政策决策的体制阻滞与体制创新的政策撬动——兼论国家、省级示范性高职院校培育政策

□黄文伟

一、问题的提出

当前，我国高职教育发展已步入 “后示范时期”，在原有国家级示范院校建设的基础上，“后示范时期”我国高职教育如何发展，政策价值如何取向成为一个现实而紧迫的任务。我国著名职教专家马树超认为，国家示范性高职院校建设后，从国家骨干校建设开始，体制机制、政策环境等逐渐成为高职教育发展严重的制约因素，而以国家、省级示范性高职院校培育政策为杠杆，促进高职教育体制机制创新，撬动相关政策、资金、资源向高职教育聚集可以成为这一时期破解体制机制困局的政策选项。我们可以这样认为，现有的职业教育体制机制在某种程度上构成了政策环境的一部分，政策部门可以通过制定政策文本，分配政策资源，一定程度上影响政策环境（体制机制），推动体制创新；但同时，政策环境（体制机制）也在很大程度上或制约或阻滞着相关政策的制定，影响着政策效力的广度与深度。如何在“政策决策的体制阻滞”与“体制创新的政策撬动”相互交织的悖论中逐步实现职业教育体制机制创新是未来一段时期我国高职教育发展的重要课题。

二、政策决策的体制阻滞——自上而下政策制定路径的困境

当前，我国高职教育呈现出教育部门办学、劳动部门办学、系统办学、企业办学、教育部门与有关部门联合办学等多种形式的办学局面。由于不同类型学校隶属于不同的主管部门，导致我国高职教育管理呈现条块分割、多头管理、职能交叉等问题，各政府部门间缺乏有效的沟通与协作，高职教育校企合作人才培养模式缺乏体制机制的保障，时常流于形式。有效解决我国高职教育体制机制问题需要加强政策的顶层设计。

尽管当前我国高职教育呈现多部门办学的局面，但根据《中华人民共和国职业教育法》第十一条所规定的“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理”以及“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估”[1]，可以发现高职教育政策决策主体在中央层面归属国务院教育行政部门，在地方层面归属县级以上地方各级人民政府。但事实上，受管理幅度的制约，省级政府往往将高职教育的统筹权与决策权下放至省级教育行政部门，这样便形成了两条不同的高职教育政策顶层设计路径。一条是以国家、省级教育行政部门为主体开展的自上而下政策决策路径，一条是以市、县乃至区人民政府为主体开展的自下而上政策 决策路径。可以发现，当前我国高职教育政策设计两种路径并行开展的同时，呈现的结果却大不相同。一方面，国家、省级教育行政部门在进行政策的顶层设计时碰到了强大的体制阻滞现象；另一方面，地级市、县、区开展的政策顶层设计在绕开强大体制阻滞的同时，正不断撬动着本级乃至更高层级的体制机制创新。

（一）国家、省级层面高职教育政策决策的体制阻滞

1.政策制定的体制阻滞。如前所述，我国高职教育举办方的多样化使得教育行政部门必须在与其它高职教育举办方充分协商的基础上才能制定高职教育政策，否则政策执行的效力难以落实。但由于教育行政部门与其它相关部门体制上的分割、层级上的平行与互不隶属，使得这种协调往往难以打破体制造成的壁垒。此外，当前我国高职教育发展对相关资源的要求越来越高（如企业税收优惠资源、专项资金扶助资源、民办高职院校事业编制资源等），而这些资源很大程度上并不控制在教育行政部门手中，教育行政部门往往要努力打破部门分割的体制壁垒，向其它行政部门（如税务总局、编制办、财政部门）索要资源，并在相关行政部门允许的情况下制定某些特殊政策（如给予民办高职院校教师事业编制等），而这些政策往往是跨体制、并与相关部门既有利益直接冲突的。受体制阻滞与制约，国家、省级层面高职教育政策制定过程往往困难重重。G省教育厅某位分管高职教育的处长曾回忆道：“那天我们在辽宁开会，我们和教育部的处长在讨论，他觉得在国家层面，我们现在很难突破,我们说在省里这个层面也很难。我们每次提了很多东西，到了别的厅局都喀喀喀掉了，你说这个要免税，他说这个没有依据；你说民办高校要算作事业编制，他说民办高校不是事业单位，不能算事业编制；你说这个财政要支持，他说这个没有钱”。

2.政策执行的体制阻滞。由于高职教育发展受产业、财政、税收等多种因素制约，涉及的利益相关者众多，教育行政部门只有通过与相关部门联合制定政策文本，才能确保政策多主体执行的顺利开展。但由于教育行政部门在高职教育上的统筹能力与权限均有限，抛开其它部门由教育行政部门单独制订的政策往往得不到跨部门的认同与执行，高职教育政策执行存在体制阻滞现象，时常陷入一纸空文的尴尬处境。J省教育厅某位分管高职教育的处长曾说道：“高职教育民办教师的编制问题一直是大问题，教育厅专门作了文件，说民办教师的事业编制，结果发出去石沉大海，再发，再石沉大海”。

（二）国家、省级层面高职教育政策决策的体制阻滞原因

与普通高等教育的政策决策不同，我国国家、省级层面高职教育政策决策呈现出强烈的体制阻滞现象，究其原因包括：

1.高职教育的“跨界属性”。与普通高等教育不同，我国高职教育具有鲜明的“跨界属性”。它是一种打破教育与职业的界限，跨越了企业与学校，跨越了工作与学习，跨越了职业与教育疆域的育人活动[2]。而条块分割是我国行政管理体制的基本特征，跨部门的信息、资源流动往往比部门内的更为困难，跨部门的协调与统筹往往比部门内的更为棘手。这使得我国高职教育在政策决策上受到的体制阻滞比普通高等教育更为明显。

2.高职教育法律主体的单一性。法律主体是指活跃在法律之中，享有权利、负有义务和承担责任的人。法律主体如何界定对高职教育发展至关重要，假设学校与企业能成为我国高职教育法律上的联合主体，共同承担发展高等职业教育的法律责任，那么职业教育的体制阻滞便能自动消解。近年来我们经常强调的高职教育校企双主体，遵从的便是这条假设路径。令人遗憾的是，高职教育校企双主体中的企业主体事实上只是办学主体与投资主体，而非法律主体，因为根据《中华人民共和国职业教育法》第十三条“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施”[3]可知，我国的高职教育法律主体仅限于高职院校或部分普通高校。要让没有高职教育法律主体地位的企业去承担办学主体与投资主体的任务，其所碰到的体制阻滞便可想而知了。

3.高职教育政策文本的多元生产。教育政策的制定有时是一项成千上万人参加的极其复杂的工作。多部门参与教育政策的制定，不仅使得涉及同一个问题的政策文本有多种“版本”，多个“作者”，还使得政策文本之间的协调变得更加困难[4]。如前所述，虽然我国国家、省级高职教育政策的决策主体在国家、省级教育行政部门，但政策制定结果必须是多部门互动的产物，我们可以将这种多部门互动现象称为高职教育政策文本的多元生产。高职教育政策文本的多元生产直接造成对政策文本内容的协调变得困难，体制阻滞成为困扰我国高职教育政策决策的重要因素。

4.高职教育相关资源的多元归属。当前，我国高职教育领域所需的权力、资源比其他任何领域的权力、资源都分散，进而造成了高职教育政策所需资源的多元归属情况。这种政策资源的多元归属使得国家、省级教育行政部门在进行政策资源整合时经常受到条块分割行政体制的阻滞。

总之，由于上述高职教育政策决策的体制阻滞原因，使得我国国家、省级层面的高职教育政策制定与执行困难重重，体制机制创新举步维艰。而以市、县乃至区人民政府为主体开展的自下而上政策决策路径在绕开相关体制约束的同时，也为体制机制的创新奠定了基础。正因为如此，国家、省级教育行政部门亦开始转变政策思路，变指令性政策为撬动性政策，以国家、省级示范性高职院校培育政策为标志，通过与地方政府自下而上政策制定路径探索的结合，共同铺开了高职教育体制创新的政策撬动工作。

三、体制创新的政策撬动——自上而下政策路径的转变与自下而上政策路径的探索

（一）市、县级层面高职教育体制创新的政策撬动

我们把以地级市、县、区人民政府为主体，统筹开展本区域高职教育政策决策，进而推动本层级乃至影响更高层级的高职教育体制机制创新做法称为自下而上的政策路径。通过分析，我们发现市、县级层面高职教育政策在投入体制、校企合作运行机制、编制体制等创新方面均可以起着重要的撬动作用。以宁波市为例，宁波市于2009年3月1日出台了《宁波市职业教育校企合作促进条例》，接着又于2012年2月出台了《<宁波市职业教育校企合作促进条例>实施办法》。政策出台带来的是原有体制的创新，包括“建立由教育、发改、人力社保、经信、贸易、财政、科技、农业等部门参加的职业教育联席会议制度，统筹协调本地区校企合作的规划、资源配置、经费保障、督导评估等工作”[5]“设立职业教育校企合作发展专项资金”[6]“建立校企合作项目督导评估制度”[7]等等。此外，国内一些地方如厦门、深圳、苏州、无锡等也已出台了一些有关职业教育校企合作的政策与规范制度。

（二）市、县级层面高职教育体制创新的政策撬动归因

曾几何时，GDP增长率一度成为考核地方政府政绩的唯一指标，尽管这些年地方政府的政绩观正在修正，不再片面追求GDP指标，但GDP指标评价仍是地方政府考核的重要指标。一个地方GDP指标的提升离不开该区域产业的发展，正因为如此，地方政府都将产业发展看成是本地区经济的生命线，同时也是区域可持续发展的生命线。为了更好地适应产业的发展，地方政府往往愿意并能够对教育与产业进行统筹，体现在能通过政策制定的形式，绕开现有体制对高职教育的阻滞，并根据高职教育与产业对接的需求，通过政策撬动不断创新高职教育体制机制。宁波市职业教育之所以能实现体制创新，其中一个重要原因是市政府特别重视对职业教育与地方产业的统筹，并亲自进行教育、财税、社会保障等各部门意见的协调①。广东省教育厅一位负责高职教育的部门领导在谈到地方职业教育体制创新时也说：“下面的很多地方，如顺德、深圳，他们确实有可能突破（现有体制），这些层次他们很清楚地看到它的产业对这些人才的需求，且统筹能力非常强”。

（三）国家、省级层面高职教育政策路径的转变——两种政策路径的结合与体制创新政策撬动的促力

正是由于国家、省级层面高职教育指令性政策在体制机制创新方面的举步维艰，加上国家对地方层面体制机制突破的期望，国家教育行政部门开始转变政策思路，由固有的指令性政策向撬动性政策转变。一位省级教育行政部门的领导同志就说道：“（当前）教育部对高职院校，对职业教育，你只要愿做一些探索或创新，他基本上是鼓励的，或者说基本上是不管你的。教育部并没有去干涉你，不象以前那样说你违规，把你叫去谈话”。

国家教育行政部门施行的撬动性政策事实是与地方政策路径相结合的，其思路是通过国家政策资源与地方市场资源的交换，更好地推动地方高职教育体制机制创新与职教环境优化。以国家、省级示范性高职院校培育政策为例，这一撬动性政策的设计思路是：以国家、省的政策资源（国家、省对某些高职院校示范性作用的政策认可）换取地方的市场资源（包括学校举办方的资金投入、相关地方政府的体制机制保障等）。一位参与制定国家级示范性高职院校培育政策的专家就直言不讳地说道：“国家的培育政策怎么会出来的？实际上是100所（示范校）全评完了，没机会了，很多省里领导啪啪啪拍胸脯，我们愿意干，我们钱可以不要，我们省里可以出。既然愿意干就干，那就省里掏钱”。“培育政策的目标就是撬动，撬动不了还培育什么。我们搞（培育）项目无非是 为学校多弄些钱、政策、机制、体制”。

图1 政策决策的体制阻滞与体制创新的政策撬动

当撬动性政策与地方政策结合在一起时，其对地方高职教育政策突破体制机制束缚，实现本区域体制机制创新，甚至促进更广泛区域的体制创新具有明显的促进作用。一位与教育部关系密切的著名职教专家在谈到省级示范性高职院校培育这一撬动性政策前景时，无不兴奋地展望：“我们（民办高职院校）在开发区的一个地盘上，我们能不能利用示范校的机会让开发区认可一年，在机制体制上有突破，再过三年，市里认可，再过三年省里认可”。

四、结语

为推进体制机制的创新，当前我国高职教育开启了两条顶层设计的政策路径 （见图1），一是国家、省级教育行政部门自上而下的政策决策，它关注的是政策制定的横向协调与政策执行的纵向落实，以期为我国高职教育发展创造一个良好的政策大环境。但受到固有行政体制的阻滞（相关部门各自为政、彼此利益难以协调），这条政策路径困难重重。二是市、县、区级层面政府部门自下而上的政策决策，它关注的是以高职教育知识资源和市场资源换取体制资源，这使得区域的体制创新成为可能，并由点到面、由下而上推动国家、省级相关体制的创新。基于两条政策路径的不同结果，国家、省亦开始推行一系列撬动性政策（如示范校培育政策），希望以政策资源换取地方的社会资源，以政策资源撬动地方的体制资源。未来我国高职教育体制创新有赖于上下两条政策路径彼此呼应与协调，不断推动高职教育体制创新。

注释：

①2010年4月，宁波市教育局召集市模具协会、市汽车零部件协会、石浦酒店管理公司、宁波公运集团和部分职业院校等单位，重点针对《实施办法》的可操作性听取了各方意见，并对文本内容作了进一步修改。2011年上半年，宁波市教育局两次召集有关培训机构、行业组织、企业单位代表对《实施办法》进行论证，并提交市职业教育联席会议讨论，征求21家政府部门的意见和建议，最终形成了比较成熟的文本。此外，宁波市副市长成岳冲多次听取市教育局专题汇报，提出了对文本草案的修改建议，并在该市职业教育联席会议上要求人力资源与社会保障、财税等相关部门提出具体修改意见。市政府教卫文体处多次参与《实施办法》文本的论证，提出了许多有建设性的意见和建议。

[1][3]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国职业教育法[Z].1996-05-15.

[2]姜大源.中国职业教育发展与改革：经验与规律[J].职业技术教育,2011(19).

[4]林小英.教育政策变迁中的策略空间[M].北京：北京大学出版社，2012：149.

[5][6][7]《宁波市职业教育校企合作促进条例》实施办法[Z].2012-02-01.