从财税体制看地方债务危机

方绍伟

中国是一个“集权型单一制”国家，不是一个“分权型单一制”国家，也不是一个“联邦型复合制”或“邦联型复合制”国家。这个简单的政治事实，决定了中国的财税体制不可能是“分权式”或“联邦式”的。

可以说，“中央集权”、“分级代理”、“分税限权”、“转移支付”、“税费最大化”、“预算软约束”和“中央终极责任”是当代中国“财政集权体制”的七大基本特征。由于这些特征不完全符合“财政联邦制”的一系列原则，故中国的“财政集权体制”也被称为“财政准联邦制”。本文将从从中国财税体制的特征，分析地方债务危机的政治经济逻辑。

财税体制的内在困境

分析问题的第一步是看“宏观税负”，即税收占GDP的情况。如果把各级政府在正式税种之外的其他各项税费加进去，中国的“宏观税负”会比这个比例高出很多。这个“隐性宏观税负”是个不可忽略的大问题。

分析问题的第二步是看“中央收入比”，即中央财政收入占全国财政收入的比例。从1990年到1993年，“中央收入比”从50%下降到35%，1994年因分税制改革而上升为67%，此后逐步下降到50%左右。“中央支出比”的情况也类似。现在的问题是，全国总的税收在增加，中央的收入总额也在增加，可中央除了国防保安、外交行政、文体交通、教育科研等支出外，其他的钱都到哪去了？这就是争议较大的中央给地方的补贴或“转移支付”问题。

转移支付之所以争议大，要害在于“地区平衡的再分配原则”往往被“讨价还价机制”和“跑部钱进机制”所取代，结果转移支付本身不仅变得毫无原则，还起到了“鞭打快牛”和“激励腐败”的负效应。转移支付中的一般支付和专项支付往往各占一半，专项支付的审批权掌握在中央各个部委手中，各地的“驻京办”就担负起了争抢专款的“跑部钱进”任务。好好的税钱，有很大的比例就烧在了“扯皮”、“寻租”和“回扣”上。大税种如增值税和所得税的大头都让中央拿走了，地方还哪来的钱去办那么多的事？“教育支出占GDP4%”的目标还如何可能持续实现？地方的积极性还能往哪调动？按照“财政联邦制”的“对等原则”，税收从哪来用到哪去效率最高，但如果中央财权太大、“地区平衡的再分配原则”太灵活，就会出现地方政府“从看纳税人的脸色变成看中央的脸色办事”的结果。在这个意义上我们可以说，中国的“财政集权体制”甚至不能叫“财政准联邦制”，“分税限权”取代了“分税分权”，所以它似乎只能叫“财政伪联邦制”。

80%的中央收入用于转移支付，确实表明中央的财权太集中了。这也意味着说，看一个国家的财政分权程度，根本不能只看地方财政支出占总支出的比例，中央收入占总收入的比例也要看。大部分钱可能最后是地方在花，可其中很大的比例，需要地方从中央的控制权上“哭闹出来”（转移支付统计上算中央支出）。同样重要的是，既然从中央那“哭闹出来”的是钱而不是中央的税权，地方还不够花的话，也就只能从中央那“哭闹出来”非正式税种之外的其他税权和债权。

这就到了分析问题的第三步：既然中央搞“财权最大化”，包括被鞭打快牛的各省区就只好搞“税费最大化”，这可以被称为中国特色的“地方隐性财权定律”：一旦“法定财力”无法应付日益增加的“事权责任”，“法定财权”就必然寻求突破自己而获得非正式的“隐性财权”（包括“隐性税权”和“隐性债权”），以解决“法定财力”与“事权责任”的不对称困境。

地方“隐性税权”

在理解地方“隐性税权”和“隐性债权”的问题上，中国“财政集权体制”的“分级代理”、“税费最大化”、“预算软约束”和“中央终极责任”这四个特征尤其重要。简单地说，地方及地方部门要在尽可能保证自己福利（包括政绩和升迁）的情况下办好代理的事务，而保证自己福利的两大办法是“部门最大化”和“责任代际化”，“税费最大化”和“债务远期化”就是这两个办法的财政体现。

中国各级政府的财政收入一直包括预算内、预算外、非预算三大部分。2011 年起，预算外收入（教育收费除外）纳入预算管理，因此，2011 年财政统计中的非税收入规模开始增大。非税收入是按照“收入形式”对政府收入进行的分类；预算外资金则是按照“资金管理方式”进行的分类。非税收入概念在2003年明确后，预算外概念逐渐淡化。目前，非税收入的主体还是预算外资金，非税收入已经被逐步纳入预算内管理。

在改革过程中，还存在大量的既非预算内也非预算外、并且未纳入“非税收入”的“制度外收入”或“非预算收入”。不少省市的非税收入在一般预算收入的占比高达30%以上，加上非预算部分则可能超过50%。非预算收入具有非规范性、随机性、低透明性，是转轨过程中逐步扩张的“小金库”。

非预算收入主要由政府部门、事业单位及社会团体直接支配，既可能被用于经济建设，也可能被用于事业发展、社会保障和公职人员的津贴。其中，无偿的非预算收入是指政府部门以及依托政府的社会团体，凭借自己特定的权威向社会募集的临时性收入。有偿的非预算收入是指政府部门直接运作或委托企业运作、并以政府名义向社会各界的借入资金。有偿的非预算收入实质上是政府信用资金，中国的地方政府无权发放债券，但这种收入本质上是地方公债。

地方“隐性债权”

不理解中国地方财政的政治逻辑，就不可能理解当代中国经济的发展逻辑。而由于地方政府和地方部门只是中央的代理，“税费最大化”和“债务远期化”就是“地方政府公司化”的必然结果。

按照1994年出台的《预算法》，中国的地方政府无权发行债券。“正式债权”没有，“隐性债权”却普遍存在的。地方的“隐性债权”体现在几个方面：第一是向中央“哭闹出来”的由财政部代理发行的地方债（列入省级预算管理） 。

第二是所谓的“地方政府投融资平台”，即地方政府组建的城市建设投资公司（城投公司）、城建开发公司或城建资产经营公司，这些公司通过地方政府划拨的土地、股权等资产，加上财政担保、补贴等还款承诺，建成了资产和现金流达到银行、承销券商或理财产品融资标准的公司，然后将融资款项用于市政公用事业等项目中。城投债券或市政债券一般都需要上报省发改委、国家发改委审批。在监管收紧时，不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、垫资施工等方式进行变相融资。

“地方政府公司化”导致出现超前的基础设施投资或加剧产能过剩的投资。到2013年3月末，地方政府融资平台贷款余额9.59万亿元。地方投融资平台推进的各种项目普遍资本金不足、回收期长、收益率低，出具虚假注册资金证明、以流动资金或搭桥贷款充作资本金、高估实物出资、以贷款抽回资本金、政府担保过多、虚假抵押、以新债还旧债等“饮鸠止渴”现象普遍存在。

第三是地方企业发放的债务、地方政府补助事业单位所借的债务。这三个方面意味着地方的债务包括：负有偿还责任的直接债务，负有担保责任或连带偿还责任的间接债务，负有没提供担保、但承担救助责任的其他债务。

羊毛出在羊身上，地方债务最终将以税费的形式落到地方老百姓的头上。现行税制表面上是对地方政府不利，实际上却是对纳税者不利。问题不在于地方政府要分清该不该干什么，问题在于制度逻辑规定了地方政府必然干什么。地方政府“代理权”的逻辑，使地方政府经常埋怨中央“要让马儿跑，又要马儿不吃草”，但是，代理中的“财力不对称”、“责任不对称”和“信息不对称”，决定了地方政府把治理任务和经济发展往“财务困境”甚至“债务危机”上滑行。

分析中国的地方债务问题不能简单的运用“自中央而下”，或者“自百姓而上”，或者“从地方政府看上下”的思维，必须确立的是一种中央与地方、地方与地方、百姓与地方或中央之间的“多重博弈”的思维。现有体制下的地方债务危机限制了地方政府的行为能力，地方债务危机必然因此转化为中央税制危机、高房价危机、民生支出危机、环境污染危机甚至社会公德危机。

（作者系旅美学者）