公海非法捕鱼的国际法律管制

一、国际社会对非法捕鱼管制的发展

由于上世纪90年代之后海上活动的渔船数量增加以及船舶的捕捞、加工和存储方面的技术改进增强了捕捞能力，海洋渔业资源被过度开发，以至于许多鱼群都濒临灭绝。1992年，国际社会开始推动对渔业资源的可持续管理。在墨西哥坎昆召开的负责任捕鱼国际会议通过了《坎昆宣言》，要求联合国粮食与农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，简称FAO)制定负责任捕鱼的国际行为法典。之后，在联合国可持续发展大会上通过的《21议程》指出在公海渔业管理中不受管制的捕鱼、船舶转换旗帜逃脱管制以及国家间缺乏合作等问题。基于《坎昆宣言》和《21议程》，FAO主持的公海渔业磋商为联合国在1992年9月召开的鱼类种群会议提供了技术支持。1993年11月，FAO第24届会议上通过了《促进公海上渔船遵守国际养护与管理措施协定》(简称《遵守协定》)，谈判制定该协定的动机直接在于非法捕鱼问题。该协定期望通过船旗国给予其在公海上的渔船授权，确保船旗国对其渔船进行更有效的控制。由此，该协定制止未经授权的船舶在公海上捕鱼或者不遵守有关国际组织采取的养护与管理措施。1994年，联合国大会首次开始考虑在国家管辖范围内未经授权的捕鱼及其对世界海洋资源的影响，而在1995年通过了《联合国鱼类种群协定》。同时，FAO制定了《负责任渔业行为守则》，该守则(简称《行为守则》)包含了所有的鱼类而不限于“鱼类种群协定”中的洄游鱼群和高度迁徙鱼群。

1997年，在养护南极洲海洋生物资源委员会的会议上，“不合法的、不报告的和不受管制的捕鱼”(Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，简称IUU)这一概念首次被使用。此后，联合国大会通过的第54/32号决议包括了打击IUU的内容。由此，IUU被作为一个问题提上国际渔业与海洋事务议程。1999年 4月联合国可持续发展委员会(United Nations Conference on Sustainable Development，简称UNCSD)强调船旗国和港口国在打击公海非法捕鱼问题上的重要性，并邀请国际海事组织(International Maritime Organization，简称IMO)协助采取相关措施。此后，FAO通过了《关于预防、取缔和消除不合法的、不报告的和不受管制的捕鱼的国际行动计划》(The International Plan of Action to Prevent，Deter and Eliminate Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，简称IPOA－IUU)。该国际行动计划进一步明确界定了IUU的具体含义。这些行为的共同特点都是违反国家在全球或地区层面上承担的养护渔业资源的实体或者程序义务或者违反国家关于养护管理渔业资源的法律规章。2002年在南非约翰内斯堡召开的可持续发展世界峰会承认，为经济和社会发展而保护与管理自然资源是可持续发展的实质性要求，该峰会为渔业管理设定了目标与时间表。2002年11月，为了加强政治推动力并遵守IPOA－IUU而召开了圣地亚哥国际会议。在该次会议上形成了一些关于如何更好地在地区、国家和国际层面上打击非法捕鱼的倡议和观点。

目前，非法捕鱼已经在全球范围内成为一个具有重大环境、经济和社会影响的现象，[1]Martin Tsamenyi，Mary Ann Palma，Ben Milligan and Kwame Mfodwo，The Impact on Developing Countries of the European Community Regulation on Illegal，Unreported，and Unregulated Fisheries，Commonwealth Secretariat，2009，p.6.受到全世界的共同关注。国际社会在国家范围内、地区范围内和全球范围内不断拓展各种可能的方式推动解决非法捕鱼的问题。非法捕鱼既可能发生在公海上也可能发生在国家管辖范围内的水域。由于公海上捕鱼活动的复杂性，非法捕鱼的严重程度和总体价值却难以真实准确地进行估算，公海渔业资源尤其岌岌可危。[2]Matthew Gianni and Walt Simpson，The Changing Nature of High Seas Fishing:How flags of convenience provide cover for illegal，unreported and unregulated fishing，An independent report funded by Australian Government Department of Agriculture，Fisheries and Forestry，October 2005，p.6，available at www.daff. gov.au/fisheries/iuu/high－seas，last access on October 31，2013.所以，对于消除在公海的非法捕鱼应当给予更多的关注，以便寻求更加适当的方式解决这一问题。

二、对公海非法捕鱼的国际法律管制措施

目前，在全球层面形成一系列国际条约和国际文件构成对海上非法捕鱼进行管制的法律框架。1993年《促进公海渔船遵守国际养护与管理措施协定》目的在于要求船旗国要确保悬挂其国旗的船舶在公海上捕鱼时获得许可。1995年《联合国鱼类种群协定》意在养护洄游鱼群和高度迁徙鱼群，要求沿岸国与从事公海捕鱼的国家进行合作，并提出以谨慎的方法作为行动的原则。《负责任渔业行为守则》则主张海上捕鱼应以可持续的方式进行，兼顾经济利益的获取和海洋生物资源的保护。这些文件在不同程度上要求国家约束在海上进行捕鱼的船舶，促使其遵守与养护和管理海洋生物资源的国际规则，转变不可持续的捕鱼方式。所提出的指引国家控制与管理渔船行为的措施，大致包括船旗国责任、港口国措施和市场国措施三类。

(一)船旗国责任

根据对海上船舶行使管辖权的原则要求，主要由船旗国对海上行驶的悬挂其旗帜的船舶及其活动行使管辖权。通常，国际法律文件确定的船旗国责任水平往往是比较基本的标准，不具有法律拘束力的文件和政治承诺则对船旗国责任有特殊要求(比如控制能力建设、控制策略指引)，从而反映更多的价值选择。

1982年的《联合国海洋法公约》只是一般性要求船旗国在行政、技术和社会事务方面对渔船有效控制即可，而船旗国控制其渔船在公海上捕鱼的具体义务是比较模糊的。从1992年到1999年制定的《促进公海渔船遵守国际养护与管理措施协定》《联合国鱼类种群协定》《负责任渔业行为守则》和IPAO－IUU则采取一致的立场，将船旗国的控制责任不断地细化。在这些文件的框架之下，船旗国控制责任的核心内容是:

首先，船旗国控制责任不仅覆盖直接从事捕鱼的船舶，还包括补给和转运的船舶。因为补给和转运船舶都可能对非法捕鱼形成支持，所以也要约束其行为。

其次，船旗国应通过许可授权限制捕鱼活动。更重要的是，船旗国的授权要与其能否有效控制船舶的能力相结合。虽然上述文件并不要求将有效控制能力作为船旗国授权船舶登记的前提条件，但船旗国需要在登记时适当考虑其有效控制的能力。这并未挑战船旗国开放登记的权利，但考虑到了船旗国控制能力在消除非法捕鱼问题上的积极作用。与此相关，船旗国应要求悬挂其国旗的船舶在捕鱼时携带有关授权的证书和文件。此外，IPOA－IUU特别吸纳了《促进公海渔船遵守国际养护与管理措施协定》的有关规定，[1]《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》第5条。提出船旗国应避免登记有过不良记录(比如曾经从事过非法捕鱼)的渔船，目的在于在最初的环节避免有不良记录的船舶参与捕鱼。[1]International Plan of Action to Prevent，Deter，and Eliminate Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，Article 36:Flag States should avoid flagging vessels with a history of non－compliance except where:36.1 the ownership of the vessel has subsequently changed and the new owner has provided sufficient evidence demonstrating that the previous owner or operator has no further legal，beneficial or financial interest in，or control of，the vessel；or 36.2 having taken into account all relevant facts，the flag State determines that flagging the vessel would not result in IUU fishing，available at http://www.fao.org/docrep/003/y1224e/y1224e00.HTM，last access on October 31，2013.

再次，船旗国应尽可能详细地记录悬挂其国旗的渔船情况，并确保渔船有符合FAO的相关要求的可识别的标记。此外，船旗国应保证悬挂其国旗的渔船报告有关捕捞的信息。这对进行海洋生物资源状况的统计至关重要，也是考察船舶是否遵守养护海洋生物资源的国际规则的依据。[2]Fishing Vessel Monitoring Systems:Past，Present and Future，The High Seas Task Force，OECD，Paris，October17，2005，p.6，available at http://www.imcsnet.org/imcs/docs/fishing＿vessel＿monitoring＿systems＿past＿present＿future.pdf，last access on October 31，2013.

最后，船旗国应采取行政方法或司法程序处理悬挂其国旗的渔船的非法捕捞行为。如果采取惩罚措施，惩罚力度应能够促成遵守行为，并取消因违法行为所获的利益。

显然，国际社会要求船旗国全面管理悬挂其国旗的渔船，从登记授权到行为约束再到制裁都应符合相关的法律要求。所以，船旗国管理船舶的意愿和能力对有效履行控制船舶的责任有决定性影响。FAO还倡导国家建立船舶监管体系(Vessel Monitoring System，简称VMS)。到2005年，全球主要的船旗国和沿岸国都采纳了船舶监管体系。[3]Fishing Vessel Monitoring Systems:Past，Present and Future，The High Seas Task Force，OECD，Paris，October17，2005，p.6.

(二)港口国措施

由于所有海上渔获最终都要着陆，所以有必要将作为港口国的沿岸国纳入到消除非法捕鱼的系统方法中。而且，采取港口国措施符合成本效益分析的结果:使用港口国控制不需要花费多余资源。[4]Judith Swan，“Port State Measures to Combat IUU Fishing:International and Regional Developments”，7 Sustainable Dev.L.＆Pol'y 38，Fall，2006，p.38.

《联合国海洋法公约》第25条只是宽泛规定了沿岸国有管理其港口的权利。《联合国鱼类种群协定》才明确将港口国措施用于渔船的管理:港口国可以采取措施促使海洋渔业资源的养护；在渔船自愿进港的情况下检查其文件、渔具和捕捞情况；在发现渔船的捕捞破坏了海洋生物资源养护的情况下，可以通过规章授权国内当局限制船舶停泊或转运。《负责任渔业行为守则》要求港口国应当:通过国内法建立相应程序协助其他国家达成该守则的目标；在船旗国请求的情况下，港口国应当为船旗国提供相应的帮助促成处于港口的渔船遵守养护海洋生物资源的规则。

IPOA－IUU对港口国措施运用进行细化的规定，此后国际社会也越来越多地关注港口国措施在消除非法捕鱼问题上的运用。[1]Judith Swan，“Port State Measures to Combat IUU Fishing:International and Regional Developments”，7 Sustainable Dev.L.＆Pol'y 38，Fall，2006，p.39.2005年3月，FAO渔业委员会支持了一个名为“打击非法捕鱼的港口国措施模式项目”，该项目包含了港口国接触指南、从渔船搜集信息以及在怀疑船舶进行非法捕鱼时采取行动的程序。该项目目的在于为制定规范港口国措施的有拘束力国际法律文件。2009年，包括中国在内的91个FAO成员国一致通过了《预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼的港口国措施协定》。该协定基本上吸纳了IPOA－IUU的内容，形成了具有法律拘束力的港口国措施最低标准。这些措施主要包括:(1)港口国采取消除非法捕鱼的措施应当是公平的、透明的和不歧视的，并应尊重沿海国的主权；(2)港口国在准许渔船进港前应要求渔船给予合理通知并提供相应的必要信息；(3)港口国家确定渔船从事非法捕鱼时，应当禁止渔船进港，并将事项通知船旗国。有足够理由怀疑渔船参与非法捕鱼时，应当报告船旗国、沿岸国和地区渔业组织，并在船旗国同意的情况下采取其他措施；(4)港口国应当确保有能力进行港口检查，并在检查时收集信息以便提交船旗国。[2]在最近的报告中，FAO特别提到了检查程序中的一些要素，包括证据、通讯、决策、信息机制和政治考量。报告人勒巴赫(Lobach)先生指出，检查员的职责并非作出结论，而是从就地获取的信息中确立事实、联系相关机构或组织、与专家接触。他还提到证据的收集应该包括证言、卫星数据、文件、照片和音频证据等。参见 Report of the FAO/APFIC Workshop on Implementing the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Combat Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，FAO Fisheries and Aquaculture Report No.1008，Bangkok，Thailand，23—27 April 2012，paras.66—67，available at http://www.fao.org/docrep/006/y5244e/y5244e0i.htm，last access on October 31，2013.在这些规定中，港口国被要求与船旗国充分合作，并确定了港口国协助船旗国的义务，而且港口国采取有关措施时受到船旗国管辖的限制。

在《港口国措施协定》通过三年后，FAO指出了该协定执行过程中存在的问题。在技术层面上，很多国家对执行协定的有关国内机构的职能没有明确定义，而且跨部门协作缺失，导致信息共享和交换失灵。[1]参见A guide to the background and implementation of the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Prevent，Deter and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries and Aquaculture Circular No.1074，Rome，2012，pp.87—88，available at http://www.fao.org/fishery/ipoaiuu/publications/en，last access on October 31，2013.另外，FAO还在一份报告中还提到了良好的政府治理与港口国措施之间的关系。报告人勒巴赫先生解释了评估政府渔业管理的一些一般原则，包括透明的决定、负责任的决策者、与利害关系人的详细磋商以及信息共享。他还特别提出了在渔业背景下的几乎所有类型的利益冲突和腐败。参见 Report of the FAO/APFIC Workshop on Implementing the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Combat Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，FAO Fisheries and Aquaculture Report No.1008，Bangkok，Thailand，23—27 April 2012，para.52—53，available at http://www.fao.org/docrep/006/y5244e/y5244e0i.htm，last access on October 31，2013.而且，很多港口设施可能不足以服务于协定的执行需要，所以需要必要的财政资源确保恰当的港口设施设置。[2]参见A guide to the background and implementation of the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Prevent，Deter and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries and Aquaculture Circular No.1074，Rome，2012，p.89，available at http://www.fao.org/fishery/ipoa－iuu/publications/en，last access on October 31，2013.在法律层面上，有一些国家不太能意识到国际法的演进，从而无法采取全面有效的执行措施，促使其国内法的规定符合《港口国措施协定》的要求。尤其是在发展中国家，相关的法律往往是20世纪90年代中期制定的老旧和过时的国际文件，因此这就需要提高其政治意愿来通过新的立法。[3]参见A guide to the background and implementation of the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Prevent，Deter and Eliminate Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，FAO Fisheries and Aquaculture Circular No.1074，Rome，2012，p.89.

此外，FAO还特别提到船旗国的协作与否对港口国措施作用的限制。通常，船旗国被要求在不同的时间点向港口国提供信息，包括在船舶进港前、进港后和检查后。不论何时，只要港口国发现有确实的理由怀疑有非法捕鱼或相关行为，它必须将此项信息传递给船旗国，由船旗国决定是进行调查还是请求港口国采取进一步行动。此外，船旗国可能被要求确认船舶上的捕捞物符合地区渔业组织的管理措施。在任何情况下，如果船旗国未在合理期限内给予答复，港口国可能在决定是否有确凿证据证明船舶从事非法捕鱼或相关行为，并由此采取适当措施方面将会受到极大限制，这可能会严重阻碍《港口国措施协定》的有效执行。[1]A guide to the background and implementation of the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Prevent，Deter and Eliminate Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，FAO Fisheries and Aquaculture Circular No.1074，Rome，2012，p.88.另外，在许多地区有一些沿海国之间的双边或多边安排可能缺乏相互的协调性和一致性。[2]A guide to the background and implementation of the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Prevent，Deter and Eliminate Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，FAO Fisheries and Aquaculture Circular No.1074，Rome，2012，p.89.

(三)市场国措施

实践显示，消费海上渔获的市场国采取的贸易措施能成为促进提供方便旗的国家遵守国际渔业养护规则的协商手段(negotiating tool)。[3]Bertrand Le Gallic，“Using Trade Measures in the Fight Against IUU Fishing:Opportunities and Challenges”，IIFET 2004 Japan Proceedings，p.10.由于贸易措施的采取是一种例外而非一般的情况，这限制了市场国广泛地采取贸易措施的权力。“拒绝”是市场国措施的基本策略，市场国政府要拒绝接受来自非法捕鱼的产出。[4]Olav Schram Stokke，“Trade Measures and the Combat of IUU fishing:Institutional Interplay and Effective Governance in the Northeast Atlantic”，Marine Policy 33，2009，p.339，available at http://www.oecd.org/greengrowth/fisheries/34227035.pdf，last access on October 31，2013.这种拒绝并不仅仅是政府本身，政府还要推动国民避免参与涉及非法捕鱼产品的交易，减少诱使非法捕鱼的市场刺激。当然，作为贸易措施，市场国措施应符合WTO项下的要求，并且符合以最佳科学证据所支持的渔业养护目标。[5]L.A.Chaves，“Illegal，Unreported and Unregulated Fishing:WTO Consistent Trade Related Measures to Address IUU Fishing”，Document AUS:IUU/2000/16，2000，p.10，available at http://www.fao.org/docrep/005/Y3274E/y3274e0i.ht，last access on October 31，2013.基于这些考虑，IPOA－IUU规定的市场国贸易措施的内容主要是:只在例外情况下，经与相关利益国磋商，市场国才能以公平、透明、不歧视的方式采取贸易措施；这些措施(包括多边同意的捕捞许可要求、进出口限制措施等)应足以减少或者消除船舶从事非法捕捞的经济激励；国家应在国内采取必要措施取消非法捕鱼可能存在的市场空间。另外，2009年FAO的《公海深海渔业管理国际准则》也特别提到各国应按照国际法，以透明和非歧视性方法，鉴别违反养护和管理措施的渔船以及深海渔获物，并采取防止以IUU行为获取的深海渔产品进入国际贸易。[1]International guidelines for the management of deep－sea fisheries in the high seas，FAO，Rome，2009，paras.58－60，available at http://www.fao.org/docrep/011/i0816t/i0816t00.htm，last access on October 31，2013.

欧盟在市场国措施方面的运用是比较突出的。2010年，欧盟的《预防、取缔和消除不合法的、不报告的和不受管制的捕鱼规章》生效，其主要目的在于确保只有在船旗国表明其渔船是在遵守养护和管理海洋资源的法律的情况下进行的捕捞，任何个人或实体才能将该批渔获或渔产品进口到欧盟，从而消除欧洲市场上的非法捕捞的渔获。如果渔船未携带捕捞许可证、被发现从事非法捕鱼、位于欧盟的非法捕鱼名单或悬挂不合作的第三国旗帜，那么欧盟成员国可以禁止进口该船舶捕捞的鱼。

虽然市场国措施被越来越多地运用于打击IUU，但是国际社会对该措施还是比较谨慎，认为在打击IUU的同时不应该构成对贸易的不必要或隐藏的壁垒。[2]A guide to the background and implementation of the 2009 FAO Agreement on Port State Measures to Prevent，Deter and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， FAO Fisheries and Aquaculture Circular No.1074，Rome，2012，p.91，available at http://www.fao.org/fishery/ipoa－iuu/publications/en，last access on October 31，2013.事实上，对渔产品采用限制性贸易措施早已经引起了国家间的诸多争端。比如美国根据其海洋哺乳动物保护法禁止从墨西哥进口黄鳍金枪鱼，因为对这些金枪鱼的捕捞活动未能注意保护东太平洋热带海豚。[3]World Trade Organization Website，Environment:Dispute 4，Mexico，etc.Versus U.S.:“Tuna－Dolphin”，available at www.Wto.org.，last access on October 31，2013.GATT委员会指出，即使本国法律的目的在于保护动物健康或可被耗尽的自然资源，但为执行国内法的目的而禁止进口金枪鱼产品是违反GATT规则的。

因此，目前市场国措施主要是通过区域渔业组织实施，捕捞和贸易记录计划是其发展起来的一种重要措施。[4]该项计划已经由国际大西洋金枪鱼保护委员会(International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas，简称 ICCAT)、南部蓝鳍金枪鱼保护委员会(the Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna，简称CCSBT)、印度洋金枪鱼委员会(the Indian Ocean Tuna Commission，简称IOTC)、美洲热带金枪鱼委员会(the Inter－American Tropical Tuna Commission，简称IATTC)和南极海洋生物的保护委员会(the Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources，简称CCAMLR)采纳。参见The report of the twentieth session of the Coordinating Working Party on Fishery Statistics(CWP)，FAO Fisheries Report No.709，Victoria，Seychelles，January 2003，paras.47－57，available at http://www.fao.org/docrep/006/y4922e/y4922e00.htm＃Contents，last access on October 31，2013.捕捞记录能够覆盖所有的鱼从最初被船旗国捕获，通过国际贸易(进口、出口和再出口)，到最终消费的国家。贸易记录也能够发挥相同的作用。两者的关键不同之处仅在于后者不要求记录在同一国家登陆(landing)并被消费的鱼。[1]Progress made with regard to measures against illegal，unreported and unregulated(IUU)fishing，including port State measures，flag State performance，market－related measures and development of a Comprehensive Global Record of Fishing:Vessels，Refrigerated Transport Vessels and Supply Vessels，COFI/2011/5，2011，Rome，para.19，available at http://www.fao.org/fishery/fishcode/3，14，1/zh，last access on October 31，2013.

由此可见，国际社会试图通过上述措施，消除从捕鱼活动到渔获进入市场的所有环节可能存在的刺激非法捕鱼的空间。但在2004年审查IPOA－IUU的有效性时，FAO根据可获取的数据指出:总体上，非法捕鱼在程度和范围上都在不断增长，从而破坏了国家和地区力图实现可持续管理渔业的努力。[2]Matthew Gianni and Walt Simpson，“The Changing Nature of High Seas Fishing:How flags of convenience provide cover for illegal，unreported and unregulated fishing”，An independent report funded by Australian Government Department of Agriculture，Fisheries and Forestry，October 2005，p.8，available at www.daff. gov.au/fisheries/iuu/high－seas，last access on October 31，2013.而根据一些研究机构的最新数据显示[3]Agnew DJ，Pearce J，Pramod G，Peatman T，Watson R，et al.(2009)Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing，PLoS ONE 4(2):e4570，doi:10.1371/journal.pone.0004570.:从1984年到2004年，处于区域范围国家专属经济区中的非法捕鱼总体上呈现减少趋势(虽然有的地区反而变得更加严重)，这种减少与区域内国际合作的不断加强从而促使国家采取共同立场与措施消除非法捕鱼有密切联系。在非法捕鱼总体呈现恶化而在专属经济区内呈现改善的情况之下，可能的解释是这种总体上的恶化更多来自公海上非法捕鱼的恶化。根据可获取的数据估计，公海上的非法捕鱼仍然是最严重的问题。[4]Review ofImpactsofIllegal， Unreported and Unregulated Fishing on Developing Countries－FINALREPORT，Marine Resources Assessment Group Ltd，London，United Kingdom，July 2005，p.100，available at http://www.illegal－fishing.info/item＿single.php?item＝document＆item＿id＝28＆approach＿id＝27，last access on October 31，2013.在区域水域内一般都有区域渔业组织在维持对渔业资源的养护与管理，并且取得了一定的成功。然而，已有区域渔业组织保护公海中渔业资源的作用是非常有限的，目前仅有公海中金枪鱼和旗鱼受到区域有限数量的渔业组织的调整，却几乎没有区域渔业组织的管理覆盖公海上其他鱼群。所以，公海渔业资源的养护几乎是在地区渔业组织范围之外的问题。[5]Review ofImpactsofIllegal， Unreported and Unregulated Fishing on Developing Countries－FINALREPORT，Marine Resources Assessment Group Ltd，London，United Kingdom，July 2005，p.103.而公海上非法捕鱼状况的恶化也反映了现有措施在实施的过程中效果并不那么理想，这反映了消除公海上非法捕鱼面临更大的困难。而且，如果公海渔业的养护不能得到很好地执行，长此以往将反过来危及专属经济区的渔业，从而使得国家采取的有效养护措施目的落空。

三、公海非法捕鱼国际管制的根本性问题

消除公海上非法捕鱼的困难从根本上说来自支配这一区域的法律制度与现实的冲突。依据1982年《联合国海洋法公约》，只有公海保留了最初的海洋自由观念。但随着公海上的渔业活动在深度和广度上都不断拓展，对海洋环境产生了前所未有的巨大影响，也严重挑战着公海活动的两大基本原则——公海自由与船旗国管辖。

(一)公海自由

1.格劳秀斯海洋自由论

从历史上看，“公海自由”原则的出现是和海洋强国上升到控制地位而主张闭海论的国际势力衰微相联系的[1]参见周子亚、范涌《公海》，北京:海洋出版社，1990年，第22页。。在荷兰和葡萄牙之间激烈争夺海洋控制权的过程中，荷兰公法学家格劳秀斯于1609年撰写了《海洋自由论》提倡海洋自由。格劳秀斯对海洋自由的论述与他对人类财产权演变的分析是紧密联系的。在追溯人类财产权的发展时，格劳秀斯肯认了在其之前的一些思想家(比如西塞罗、塞尼卡)的观点，他认为:财产所有权是基于占有产生的，占有的方式可以是物理上的控制也可以是划界；不能被占有或从未被占有的物不可能在其上形成财产所有权，而为自然所创设的可以为所有人共用的物将永久保持这种自然状态，那些在使用时不会导致其他任何人损失的物就属于这种类型，比如空气、流水。[2]参见格劳秀斯《论海洋自由或荷兰参与东印度贸易的权利》，马忠法译，上海:上海人民出版社，2005年，第25—30页。格劳秀斯提出，保持自然状态为所有人共同使用的物的特征是:为自然仅供人类共同使用而创设并且从未属于任何的主权支配之下。海洋是符合这样的特征的，它辽阔浩瀚，不能在其上建造物体也不能围圈以至于任何人不能占有，其本身适应于为所有人共同使用，所以格劳秀斯认为海洋是对所有人开放，为所有人共同使用的。[1]参见格劳秀斯《论海洋自由或荷兰参与东印度贸易的权利》，马忠法译，上海:上海人民出版社，2005年，第31页。但是，海洋的一部分是可以建立私人的所有权，只要满足限制性的条件，即这些部分根据自然是可以被占有的，而这种占有不会影响所有人共同使用的状态，这一规则也是适用于海洋中生存的鱼类。[2]参见格劳秀斯《论海洋自由或荷兰参与东印度贸易的权利》，马忠法译，上海:上海人民出版社，2005年，第32—34页。所以，海上捕鱼对于所有人来说是自由的，格劳秀斯非常强调海洋这种因自然产生的共同使用属性。而另一方面，英国人约翰·赛尔登强烈反对海洋自由，为此特地撰写了《闭海论》。但是在18世纪时，格劳秀斯关于海洋自由的立场受到普遍赞同，各国对大规模开展自由航海贸易的需求推动了海洋自由成为法律原则。

2.海洋自由观念与现实的冲突

格劳秀斯强调海洋自由的基本假设是海洋资源是取之不尽用之不竭的，但是这种对事实的假设受到现实的质疑，尤其在海洋技术迅速发展而人们对海洋的利用程度加深的今天。事实上，早在1700年人们就普遍承认渔业资源是会穷尽的。[3]Montserrat Gorina－Ysern，“World Ocean Public Trust:High Seas Fisheries After Grotius－Towards a New Ocean Ethos?”，34 Golden Gate U.L.Rev.645，Spring，2004，p.668.到1958年，《日内瓦捕鱼和保护公海生物资源公约》试图建立对公海生物资源的保护制度，但是该公约没有获得当时的渔业大国的支持而失败了。1982年《联合国海洋法公约》对有关海洋利用的国际习惯法进行编纂，公约在公海上保留了海洋自由的原则，然而涉及公海生物资源养护方面的国际习惯法的发展是滞后的，所以这种诉求没有在公约中得到很好地反映。[4]Montserrat Gorina－Ysern，“World Ocean Public Trust:High Seas Fisheries After Grotius－Towards a New Ocean Ethos?”，34 Golden Gate U.L.Rev.645，Spring，2004，p.669.然而，《联合国海洋法公约》却被视为“海洋的宪法”，传统的关于海洋自由的观念作为一种根本性的原则支配着公海上的秩序。而人类开发海洋的技术在不断发展，在没有约束的情况下自由权利很容易被滥用。公海上的非法捕鱼就是这种权力滥用的典型表现，可是《联合国海洋法公约》没有有效的控制方式，仅仅是通过船旗国管辖原则来间接地约束公海上的渔船不从事非法捕鱼。

更重要的是，在传统的公海自由观念之下的鱼类资源作为一个整体只是供人们不断使用，没有任何的排他性。一般地，取得物的排他性的财产权，就必然接受物将带来的收益和负担，并且承担起维护物的使用状态的责任以及对抗他人对物损害的力量。人们可以通过占有获取一部分渔业资源的所有权，但是整个公海的渔业资源却处于没有任何权利归属的状态，那么当整个公海渔业资源受到破坏时，进行维护并对抗他人权利滥用的利益主体是缺位的。这一问题充分反映专属经济区和公海在消除非法捕鱼的差别状况上，《联合国海洋法公约》将公海的一部分转化成了能够为国家行使排他性经济权利的专属经济区，在专属经济区国家有明显的动力维护属于它的海洋资源，所以从1984年到现在专属经济区上非法捕鱼的数量下降了3%，[1]Agnew DJ，Pearce J，Pramod G，Peatman T，Watson R，et al.(2009)Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing.PLoS ONE 4(2):e4570.doi:10.1371/journal.pone.0004570，available at http://www. illegal－fishing.info/item＿single.php?item＝document＆item＿id＝626＆approach＿id＝27，last access on October 31，2013.有的地区下降更为明显，可是公海上非法捕鱼的状况却没有明显改变。这就是经济学上所说的公海渔业资源的“公地悲剧”。

目前，在FAO的不断努力下，公海渔业的管理更多地在“负责任的渔业”这一整体理念的支配下，逐渐受到FAO关于谨慎方法和生态方法的指南影响。[2]参见Report of the FAO/UNEP Expert Meeting on Impacts of Destructive Fishing Practices，Unsustainable Fishing，and Illegal，Unreported and Unregulated(IUU)Fishing on Marine Biodiversity and Habitats. Rome，FAO Fisheries and Aquaculture Report R932，Rome，25 September 2009，p.15，available at http://www.fao.org/fishery/ipoa－iuu/publications/e，last access on October 31，2013.因此，有学者提出，生物多样性这一重要的实质考量因素并没有被纳入到IUU的定义中，这可能导致一项对生态系统造成消极影响的捕鱼活动很难自动地被视为IUU行为。[3]参见Mary Ann E.Palma，Martin Tsamenyi，William R.Edeson，Promoting Sustainable Fisheries:The International Legal and Policy Framework to Combat Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，Brill，2010，p.259.比如，在区域渔业组织，大多数与混获相关的措施都是以不具有法律拘束力的决议或建议存在，那么任何涉及在某一区域渔业组织管理区域混获非目标种群(比如鲨鱼和海龟)的行为可能不会被明确视为IUU行为。这种情况并不符合IUU这个概念被提出的初衷。最近，FAO注意到了这个问题，并提出将生物多样性的考量作为生态方法的一部分纳入到渔业管理中。不过，这样做就需要制定一套共享的并且不冲突的指标和参考价值以便所有的区域都能够适用，而且还要有一个被接受的程序来确定这些指标和参考价值应如何被用于有关渔业决策的公共对话。[1]Agnew DJ，Pearce J，Pramod G，Peatman T，Watson R，et al.(2009)Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing.PLoS ONE 4(2):e4570.doi:10.1371/journal.pone.0004570，available at http://www. illegal－fishing.info/item＿single.php?item＝document＆item＿id＝626＆approach＿id＝27，last access on October 31，2013.另外，FAO在关于负责任的渔业技术准则中具体说明了渔业生态系统方法的各方面，参见Fisheries management－2.The ecosystem approach to fisheries，FAO Technical Guaidelines for Responsible Fisheries No.4，Suppl.2，Add.2，2010，available at http://www.fao.org/fishery/publications/technical－guidelines/en，last access on October 31，2013.不过，虽然人们注意到公海渔业问题对海洋生态影响的复杂性以及管制的立体目标，相关的法律框架从根本上还是受到公海自由这一海洋法原则的支配。国际社会使用17世纪的公海观念来调整21世纪的渔业，这种结果就是毁灭性的——远洋船舶所使用的技术在不断提高且行程更远，然而海洋鱼类资源的生物属性却没有发生任何改变，过度捕捞给公海渔业资源造成了沉重打击。[2]Rebecca Bratspies，“Finessing King Neptune:Fisheries Management and the Limits of International Law”，25 Harv.Envtl.L.Rev.213，2001，p.217.

(二)船旗国管辖

尽管公海上存在着普遍管辖权，但是捕鱼不属于其支配的范围。所以，在公海上渔船行为的约束只源于船旗国。在国际法上，国家与船舶之间建立联系的前提是船舶登记。根据《联合国海洋法公约》第91条，授予船舶国籍的国家应与船舶之间存在真实联系。2003年，联合国大会邀请IMO等相关国际组织参与讨论“真实联系”和船旗国有效控制责任之间的关系，其中包括渔船。但IMO因该问题不在海洋法讨论的范畴内而拒绝参与讨论。现在，“真实联系”的含义依旧模糊。这在探讨海上非法捕鱼活动时备受诟病，人们认为正是该措辞的模糊性导致了方便旗现象，而渔船利用方便旗规避对海洋渔业资源造成破坏所应承担的责任，所以应对船舶登记条件作出实质性要求。

目前存在两种主要的船舶登记:封闭登记和开放登记。封闭登记的历史最为悠久，往往都要求船舶所有权人是登记国国民或者登记国国民在船舶管理方面有影响。开放登记则对登记条件没有严格要求，而成为船舶使用方便旗的缺口。但是，使用方便旗并不是问题的核心，关键在于当公海自由原则将船旗国责任作为控制非法捕鱼的主要手段时，船旗国对于船舶控制的意愿和能力将对消除公海上非法捕鱼产生决定性作用。如果船旗国不愿意控制或者没有足够的控制能力，现有的消除公海上非法捕鱼的措施将会面临崩溃。根据FAO对64个成员国的调查，有一半以上的国家控制悬挂其国旗的船舶的能力是不足或者无效率的，只有23个国家宣称其控制措施已经能够保证悬挂其国旗的船舶遵守养护和管理公海资源的措施，而有一半的国家没有避免登记有非法捕鱼历史的船舶。[1]Matthew Gianni and Walt Simpson，“The Changing Nature of High Seas Fishing:How flags of convenience provide cover for illegal，unreported and unregulated fishing”，An independent report funded by Australian Government Department of Agriculture，Fisheries and Forestry，October 2005，p.9，available at www.daff. gov.au/fisheries/iuu/high－seas，last access on October 31，2013.这些被调查的国家并不都是提供开放登记的国家，可见控制能力的加强是一个更重要的问题。如果船旗国的控制能力或者控制的政治愿望得到加强，即使提供开放登记也并不是大的阻碍。此外，促使船旗国参与地区渔业组织并不必然为船旗国控制其船舶提供保障。根据劳氏船舶登记，有14个授权船舶从事公海捕鱼的国家是采取开放登记的，然而这些国家基本都加入了目前所有有关渔业养护的国际法律文件或者参加了区域渔业组织，并且有关于渔业资源养护的国内法律规定(见附件，表1)。可见，提供船舶开放登记并不和渔船在公海上从事非法捕鱼有必然联系，主张取消“真实联系”并不是切实可行的消除公海上非法捕鱼的方式。公海上的生物资源缺乏管理的状态主要是由于国家缺乏意志、缺乏能力或者管理与执行措施的无效率。[2]Montserrat Gorina－Ysern，“World Ocean Public Trust:High Seas Fisheries After Grotius－Towards a New Ocean Ethos?”，34 Golden Gate U.L.Rev.645，Spring，2004，p.645.所以，要消除公海上的非法捕鱼，船旗国责任仍然是解决问题的关键，而且应当把注意力更多地集中在激励国家消除非法捕鱼的政治意愿以及船旗国控制船舶的能力建设上。

另外，还必须注意到的是，在渔业语境下的船旗国责任(Flag State Responsibility)概念起源于从70年代开始渔业管辖权扩张后沿岸国和远洋捕鱼国之间的双边使用条约(bilateral access agreement)。[1]Annick Van Houtte，“Flag State Resposibility and the Contribution of Recent International Instruments in Ptreventin，Deterring，and Elimination IUU Fishing”，Appendix E in Report of the Expert Consultation on Fishing Vessels Operation Under Open Registration and Impact on Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，23－25 September 2003，FAO Fisheries Report No.722，p.49，available at http://www.fao.org/docrep/006/y5244e/y5244e0i.htm，last access on October 31，2013.发展中沿岸国对外国渔船访问其水域的一个条件就是外国渔船的船旗国承担起责任，确保悬挂其旗帜的渔船遵守前述条约的规定。[2]Annick Van Houtte，“Flag State Resposibility and the Contribution of Recent International Instruments in Ptreventin，Deterring，and Elimination IUU Fishing”，Appendix E in Report of the Expert Consultation on Fishing Vessels Operation Under Open Registration and Impact on Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，23－25 September 2003，FAO Fisheries Report No.722，p.49.在《联合国海洋法公约》之后，国际渔业文件都包含了船旗国责任的概念，但只有UN的《渔业种群协定》一般性地规定了缔约国要对与协定有关的损害或损失承担责任(liability)。总体上，当一个国家未能履行其在国际法下承担的对船舶的控制义务，由此造成悬挂其旗帜的船舶从事违法行为，是缺乏追究该船旗国责任的具体法律机制的。而且，在国际法律管制框架下缺乏一个监督机构来确保船旗国责任得到切实的承担。

四、可能的建议

由于公海与海洋其他部分的水域有着不同的法律地位，这决定了公海上的非法捕鱼与其他水域发生的非法捕鱼有很大不同。目前涉及非法捕鱼的国际条约和国际文件并没有将公海上的非法捕鱼作特殊的考虑，而是在非法捕鱼的整个宏观背景下采取管制措施。然而，支配公海的两个基本原则则使得已经采取的措施在消除公海非法捕鱼的问题上收效不大，公海面临的状况依旧十分恶劣。所以，公海上的非法捕鱼应当被给予更多特殊的考虑，应当采取一些特别的措施以避免船旗国责任的履行不力对消除非法捕鱼造成的消极影响。毕竟，船旗国控制的增强是负责任的渔业的根基所在。[1]Expert Workshop on Flag State Responsibilities:Assessing Performance and Taking Action， The Department of Fisheries and Oceans of Canada in collaboration with the Food and Agriculture Organization of the United Nations，2008，Part 4，available at http://www.dfo－mpo.gc.ca/international/documents/Flag＿State－eng.pdf，last access on October 31，2013.

(一)综合性的船旗国责任评价体系的建立

针对渔船和其他类型的船舶，船旗国责任的标准是有差异的，但《联合国海洋法公约》第94条第5款提到的“被普遍接受的国际规章、程序和实践”往往是包含在通常并不适用于渔船的国际文件中，比如《船舶载重线公约》、《海上人命安全公约》和《海员培训、发证和值班标准国际公约》。[2]Camille Goodman，“Flag State Responsibility in International Fisheries Law －effective fact，creative Effective.Fact，Creative Fiction，or further work required?”，23 Ausu.＆N.Z.MAR.L.J.157，160 (2009)，para.161.尽管联合国的《鱼类种群协定》和粮农组织的《遵守协定》对船旗国责任的规定更具体，但并未被认为达到了习惯国际法程度的规则和标准。因此，不同于海洋污染和海上安全领域，渔业领域的船旗国责任仍然呈现出碎片化的现象，不同国家对捕捞公海渔业资源的主张受不同规则的约束。[3]Camille Goodman，“Flag State Responsibility in International Fisheries Law －effective fact，creative Effective.Fact，Creative Fiction，or further work required?”，23 Ausu.＆N.Z.MAR.L.J.157，160 (2009)，para.165.这会引起国家之间在渔业资源利用和市场竞争上的不公平，因此十分有必要建立一套标准评估船旗国的履行行为。

当然，在地区渔业管理组织(RegionalFisheryManagement Organization，简称RFMOs)的管制措施和手段中有一些船旗国履行行为的评估实践，但是囿于其管理的鱼类种群限制、地区限制和成员国数量限制以及决策程序的限制，这些实践的效果并不理想。所以，应该以国家的自我评价和地区渔业管理组织的评价结合，保证形成客观的和系统的评价体系。

在国家的自我评价方面，评价工具的使用不是作为进行谴责的依据，而是要服务于两项目的:履行行为缺漏的分析和能力建设的分析。只有如此，才更有助于国家积极地确保渔船在公海上的行为符合国际和地区标准。评价工具和程序的设定应该建立在多边参与的基础上，考虑到相关的国际法和社会经济因素，广泛地吸纳沿海国和捕鱼国在公共资源养护和管理的法律操作方面的经验，以便形成一般的标准和任何在程序中应当被考察的因素。对此，戴维·霍根(David Hogan)先生的建议很有益。他提出了考虑规范和行为两类因素，而这两类因素都涉及国际立场、国内渔船登记和国内渔业体制三个方面，并且是相互对应的。[1]应当注意到的是，世界保护区委员会的公海行动小组(由一些国家的渔业部和一些非政府组织设立，是部长领导的打击公海非法捕鱼的工作小组)在2006年已经倡导评估船旗国履行行为的长期指南模式。该模式包含三项指标:全球渔业协定的加入情况、地区渔业协定的加入情况和对地区渔业管理组织措施的遵守情况以及对国际义务的国内执行规章情况。参见 Evaluating Flag State Performance，Prepared for the High Seas Task Force by Ocean Law Information and Consultancy Services，February 2006，available at http://www.doc88.com/p－690165754744.html，last access on October 31，2013.与之相比，戴维·霍根建议的考虑因素更系统和全面，而且强化了船舶登记问题，便于有效的规范化评估程序的形成。在规范层面，考察船旗国是否加入相关的国际条约和地区渔业管理组织的规则体系、是否有完备的船舶登记以及是否有完善的国内渔业管理法律和规章；在行为层面，考察船旗国是否承担其国际义务并为地区渔业管理组织的职能履行作出贡献，是否实时更新和复查船舶登记以及是否执行国内法律并制裁渔船的违法行为。[2]David Hogan，Criteria for assessing the performance of flag States，FAO Fisheries and Aquaculture Report No.918，Rome，23—26 June 2009，p.24—27.

在地区渔业管理组织的评价其成员国作为船旗国的履行行为方面，则要在考虑到不同地区渔业管理组织特点的情况下，形成客观和标准化的评价程序，这就意味着需要有对于所有地区渔业管理组织都适用的最佳实践。丹泽尔·米勒(Denzil Miller)先生提出，在评价成员国作为船旗国的履行行为时应优先选择一些核心要素和次要要素，这种选择应该以风险为基础，具体包括三个基本步骤:设定上一级的规则，以便客观地确定与被视为失灵的船旗国履行行为有关的风险的含义，设定识别、分析和评估的一些程序以及应对风险。[3]Denzil Miller，The role of regional fisheries management organizations in implementing criteria and actions for flag State performance，FAO Fisheries and Aquaculture Report No.918，Rome，23—26 June 2009，p. 61.与此同时，对于非地区渔业管理组织成员国，在强化国际法所要求的一般政策的情况下，要敦促和鼓励其与地区渔业管理组织的合作，要求其报告有关船旗国责任履行情况的关键信息，以便进行评估。

(二)协助船旗国履行责任的必要措施

在对船旗国的履行行为进行系统和客观地评价之后，还应当有一些操作性的措施被用于协助船旗国实现对悬挂其国旗的公海渔船的有效控制。

1.公海登临和检查制度

联合国《海洋法公约》没有具体规定养护公海上生物资源的执行措施，只是留待国家之间通过缔结合作协定来解决相关问题。《北太平洋溯河鱼群养护公约》是第一个将共同的登临和检查适用于公海渔业资源养护的渔业协定。根据该公约，在确信其他成员国的船舶从事了被禁止的捕捞活动时，任何成员国有权登临该船舶。目前，中西太平洋渔业委员会(Western and Central Pacific Fisheries Commission，简称WCPFC)形成了一套比较成熟的公海登临和检查程序。该套程序要求每一个缔约国都可以对参与受养护公约调整的渔业活动的公海渔船实施登临和检查，而委员会的成员都必须确保悬挂其旗帜的渔船接受有权检查人员的登临和检查。如无特殊情况，该程序同样在缔约国和渔业实体之间使用，只要相关的缔约国向委员会发出通知。该套程序明确了登临和检查的适用的对象渔船，规定了适用武力的情况、遇有严重违法行为时的应对措施以及相关的证据要求，而且该套程序还通过预先清单的方式保证实施登临和检查的人员和船舶是具备授权的，并且定期审查执行情况。[1]参见Western and Central Pacific Fisheries Commission Boarding and Inspection Procedures，available at http://www.wcpfc.int/high－seas－boarding－inspection，last access on October 31，2013.配合这套程序，中西太平洋渔业委员会还有相关的培训项目帮助其成员国提高执法能力和培养执法人员。这些实践可以为其他地区渔业管理组织所借鉴，以强化其成员国的船旗国履行行为。

当然，在未获船旗国同意的情况下，不论渔船是否从事了非法捕鱼行为，对非缔约方渔船实施登临和检查都是对船旗国依据国际法享有的专属管辖权的侵犯，唯一例外的是公海上的渔船是无国籍船舶。但是，这种情况恰恰成为船旗国履行行为的可能存在的空白，影响地区渔业管理组织的养护措施的效果。对此，可以考虑由地区渔业管理组织推动其成员国与特定的非成员国(根据过往记录存在持续的不履行行为的国家)之间签订海上跨乘协议(Ship Rider Agreement)或海上合作监督与执法协议。[1]这类联合执法协定以往主要被用于打击海上毒品犯罪的执法活动中，在加勒比海地区的国家之间较为普遍。另外，美国与很多国家也签订了双边的海上跨乘协定，在联合执法方面的实践经验相当丰富。从而将非成员国的执法行为也纳入到地区渔业管理组织的视野中。

从成本分析的角度来看，公海上的共同登临和检查并非最经济的措施。但是，这种合作管辖的方式既即时确保船旗国对其公海渔船捕捞活动的控制，又有助于长期的船旗国能力建设。如果能够和恰当的培训项目相结合，该项措施协助船旗国履行其责任的效果将会得到最大化的发挥。

2.对发展中国家的援助

正如前文所述，在打击公海非法捕鱼方面，船旗国的政治意愿和能力是至关重要的。发展中国家是世界渔业中的主要角色，它们大多都是联合国《海洋法公约》以及其他国际渔业条约的缔约国(参见附件，表1)。但往往由于能力不足，发展中国家不能很好地履行其船旗国的控制责任。通常，能力建设主要覆盖:法律和规章框架的建立，管理组织和机构的设立，追踪、控制和监督系统的设置以及信息和数据分析的科研人员投入。不过，在应对公海非法捕鱼的问题上，有一些特定的问题需要注意。

目前，许多发展中国家都缺乏法律和规章来调整其对悬挂其国旗在公海上活动的渔船的控制。所以，建立发展中国家对公海渔业的国内法律管制框架是必要的。关于渔船登记的规定是最低限度的要求，尤其是在信息采集方面要包含渔船旗帜和名称的变更以及过去可能从事非法捕鱼活动等渔船的历史信息，并且对处于地区渔业管理组织的非法捕捞渔船清单上的船舶不应给予登记。还有，对从事公海非法捕鱼的船舶的所有人和实际控制人提起诉讼并予以惩罚的法律程序也是必要的。

另外，为了法律管制的执行，还必须有相应的政府管理部分或有权组织机构，这包括工作设施的设置与适格人员的配置。在人员配置的方面，通常需要有熟悉渔业的技术人员和科研人员的参与，但这往往是人员培训项目中最困难的部分。原因在于两个现实的问题:一是培训人员的选择不是基于其专业而是基于政治原因；二是来自发展中国家的技术人员和科研人员在受训之后并未投入目标岗位，而是在能获得更高薪水的国家或地区就职。[1]Fabio Hazin，Assistance to developing countries，FAO Fisheries and Aquaculture Report No.918，Rome，23—26 June 2009，p.76.所以，在能力建设援助项目中，培训制度的设置要确保适格的人员被选送培训，并且这些人员在受训之后能够实际投入到发展中国家的渔业管理进程中，而不是脱离最初为其设定的目标岗位。

此外，法比奥·哈津(Fabio Hazin)先生还提到两个容易被忽略的问题。他认为，发展中国家对其在公海上活动的渔船实施充分控制的意愿还取决于其参与公海渔业的机会比例，所以能力建设不应局限在仅提高发展中国家的执法能力，而是要同时增强其公海捕捞能力。[2]Fabio Hazin，Assistance to developing countries，FAO Fisheries and Aquaculture Report No.918，Rome，23—26 June 2009，p.76.在粮农组织的《行为守则》第5条和联合国《鱼类种群协定》第25条中都有明确提及与发展中国家的合作中应包含此项内容。这就要求地区渔业管理组织关于捕捞分配的机制是透明和公平的，而且组织的管理不应过于封闭。另外，除了协助发展中国家控制悬挂其旗帜的渔船的能力之外，这些国家也需要具备采取措施应对未能履行船旗国责任的其他国家的能力。[3]Fabio Hazin，Assistance to developing countries，FAO Fisheries and Aquaculture Report No.918，Rome，23—26 June 2009，p.77.这通常会涉及两种情况，即发展中国家作为沿岸国在其管辖的水域内面对从事非法捕鱼的他国船舶以及作为港口国在其港口面对从事或涉及非法捕鱼的他国船舶。对于后一种情况，粮农组织的《港口国措施协定》已经对此作出了充分的设计。对于前一种情况，仍然面临着对发展中国家给予能力建设的大量援助，包括法律管制框架的建立和水上执法能力的提升。

总而言之，只有在更加全球性的视角之下，调整关于公海渔业的管制理念，以一种更加有组织的方式促进国家之间的相互合作，公海渔业才能在不受个体国家管辖权覆盖的情况下免受非法捕鱼的损害，从而获得更充分的养护和管理。

附件

采取船舶开放登记的14个国家消除公海非法捕鱼的行动情况表

(初审:张亮)

公海非法捕鱼的国际法律管制

李 扬[1]

国际社会从20世纪90年代起开始关注全球各个水域的非法捕鱼的法律管制。在经历十多年的发展后，公海上的非法捕鱼在今天仍然是非常严重的问题。目前，对公海非法捕鱼的国际法律管制措施主要是:船旗国责任、港口国措施和市场国措施。但是，这些措施在面对支配公海的自由原则和船旗国管辖原则时显得比较无力。全球性国际组织应当付出更多的努力协助船旗国、港口国加强能力建设，以便应对公海的非法捕鱼。

非法捕鱼；公海自由；船旗国责任

[1] 作者李扬，北京大学博士研究生，研究领域为国际法，代表作有《国际法上的“historic title”》《沿海国对海洋渔业的管辖扩张》《从教育财政的法治化看初等受教育权在中国的平等享有》，E-mail: hilemonli＠126.com。