论现代职业教育体系建设中的政府主导

□刘 燕

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，到 2020年，形成适应现代职业教育体系的目标[1]。目标的实现要靠扎实的工作，现代职业教育体系建设作为一项综合性、复杂性的系统工程，必须要在政府的引导与支持下才能顺利进行。正如徐邦友在《中国政府——传统的行政逻辑》一书中所说:“人类建构政府绝不是为了摆设，或是为了给自己套上一付枷锁，而是出于非政府不能满足的需要，因此政府必有其不可替代的作用，这便是政府的作用。”[2]所以，政府在职业教育体系建设过程中应该扮演什么样的角色以及发挥怎样的作用值得深思。

一、何谓政府主导

政府在管理国家和社会公共事务过程中管什么、如何管是研究者普遍关心的问题。20世纪80年代初期，美国芝加哥大学邹谠教授提出“全能主义”这一概念，并从国家与社会的关系角度将其界定为“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。”[3]这句话实际上是指出了政府在权力的支配下，可以介入到社会发展的各个角落，无所不能，无处不在，可以说我国曾经实行的计划经济体制便是这一表现的缩影。然而，社会的进步与经济的迅猛发展，使得政府必须随着社会经济的发展要求不断转变其职能，就像恩格斯在《反杜林论》一文中所说:“政治统治以执行某种社会职能为基础，且只有执行了这种社会职能时政治统治才能持续下去。”[4]由此可见，政府必须在社会与经济发展的基础上分析其能够承担的职能，扮演的不再是无所不能的“指挥家”角色。但值得我们注意的是，这并不意味着政府权力的完全下放，它需要在不断地适应与处理社会的各种关系中找到自身最合适的职能状态，不仅仅是单纯的“指挥家”或“引导者”角色，即政府在治理国家和社会公共事务发展过程中要找准自己所处的位置，明确自身的角色。结合当前发展的状况，政府充分发挥主导作用可能是一个比较好的选择。

“主导”有着统领全局并推动全局事物发展之义，政府主导，指的就是政府在管理国家和社会公共事务过程中所发挥的统领作用。一般来说，“政府强度”和“政府能力”是影响政府主导的两大影响因素，其中政府强度指的就是政府发挥作用时使用手段的力度；政府能力依据内容与行政的不同又有着不同的内涵，如从内容上来说包括调控能力、监督能力、指导能力等，从性质上来说包括组织能力、政策能力、权威能力等。[5]政府主导作用也是国家发展动力的直接影响因素，处理好政府强度与政府能力二者之间的关系，将会对其作用的发挥产生重要影响。发达国家(地区)的发展经验告诉我们，政府主导作用的发挥是非常重要的，如亚洲“四小龙”的崛起实际上都是在较强的政府强度与政府能力下实现的。他们根据经济社会发展的形势变化，适时制定相关的政策措施，实行政府指导与市场调节的有效结合，因势利导。即这些国家(地区)的政府凭借其强大的决策、组织、监督与利益综合能力，不但能够提供科学的政策法规，而且还能保证相关主体在达成利益相对平衡的前提下，促使其政策措施得到充分执行，实现效益最大化。

当前，在市场经济体制下我国执行的也是政府调控与市场调节相结合的方式。就职业教育发展而言，政府强度与政府能力的表现还存在一些缺陷，建设现代职业教育体系，充分发挥政府主导作用势在必行。

二、现代职业教育体系建设中的政府主导机制

(一)建设现代职业教育体系要求充分发挥政府的主导作用

计划经济时代的“部门办学”、“行业(企业)办学”、教育主管部门形成的“条块分割与层次壁垒”等阻碍了职业教育各层级之间的衔接与贯通，妨碍了职业教育与普通教育之间的融通，使得整个职业教育的发展处于一个分割与封闭的状态当中。政府职能没有得到合理地发挥自然是重要的影响因素之一。

体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展、具有高度系统性与开放性特征的现代职业教育体系，一方面要适应经济发展的要求，包括国家的整体经济发展水平、地方不同层次的经济发展水平与区域产业特色；另一方面又要实现中等和高等职业教育的合理衔接、职业教育与普通教育的相互融通、学历教育与职业培训的协调发展。这一过程中涉及的方方面面都需要政府的统筹规划，包括资金的投入、政策的保障、法律的支撑等等，都必须在政府的主导下才能得以顺利开展。现代职业教育体系建设是一个范围广、层级多的综合性的复杂的系统工程，既要对体系的内容有明确的要求，又要构建一个科学合理的体系结构；既要明确不同类型教育之间的建设计划，如普通教育与职业教育的融通，职业教育与社会培训的结合，又要对不同层级之间的教育有明确的规划，如中高职之间的衔接、中职与本科的衔接、高职与本科的衔接、甚至与更高层次的研究生职业教育的衔接。在当今中国这样的体制内，这些规划的形成与制定必须在政府的主导下进行，因此，对政府的角色以及作用机理要有明确的定位与认识。明确政府在构建现代职业教育体系中的角色定位，一方面可以有针对性地分析政府在这一过程中所发挥的具体作用，另一方面可以为体系的建设提供一定的实践基础。

(二)现代职业教育体系建设中政府主导的路径选择

1.现代职业教育体系建设的基本条件:科学的顶层设计。宏观调控，统筹规划，进行科学的顶层设计，实现教育资源的最优化配置是政府的基本职能。条块分割、职能交叉、模式单一、统筹乏力，造成一些地方职校数量多，专业设置重复率高，缺乏办学特色等是职业教育体制存在的一些基本问题。[6]虽然随着产业结构的不断调整，一些发达地区也试图紧跟产业结构调整的步伐，不断整合职业教育资源，如组建职业教育集团等，但仍存在一些问题。传统的职业教育管理体制造成职业教育资源的利用率低下甚至是浪费。面对这些困境，政府需要充分做好顶层设计，发挥其应有的作用。

首先，对于中央政府相关部门而言，应对全国各个地区的职业教育资源进行调研分析与规划，综合协调。一方面通过撤并、调整、联合等方式加强职业教育资源的置换与重组，如课程与教材的共同开发、师资队伍的合作培养、信息平台的建设等，借助信息平台的建设为市场与学校搭建更加稳定的供求信息，实现教育资源的最大化利用；另一方面，实行政府介入与引导，制定统一的政策法规，合理的财政投入比例，甚至设立专门的现代职业教育体系建设专项经费，建立起企业支持、产教结合的制度体系，并对资源的整合过程进行监管，同时积极调动劳动人事部门等相关部门的积极性，对整个国家教育资源的整合与优化实行齐抓共管、一统多参。中央政府相关部门对职业教育的统筹规划，更多地是为地方政府发展职业教育提供一个总的方向，充分扮演“导航仪”的角色。

其次，就地方政府而言，一方面要努力加强地方职业教育资源的整合，实行强强联合，保证区域内的职业教育朝着稳步健康的方向发展。如2012年江苏省现代职业教育体系建设试点工作实施方案明确提出了在适应经济发展需求的基础上，对中高职实行“3+2”、“3+3”分段培养、中职与普通本科“3+4”分段培养、高职与普通本科分段培养、高职与普通本科联合培养、“双专科”高职教育的试点内容、试点要求都作出了明确的规定；经过一年的探索与发展，2013年江苏省教育厅发出《关于继续做好江苏省现代职业教育体系建设试点工作的通知》，再一次在明确区域产业发展对技能型人才需求的基础上，通过扩大各试点项目的范围，丰富试点项目的内容，将本年度重点工作定位于优选试点衔接专业、加强衔接课程体系建设、明确入学条件、确定转段要求、统一毕业证书发放等方面。[7]这一体系的试点工作可以说是地方政府整合职业教育资源的一个重要途径。另一方面要在相关的政策法规支持下，切实根据地方产业发展状况与经济发展水平，引导地方不同的职业院校发展自身的特色专业。如江苏农牧科技职业学院在江苏省政府相关部门的引导下，紧扣农牧产业设置专业，结合地方经济发展，实行产学研一体化培养人才，形成了独具一格的院校特色。

最后，各级政府都应该根据社会发展需求，对行业企业的用人需求、学校教师资源的配置进行整体统筹，合理调度。政府实行宏观调控，以广大职业学校为对象，积极引导学校根据市场发展需要，逐步放权给学校以促进其自由发展；同时各级政府也要着眼于整个职教系统，综合运用政策、法规、信息和契约等手段对学校进行一定的调控并引导，以符合整个现代职业教育体系建设的发展步调。

2.现代职业教育体系建设的核心内容:合理的制度安排。美国制度经济学家道格拉斯·C·诺思认为制度安排是指“支持经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，无论以什么形式出现，它都必须具有一些基本的功能，如“提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构之外不可获得的追求收入，或提供一种能够影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方式”。[8]社会选择什么样的职业教育制度供给方式受制于有着特定偏好和利益的制度设计主体之间的力量对比关系。在中国的集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律的手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。因而，中国现代职业教育体系的建设所需进行的制度安排在很大程度上取决于政府的偏好及其效用的发挥。当前建设现代职业教育体系，制定教育融通制度是首要解决的问题。

我们可以简单地将教育类型划分为普通教育与职业教育，从当前发展的实际情况来看，普通教育已经建立了相对健全的体系结构，学生的升学和求职道路相对比较畅通，而职业教育的体系还很不健全，经常被人们称为是“断头教育”，中高职教育之间、中职与本科之间、高职与本科之间的通道还没有打通，在一定程度上限制了受教育者继续接受更高层次教育的愿望。

正因为目前职业教育体系的不完善，所以现代职业教育体系的建设就显得尤为必要，而在这一建设过程中，首要解决的问题就是建立完善的教育融通制度，就像是建造一栋房子一样，必须先要有稳定的“墙角”，使得房子能在其基础上顺利建造，再要有结实的“墙身(屋架)”，最后还要有“屋顶”来遮风挡雨，提供保障。根据目前职业教育体系的现状，完善的教育融通制度建设应该包括高职本科教育发展的相关制度建设、招生考试制度的完善以及专业学位制度的丰富等，其中高职本科教育制度就好比是“墙角”，它是当前职业教育体系建设所缺失的一部分，应该要将其补齐；招生考试制度的完善则好比是“墙身”，是保证体系稳步发展的必要手段或者条件；专业学位制度的丰富则好比是“屋顶”，为体系的完善提供保障。

首先，就整个职业教育领域来说，中等职业教育与高等职业教育都需要有各自的制度安排，从整体上保证中等职业教育与高等职业教育的发展。除此之外，高等职业教育又包括高职专科层次、高职本科层次甚至是研究生层次，对于这些不同层次的职业教育又要为其配备具体的制度，尤其是高职本科制度是当前我国职业教育体系中缺失的一块。高职本科，有些人称为“技术性本科”或者“应用型本科”，时下也有许多普通的本科院校以此作为学校的发展目标，但关于这一提法，目前在国家相关的政策文件层面上还没有对其作具体的阐述，包括学校的办学模式、人才培养目标等。因此，建议国家相关部门对高职本科的建设出台相应的政策文件，如《高等职业教育或者技术本科教育发展管理办法》等类似的文件，同时放权到地方各级政府部门，要求他们在中央统一文件精神的指导下，结合地方经济发展水平、行业企业发展概况，对这一类学校的办学模式、专业设置以及人才培养目标进行规划与指导，发展独具地方特色的高职本科教育，以完善现代职业教育体系。

其次，要加大招生考试制度的改革力度。近年来，生源问题成为许多职业学校面临的挑战。就现代职业教育体系的建设而言，实现不同层次及不同类别教育之间的融通是解决生源问题的重要途径。因此，改革当前的招生考试制度，拓展生源渠道是政府相关部门应该要潜心研究并解决的问题。首先，实施学分制是一个很好的办法，政府相关部门可以出台相应的实施办法。学分的安排要遵循灵活性的原则，既要考虑到学生的兴趣特点以及课程与职业岗位的关系，赋予相匹配的学分，以便能够帮助学生更加清晰合理地明确自己的发展方向，激发学生的学习兴趣与求学欲望，同时又要对升入不同类别或层次学校的学分作出相应的规定，避免当前因为中考或高考的失利而错失的许多生源，通过此举保证不同层次与不同类型学校之间的衔接畅通。其次，拓宽生源渠道，如非适龄生源群体。虽然，当前我国已经取消了一些关于生源条件的限制，比如年龄限制等，但当前这一发展并不乐观。为此，政府相关部门可以制定关于非适龄生源群体接受更高、更广范围教育的制度，降低这一群体的入学门槛，以拓展不同层次与不同类型学校生源招收的渠道。

最后，专业学位制度的建立。专业学位在国外被称为职业学位，指的是以某种特定职业为背景的学位，以培养具有扎实理论基础和动手实践能力且适应特定行业或职业岗位需要的高层次应用型专门人才。[9]目前，我国的专业学位制度发展还不健全，1996年，国务院学位委员会颁发的《专业学位设置审批暂行办法》规定，将专业学位分为学士、硕士和博士三级[10]，并没有对高职专科和高职本科的学位制度进行明确规定，这也是教育融通制度建设的重要内容。鉴于此，可由高等教育司与职业教育司作为牵头部门，邀请其他部门如人社部、财政部等部门以及社会力量、行业企业力量共同商讨，学习借鉴西方发达国家学位制度建设的先进经验，以期建立起高职专科和高职本科学位制度。

当前，也有许多省份在纷纷加强中高职的衔接、中职与本科的衔接、高职与本科的衔接。如江苏省近两年都在加强现代职业教育体系建设的试点工作，两次试点工作中共有286个试点项目，其中中高等职业教育 3+2(含 4+2)或“3+3”分段培养146项，中等职业教育与本科教育“3+4”分段培养40项，五年制高等职业教育与普通本科教育“5+2”分段培养18项，中等职业教育与开放本科教育分段培养6项，三年制高等职业教育与普通本科“3+2”分段培养66项，高职与本科联合培养10项。再如辽宁省 “从2012年到现在中职升本科的人数达到8000人，高职升本科计9000人。从这些省份的努力可以看出教育融通的建设工作已经有了一定的起色，但目前仍处于“摸着石头过河”的阶段，经验还不成熟，学校之间的合作多是以彼此达成的协议为主，并没有在一个系统的政策或者制度下展开。因此要想推广这一工作，还需要政府等相关部门在广泛调研的基础上，进行科学合理的顶层设计。

3.现代职业教育体系建设的运行载体:相应的机构设置。现代职业教育体系的建设需要相关的政策与法律保障，需要畅通的教育融通制度安排，那这些具体的执行工作到底由谁来负责？专业机构的设立是一个不错的选择，职业教育管理机构的种类很多，是促进现代职业教育体系建设的组织保证。英国在发展职业教育过程中就特别注重设立管理机构，如产业训练委员会、人力服务委员会等就是分别负责本国产业训练和就业管理方面的相关机构；韩国政府2001年将教育部改为教育与人力资源开发部，由一位副总理专门负责，同时成立由11个政府部门组成的人力资源开发委员会，各级地方政府也成立了相应的机构，以加强教育与经济、劳动就业等方面政策的协调工作。[11]这些国家在成立专门机构时，表现出来的一个最明显的特点就是体现了政府的主导作用。

如今，现代职业教育体系的建设已然被提上日程，可以成立负责这一体系建设的专门委员会，负责上述各项制度的制定与完善，成员由政府、职业学校、行业企业共同构成，该委员会由政府统一领导，下设各项分支机构，分别负责现代职业教育体系的理论研究、实践探索、成果推广以及高职本科教育的发展、学位制度的建立与完善等一些具体事宜，各司其职，保证现代职业教育体系建设朝着系统化、科学化方向发展。

4.现代职业教育体系建设的重要保障:健全的体制机制建设。制定相关的法律法规与政策，是政府介入和引导职业教育发展的主要手段。国际经验告诉我们，一些发达国家职业教育的发展历程始终是与完备的法律与政策保障体系息息相关的。

首先，从法律保障体系看，1996年出台的《中华人民共和国职业教育法》，真正从法律的高度确保了职业教育的发展，然而，随着整个职业教育的发展，尤其是在建设现代职教体系的新背景下，中央政府应该对《中华人民共和国职业教育法》进行修订完善。同时“他山之石，可以攻玉”，综观发达国家职教立法的先进经验，我国也可以针对职业教育领域涉及的不同主体、不同情况，进而制定相对应的法律，如《民办教育法》、《职业学校法》、《职业培训法》等等，努力形成以《中华人民共和国职业教育法》为核心，其他相关法规配套的职业教育法律体系，为现代职业教育体系的建设提供强有力的法律保障[12]。

其次，就政策保障机制而言，涵盖了多方面的内容，如管理体系、服务体系、评价体系等。一方面应加快建立关于师资建设、管理体制、行业企业参与办学、终身教育体系建设、评价机制等方面的相应政策，这不仅可以为现代职业教育体系建设提供一个明确的方向，同时可以调动教师、行业企业参与这一体系建设的热情与积极性。另一方面要加强经费的投入，不管是中央政府，还是地方政府，都应该设立专项经费制度，如贫困生资助专项经费、中高职衔接或者中高本衔接体系试点专项经费、科研奖励专项经费等等，明晰该领域各种不同活动所需经费的使用细则，确保经费的使用落到实处。在政策实施过程中，应遵循灵活运用、适度倾斜的原则，尽量保证教育资源的均衡发展与匹配。

现代职业教育体系的建设，需要获取社会的广泛支持，需要从社会各界力量中汲取养分，以此来促进自身的茁壮成长。鉴于此，一方面政府要充分利用电视、网络、报刊、杂志、广播、公益讲座等形式大力宣传建设现代职业教育体系的意义以及优越性，向社会各界宣传政府在该体系建设方面所颁布的政策法规以及各种实施措施，力使人们真正理解这一体系的内涵以及它将带来的效益，修正人们对职业教育存在的偏见。另一方面，信息化时代下要求政府加强互联网建设，通过现代职业教育体系建设这一专题，分模块呈现其具体内容，尽可能的建立起“中央政府——地方政府——各级各类学校——社会”相互沟通与衔接的网络体系，实现信息共享，共同推进现代职业教育体系的建设。

时下正是现代职业教育体系建设的关键时期，政府作为这一体系中相关制度与体系的顶层设计者，作为专业管理部门的指导者，作为新闻传媒的掌控者，就更应该发挥其应有的主导作用。中央政府进行宏观决策通盘规划，协调各级政府与各级部门之间的分工合作；地市政府加大职能综合分化力度，实现地方职教体系特色化发展；县市政府加强职教中心建设，为学生的未来发展提供更优质的生长空间。现代职业教育体系秉着适应经济发展方式转变和产业结构调整的要求、体现终身教育理念、实现中等和高等职业教育协调发展、普通教育与职业教育融会贯通的理念，凸显其最本质的特征，即要注重体系内部建设的协调性，又要强调外部环境的适应性。建设中首先需要政府明确自己的职能与角色，并在此基础上采取相应的行动，做好顶层设计、制度安排、机构设置以及体制机制制定来促进其合理发展。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[2]徐邦友.中国政府——传统的行政逻辑[M].北京:中国经济出版社,2004:69.

[3][美]邹谠.二十世纪中国政治:从宏观历史与微观行动的角度看[M].香港:牛津大学出版社,1994:25.

[4]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第三卷)[M].北京:人民出版社,1972:219.

[5]赵一红.东亚模式中的政府主导作用分析[M].北京:中国社会科学出版社,2004:64-67.

[6]徐金林,政府在职业教育发展中的统筹和主导作用[J].中国培训,2006(8):34-35.

[7]关于继续做好江苏省现代职业教育体系建设试点工作的通知[EB/OL].http://www.ec.js.edu.cn/art/2013/2/25/art_4267_110561.html.

[8][美]R·科斯 A·阿尔钦 D·诺斯:制度变迁的理论:概念与原因[M].//财产权利与制度变迁，上海三联书店1991:270.

[9]庄西真.区域构建现代职业教育体系:为何与何为[J].职教论坛,2013(4):15-20.

[10]专业学位设置审批暂行办法.[OL].http://wenku.baidu.com/link?url=-l836rcjkq2GKSxXrRlLmPs_jHv9SvpLrb0knLeR5-O7N-cTKsBPINXb-YRyPjhHv7KKrGdfXp56TtifAwcoSFD-fmx5TkPuK1CqPxSGOTRje.

[11]王冰蔚.国外职业教育发展中政府的作用[J].中国校外教育,2010(10):24.

[12]冯美英.政府在发展职业教育中的作为范式研究[J].职教论坛,2011(31):71-73.