关于预算外资金核算和管理改革的思考

杨爱民

（重庆市大足区财政局 重庆·大足 402360）

一、预算外资金核算管理体系的构建

（一）设置了体系化的会计科目及使用说明

《财政部关于事业行政单位预算外资金会计核算问题有关规定的通知》围绕预算外资金的核算需要，在《事业行政单位预算会计制度》基础上，在资金来源类增设“预算外资金收入”、“应缴财政专户款”两个总账科目及“结余”“预算外收入”两个科目，在资金运用类中增设“预算外资金支出”总账科目及“服务收入”科目；并对“应缴财政专户款收缴的会计核算单位收到代收的应缴财政专户预算外资金时”等四种情况的会计处理进行了细致说明。该通知在基本框架方面为会计预算外资金的会计核算工作提供了具有一定操作性的制度依据。

（二）明确了“预算外资金要上缴财政专户，实行收支两条线管理”的思路

《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定“财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。”明确了这个原则，而后《预算外资金财政户会计核算制度》等制度对此进行了屡次强化或强调。

（三）强化了预算外资金的监督

对于监督问题，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的论述比较详细，要求“各级人民政府要接受同级人民代表大会对预算外资金使用情况的监督。各级财政部门要加强对预算外资金收入和支出的管理，建立健全各项收费、基金的稽查制度，并会同人民银行共同做好预算外资金账户的开设和管理工作。各级计划（物价）部门要按照收费管理的职责分工，认真做好收费标准的审核工作，严肃查处各种乱收费行为。各级审计、监察等部门要根据国家政策和宏观管理的要求，与财政部门协调配合，对同级各部门和下级政府预算外资金的财务管理进行监督检查，促进资金的合理使用。”另外，《预算外资金财政专户会计核算制度》及《国务院关于加强预算外资金管理的决定》等制度规范也有专门规定。

二、预算外资金核算管理体系存在的主要问题

（一）意识态度方面的问题

某些层级部门的人员往往把预算外资金认为是国家不能管控的资金，是纯属于单位自身而不用受国家财政管理的规章制度等方面约束的资金。对于某些层级部门的负责人员而言，甚至可能把这些资金当成自己口袋里的钱财，主观地认为自己具有几乎绝对的支配权。这种思想意识的存在，往往产生对预算外资金核算及管理工作的消极甚至是抵制态度，是系列问题产生的根源之一。

（二）执行落实方面的问题

执行落实方面问题的集中表现是违规操作现象严重。过渡性账户在相当范围内存在，“预算外资金要上缴财政专户”是预算外资金核算及管理的核心内容之一，不过在很多基层政府部门那里，往往保留了过渡性账户，致使部分预算外资金没有足额、及时缴纳，甚至可能避免缴纳给财政专户。两条线管理部分落空，在很多基层政府部门，尤其是乡镇，往往将收到的预算外资金直接根据地方需要就地或经过过渡性账户坐支，而不是根据相关规定先上缴而后按照使用计划支付，比如根据黑龙江省2002 年的审计发现“某乡2000 年共征收社会抚养费和其它费用4.97 万元没有上缴，全部用于本乡开支”。

（三）监督机制方面的问题

在实务层面，因为资金来源的特殊性、征缴模式的陈旧、票据管理的失范及这些主体的利益追求等因素，这些监督主体发挥作用非常有限。比如，各级政府及其下属部门与这些部门内部的财会人员，同时是预算外财政资金的支配方及核算主体，自我监督的逻辑及其本身的利益导向制约了其监督力度不会太大；财政部门监督预算外资金核算及管理的载体是票据管理及预算外资金的决算，而其本身票据的失范削弱了财政监督发挥的应有作用。另外，因为在获得审计基础线索方面存在其他审计难以比拟的困境，其揭示的问题涉及面比较有限，发挥作用程度不容虚夸。

（四）体系本身的问题

当同一部门或单位同时涉及预算内资金和预算外资金的时候，两种资金应该统一核算，对此《国务院关于加强预算外资金管理的决定》有明确规定“财政部门要建立预算外资金预决算管理制度。各部门、各单位要按规定编制预算外资金收支计划和单位财务收支计划，并及时报送同级财政部门，对预算内拨款和预算外收入统一核算，统一管理。”在这种情况下，在核算管理方面应该做到二者的高度甚至最好绝对融合，这需要二者进行高水准的协调。预算外资金核算管理本身不仅要自身完善，而且要重视和预算内资金核算及管理的协调问题。对于二者，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》强调“积极创造条件，将应当纳入财政预算管理的预算外资金逐步纳入财政预算管理”，但没有注意到在没有实现这个目的之前如何协调二者问题。

三、预算外资金核算管理体系的扬弃及思考

2010 年6 月，财政部颁发了《将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定“决定从2011 年1 月1 日起，将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理”[]，并对政府收支分类科目进行了修订。此举被认为是预算外资金结束其历史使命的信号，因此涌现出了许多以“预算外资金完成历史使命”“杜绝小金库告别预算外资金”“预算外资金完成历史使命”为题目的宣传文章。似乎，预算外资金及核算与管理问题不再存在。对此，笔者意见如下。

（一）依旧存在预算外资金

《将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》同时还说明纳入预算管理的预算外资金管理收入“不含教育收费，以下简称预算外收入”，该项资金的拨付“由财政部门根据部门预算和用款申请，从财政专户中核拨”。是年12 月颁发的《关于预算外资金纳入预算管理后涉及有关财政专户管理资金会计核算问题的通知》，对“未纳入预算并实行财政专户管理资金”进行了扩充性界定，认为主要包括“包括教育收费、彩票发行机构和彩票销售机构业务费用”，在《财政总预算会计制度》基础上增加了“财政专户管理资金收入”“财政专户管理资金收入”“财政专户管理资金收入”三个会计科目，“增设财政专户管理资金分部门收支情况表（见附件2）和财政专户管理资金分科目收支情况表”[同12]。也就是说，在大部分预算外资金被纳入预算管理中的同时，依旧有部分资金游离其外，并且存在以此为载体的核算体系。只是，具体概念和名称转化为“财政专户管理资金”或“未纳入预算并实行财政专户管理资金”，预算外资金实际上依旧存在。

（二）预算内外资金核算管理问题并没有解决

大量预算外资金被纳入预算管理内，或许在很大程度上会解决预算外资金核算与管理的很多问题，起码应该会缓和很多问题的严重程度。不过，不等于这些新进入预算内的预算外资金核算及管理在意识态度、执行落实、管理监督等方面问题完全消解，诸如执行层面的部分问题依旧存在，诸如管理监督方面的问题转化为预算内的新的问题，另外预算内资金核算及管理本身也存在着新的问题。另外，如上段所言，预算外资金实际上依旧存在，预算内资金与预算外资金在核算与管理方面的协调难题也依旧存在，从预算外资金核算与管理方面来说依旧需要改变对这种协调忽视的态度，克服这个阶段性的根本问题。

[1]财政部.将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知[J].财预[2010]88 号，2010.