解决，由于基层执行机构在政策执行中享有权力较小，它可以向上级反映问题所在，但不具备解决问题的能力。由此可见，基层执行机构在政策执行中承担的责任和权力并不对等，为政策执行带来一定的难度。

五、从基层执行机构行为看我国教育政策执行

在我国教育政策执行研究中，基层执行机构的重要性一直未引起重视，但其对于教育政策执行的影响却是显而易见的。通过对免学费政策的个案研究发现，首先，基层执行机构在教育政策执行中受制于组织特性，其行为选择既要迎合政府，又要迎合市场；其次基层机构受制于组织利益，在教育政策执行过程中，会努力将自身利益最大化，甚至会因此扭曲政策目标的本质；第三，教育政策执行中的冲突在执行链条的末端积累，基层执行机构的承担责任与拥有权力并不对等。

由基层执行机构的行为反思我国教育政策执行的组织模式，可以发现在教育政策执行中，追求的主要价值是效率，执行组织被视为追求政策目标的工具和手段，各级执行机构间的沟通主要是单向度的，上级对下级的管理主要是控制方式，因此可称之为工具模式。工具模式的优点是效率高，在执行过程中面上冲突较小，但其缺点是忽略了各级执行者的自身利益和认知态度，容易形成实际执行中的偏差。

随着社会进步和发展，我国的政治经济环境越来越复杂，呈现多元化发展趋势，而工具模式已经无法适应现有环境。我们应该认识到，教育政策执行目标的实现无法以既定的管理架构与目标导向的执行工具加以规范，领导阶层必须拿出实际行动，用将心比心的方式深入了解执行者的意向与态度，以营造妥协性的执行次序系统，建构出彼此都认同的执行架构。

[1]转引自刘仲成.教育政策与管理[M].高雄市：高雄复文图书出版社，2005：24.

[2]王鹏.高等教育政策执行过程中的变形：基于公共选择理论的视角[J].江苏高教，2011（2）：26-28.

[3]李允杰,丘昌泰.政策执行预评估[M].北京：北京大学出版社，2008：30.

[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室[Z].现代汉语词典.北京：商务印书馆，2007：1523-1524.

[5]童世骏.大问题和小细节之间的“反思平衡”——从“行动”和“行为”的概念区分谈起[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2005(4)：16-23.

[6][7]张天雪.校长权力论：政府、公民社会和学校层面的研究[M].北京：教育科学出版社，2008∶92-99.

[8]勒德尔.现代学校的改革与对现代学校职能的认识[J].刘同兰译.教育学文集：教育与社会的发现[C].北京：人民教育出版社，1993∶100-102.

[9]翟学伟.“土政策”的功能分析——从普遍主义到特殊主义[J].社会学研究，1997(3)：88-95.