跨区域水资源污染治理研究——以珠江流域为例

一、我国水资源污染的现行治理模式及相关问题

水资源作为一种准公共物品，具有非竞争性和排斥性。水资源的提供、分配和保护问题与国计民生息息相关。而近年来，跨区域水污染事件层出不穷，如2012年1月15日，广西龙江爆发镉污染事件，次日污染水体进入下游柳江系统，最终导致流域水体的镉浓度严重超标，广东省饮用水也受到了极大威胁。水资源的跨地区、跨部门、跨行业性质，意味着相关的利益主体参与的是一个复杂的整体的社会博弈。水危机深刻反映了公共治理的危机，反映了我国针对跨区域水资源的公共治理在制度安排上存在着严重问题，如:水资源和水环境管理的条块分割导致的各方利益冲突，各地方政府间利益协调与监督机制的缺乏等，严重阻碍了我国跨区域水资源的治理进程。

目前，我国针对水资源的相关问题，采用的是典型的政府治理模式。我国现行法律体系下对水资源的治理问题主要规定在4部法律中:《中华人民共和国水法》(2002年10月1日施行，以下简称《水法》)及他的两部特别法:《中华人民共和国水土保持法》(2011修订，以下简称《水土保持法》)、《中华人民共和国防洪法》(以下简称《防洪法》)和《中华人民共和国水污染防治法》(2008年修订，以下简称《水污染防治法》)。与之相对应，国务院、水利部等机关先后颁布了18部行政法规、50余件部门规章及800余件地方性法规、规章。根据上述法律、法规的规定，我国目前对水资源治理(包括开发、利用、节约、保护等方面)实行的是典型的政府治理模式。这种模式以政府单一的行政命令、行政强制等手段为主要特征，实践中水资源治理的具体问题几乎皆由政府各个部门来负责。这种模式虽力度较强，但往往缺乏灵活性，在水资源治理的过程中导致了一系列问题，这些问题在跨区域水资源的治理中表现得尤为突出和明显。

基于水资源自身的流动性，水资源的治理表现出跨部门、跨行业、跨流域的特点，分别体现在《水法》第16条、第21条、第25条、第26条第2款、第12条及《泛珠三角区域合作框架协议》等条文中。虽然从表面上看我国跨区域水资源的治理制度已基本建成，但在跨区域水资源的实际治理中仍存在许多问题。

以珠江流域的水资源治理为例，珠江跨越滇、黔、桂、粤、湘、赣等省，总面积达453690平方公里。珠江水污染作为典型的跨区域水污染，对流域内不同省市间居民的生产和生活造成了严重的负面影响。对此，我国以行政区域为单位，针对珠江跨区域水污染问题建立了条块分割式的政府治理模式。最为典型的例子便是珠江流域各省市在治理规划的制定方面“各自为政”的情况:为防治珠江流域的水污染问题，流域各省市开始着手编制各分区的治理规划，但因各地方政府仅需对辖区内的水污染进行治理，导致政府间缺乏必要的协商与沟通，无法形成统一的流域综合治理规划。具体来说，我国目前跨区域水污染的政府治理存在以下几个方面的问题:

1.治理主体单一

目前我国针对跨区域水污染所建立的政府治理模式以地方政府的单边控制为主要特征，由政府作为治理主体，主要以国家强制力为后盾，通过行政命令、行政许可、行政处罚等手段对跨区域水污染各相关利益主体(主要是企业)的行为进行管理与调控，缺乏市场和社会公众等多元化主体的参与，例如，在珠江流域的治理过程中，无论是总量控制、定额管理还是再污染防治与补偿，皆延续了传统的科层化的治理模式，由各级政府、政府各部门通过行政命令、行政处罚等方式来处理和解决水资源治理中的具体问题，导致目前我国跨区域水资源政府治理模式生硬、死板，不利于相关主体积极性的调动和激发，降低了我国跨区域水污染政府治理的效率。而这种治理主体的单一不仅体现在跨区域水污染的实际治理过程中，同时更体现在立法上。《水污染防治法》第26条规定纠纷解决由“有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决”；又如在《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》和《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》中所规定的治理主体，也仅仅限于政府及其下属部门。对于跨区域的水资源治理，法定的管理主体均呈现出单一的政府控制，缺少政府外的监督机制。

2.治理机制分散

在目前我国跨区域水污染的政府治理模式下，采取的是多部门参与、多层次管理的条块分割式的治理机制，国家在地方设有污染管理的派出机构，各地方政府多头管理，各政府部门按照其职能分工实行科层化管理，[1]吴坚:《跨界水污染多中心治理模式探索——以长三角地区为例》，《开发研究》2010年第2期，第90—93页。区域分割、部门分割问题严重。

在区域分割方面，虽然《水法》确立了“流域管理与区域管理相结合”的管理机制，但现实中跨区域水污染的治理权力主要由各地方政府分别行使。各流域被分割为若干行政区域，各地方政府仅需对其管辖区域内的水污染进行治理，表面上它们分工明确，似乎应该各司其职，但在实际处理跨区域水污染问题的过程中各自为政、以邻为壑、权力竞争的现象十分普遍。各方基于自身的利益诉求，皆欲付出最少的成本获得最大的收益，对于跨区域水污染问题的治理责任相互推诿，存在普遍的“搭便车”现象，缺乏流域综合治理的整体合作。虽然国家在黄河、长江、珠江、松花江、辽河、淮河等重点流域建立了流域水资源管理机构和流域水资源领导小组，但由于其缺乏独立的法律地位和行政权力，面对跨区域水污染问题时，在协调各地方政府的关系方面缺乏影响力和权威，无法对各地方政府的跨区域水污染治理力量进行整合。

在部门分割方面，不同用水部门之间权力配置分散，并导致了实践中跨区域水污染政府治理的分散化。以与跨区域水污染关系最为密切的两个职能部门——水利部和环境保护部为例，虽然《水污染防治法》规定了水利部门结合自身职责协同环保部门对水污染问题实行监督管理，但实际操作中，两部门在跨区域水污染防治工作的责任分配上实行的是部门分别负责制，部门间基于自身利益的争议与冲突不断:一方面，由于水利部门与环保部门在职权划分上存在着重叠现象，两部门分别拥有各自的流域水量水质监测指标，有些指标存在着两部门重复监测的情况，据不完全统计，在水利部门所监测的37个地表水指标中有15个环保部门也在监控，而其所监测的27个地下水指标中有17个环保部门也在监控。[2]曾文慧:《流域越界污染规制:对中国跨省水污染的实证研究》，《经济学》2008年第2期，第448页。对此，水利部门与环保部门往往无法做到有效的沟通与协调，在我国实行环境监测信息共享制度的背景下，两部门时常为了部门利益而故意隐瞒、封锁消息，在跨区域水污染的协同治理方面缺乏应有的协调与配合，严重影响了跨区域水污染政府治理的效果。另一方面，当重大跨区域水污染事故发生时，在责任认定方面，究竟是水利部门的资源配置问题还是环保部门的污染监督控制问题，双方往往各执一词，争执不下，最终造成了跨区域水污染治理责任认定和追究方面的困难。[1]齐晔:《中国环境监管体制研究》，上海:上海三联书店，2008年，第258—259页。

3.治理方式为命令—控制型的单向治理

目前，政府对水资源治理主要采取的是单一的命令─控制型的直接治理方式，这种治理方式以政府单一的行政命令、行政处罚等直接强制性手段为主要特征，忽视对整个动态过程的治理，治理效率低下。我国针对跨区域水污染问题建立了水污染物排放许可证制度、排污申报登记制度、排污收费制度，通过行政许可、行政处罚等方式对跨区域水污染进行直接治理。政府根据环境目标的预期目的，事先测算出环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理，令各排污单位进行申报登记，对于总量控制经审核达标的排污单位发放排放许可证，对于总量控制不达标的排污单位，责令其限期治理，限期治理期间发放临时许可证。同时，对于污染物排放超标的单位由环境行政主管部门收取一定的排污费用。

由于各流域在自然、水文等方面存在着很强的地域性差异，政府通过单一的行政命令将污染排放指标进行统一分配的“一刀切”的直接治理方式往往无法科学地反映各地区的水污染实际情况，缺乏实际操作性。其次，在以公权力为后盾的政府治理模式下，跨区域水污染的相关政策通常是以行政命令的形式由中央向各地方政府及相关部门直接下达，手段较为僵硬、死板，对排污单位缺乏相应的激励作用。最后，面对我国现有的治理模式下中央政府死板的命令—控制型的直接治理方式，各地方政府在追求自身利益最大化动机的驱使下往往“上有政策、下有对策”，变相放宽执行政府跨区域水污染治理政策的各项标准，通过各种手段尽可能地纵容、包庇本行政区域内企业的排污行为，严重影响了跨区域水污染治理政策的实施效果。政府命令—控制型的直接治理方式成为导致我国跨区域水污染治理失灵的重要因素之一。

4.治理效果缺乏有力的监督

为了对跨区域水污染治理过程中各相关主体的行为进行有效约束，保证跨区域水污染的政府治理效果，必然要求强有力的监督，但当前存在的问题是监督机制较为薄弱。目前，我国主要由环保部门负责监督水资源治理，但在运行中却出现了以下问题:

首先，水资源本身具有流动性，仅仅依靠环保部门很难对流域所经的各行政区域内企业及相关主体的水污染行为实行独立的监督、治理，且其在行政关系上隶属同级地方政府管辖，在财政以及监督权的行使方面受到地方政府很大程度的干预和制约。其次，地方政府本身便存在着自利倾向，为了本地区的利益不惜以牺牲其他行政区域的利益为代价，这种情况下往往会对本地区的企业及污染个体视而不见、听之任之。特别是上游的环境保护部门，为了满足本地区的经济发展需求，置下游行政区域内民众的生产、生活于不顾，放任一些高污染企业的废水排放行为，最终使得环保部门的法律监督形同虚设。最后，我国公民和非政府组织的参与度不足。从国外的跨区域水污染治理经验来看，民众和非政府组织的参与是众多监督方式中成本较低、效果较好的一种。但由于我国地方政府为了追求自身利益对于本地区的水质情况等相关信息往往刻意隐瞒或谎报，公民获得有关信息的渠道有限，存在严重的信息不对称性，再加上缺乏有效的激励机制和政策，我国在跨区域水污染的监督方面民众与非政府组织的参与积极性不高，没有起到对跨区域水污染问题应有的监督作用。

5.治理纠纷欠缺良好有效的救济

由于水污染预防和监督技术、机制的缺失，加上本身涉及多个行政区域内不同主体的利益，实践中有关跨区域水污染的纠纷事件层出不穷。但就目前的状况而言，我国的跨区域水污染纠纷解决机制不健全，对跨区域水污染的受害主体缺乏及时、有效的救济。但目前的救济制度却存在着较多的缺陷:

首先，救济途径有限，很多跨区域水污染纠纷长期无法解决。按照《水法》第57条的规定:“单位之间、个人之间、单位与个人之间在发生水污染纠纷时可以向人民法院提起民事诉讼”，这赋予了个人和单位针对水污染纠纷的诉讼救济权。但对于跨行政区域的水污染纠纷却没有作出此类规定。现阶段我国的跨区域水污染纠纷采取当事人自行协商为主、行政处理为辅的纠纷解决方式。而在仲裁领域，针对跨区域水污染问题，我国缺乏专门的环境仲裁机构和环境仲裁法规，环境仲裁主要适用于海洋环境污染纠纷，而有关环境纠纷仲裁制度尚未真正建立。[1]俞淑芳:《浅谈跨区域环境污染纠纷解决机制》，《中南林业科技大学学报》(社会科学版)2009年第2期。

其次，责任追究方式以追究行政责任为主，在民事责任的追究方面法律规定不全面，存在着显失公平、执行难等问题。我国《水污染防治法》规定的关于跨区域水污染的责任问题主要集中在行政责任方面，如:警告、罚款、停止生产或者使用、责令停业、关闭等行政处罚方式，而在民事责任方面，只有赔偿损失、排除危害两种救济方式，远无法满足现实中因跨区域水污染而遭受实际损害的各方主体的利益需求。《水污染防治法》第55条规定:“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。”这一规定表面看来并无不妥之处，但在实际执行过程中却存在着诸多问题。一方面，由于跨区域水污染本身具有复杂性和潜伏性的特点，除突发性大型水污染事故外，很难对造成污染的主体进行准确判定，再加上缺乏具体的执行规定，现实中存在着执行难的问题，许多污染企业故意拖欠应赔偿的款项，很多时候受害者的利益无法得到及时、有效的救济与保障。

最后，跨区域水污染纠纷的解决缺乏必要的监督。由于跨区域水污染本身的复杂性和广泛性，往往涉及不同行政区域多个主体间的利益，为了保证跨区域水污染纠纷的及时解决，我国通常采取行政处理的方式来化解各方矛盾。如《水法》第58条规定:“县级以上人民政府或者其授权的部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，有关各方或者当事人必须服从。”从立法技术层面而言，此项规定过于抽象，法律仅赋予了县级以上人民政府在处理水事纠纷时的临时处置权，却没有对这一权力的运用加以必要的规范与限制，再加上我国在跨区域水污染行政执法程序方面的缺失，很可能导致相关的权力被滥用。

二、我国跨区域水资源污染政府治理困境原因分析

通过前文的分析可以看出，我国针对跨区域水污染所建立的政府治理模式在治理主体、治理机制、治理方式和治理效果的监督与救济方面存在着诸多问题。事物的发展是内外因共同作用的结果，因此，在分析导致我国跨区域水污染政府治理模式诸多问题的原因时，既要看到内部的本质因素，又要看到外部的环境因素。内因方面，地方政府的自利倾向所引发的“集体行动困难”，导致的地方政府间的利益冲突是造成跨区域水污染政府治理模式诸多问题的根本原因，流域水资源产权界定不清引发的“公地悲剧”是造成跨区域水污染政府治理模式诸多问题的重要因素；外因方面，地方政府间合作与协调的法律制度空缺、流域管理机构缺乏独立的行政权和影响力是造成跨区域水污染政府治理模式诸多问题的外部环境因素。

(一)各地方政府的自利倾向引发利益冲突

在我国，跨区域水污染的政府治理的制度逻辑是:政府能公平与正义地参与跨区域水污染治理。然而，现实的逻辑是:政府因具有自利倾向，无法真正公平、公正地参与到跨区域水污染的治理当中。[1]曹任何:《合法性危机:治理兴起的原因分析》，《理论与改革》2006年第2期，第20—24页。事实上，政府中各个层级的公务人员在相关政绩考核机制的驱使下，必然会竭尽全力谋求自身政治、经济方面的利益，正如唐斯所认为的那样，无论个人还是团体，每一个社会行为人都是“领域的霸主”，官僚体系亦是如此。这种“领域的霸主”本位主义一定程度上可膨胀为地方保护主义。[2]Downs A.，Inside Bureaucracy，Boston:Little，Brown Company，1967，p.85.我国由计划经济向社会主义市场经济转型以来，在分税制改革的背景之下，各地方政府的积极性被极大的调动，地方政府利益主体地位越来越突出，利益的独立性越来越强。[3]臧乃康:《多中理论与长三角区域公共治理合作机制》，《中国行政管理》2006年第5期，第83—87页。

此外，官员的晋升考核以当地的生产总值为主要指标，各地方政府在此背景下必然会最大限度地追求当地生产总值的增长，全力发展当地经济而置其他地区的利益和生态环境于不顾。面对跨区域水污染等公共问题，各地方政府为了追求“政绩工程”，皆秉承“区域执法”、“部门执法”而非“公共执法”的理念，能避则避，相互推卸治理责任，“多头执法”、“重复执法”等现象突出，有的地方政府甚至唆使当地高污染企业将工厂建在行政区域的交界处借以逃避跨区域水污染的治理责任。特别是在跨区域水污染这种波及范围广、所涉利益群体复杂、潜伏周期长的公共环境问题方面，上下游各地方政府在追求自身利益最大化动机的驱使下，皆采取不合作的态度，相互间矛盾与冲突严重，地方本位主义、地方保护主义盛行，最终导致了跨区域水污染政府治理模式下的一系列问题的发生。

(二)水资源产权界定不清

流域水资源从性质上看属于公共资源的范畴，这种准公共产品面临的最大问题是过度利用和开发，[1]秋红、潘伟杰:《论公共问题的政府治规制:合法性及其限度》，《学习与探索》2008年第5期，第77—81页。因而清晰的产权界定是运用市场机制解决跨区域水污染问题的前提和界定各政府及相关部门责任的基础。我国水资源产权界定不详，这给了地方政府“搭便车”的机会。各地方政府作为“理性经济人”，皆希望以最小的投入追求本地区的最大利益，进而将个体利益凌驾于流域的整体福利之上，对流域水资源进行肆意的污染与破坏。在这种情况下，当整个流域的水资源污染达到一定程度，必须靠治理水污染的办法寻找出路时，由于治理污染的边际成本会开始上升，并随着水污染规模的继续扩大迅速增加，治理成本将更加巨大，[2]李胜、陈晓春:《跨行政区流域水污染治理的政策博弈及启示》，《湖南大学学报》(社会科学版)2010年第1期。治理难度也将提高，最终导致了跨区域水污染“公地悲剧”的发生。

(三)缺乏有独立行政权和影响力的流域管理机构

根据前述原因分析可知，各地方政府作为“理性经济人”，在水资源产权界定不清的情况下皆欲实现自身利益的最大化，置流域的整体利益于不顾，最终引发跨区域水污染的“公地悲剧”，造成目前我国跨区域水污染政府治理模式下的诸多问题。为避免此种情况的出现，实现流域的整体治理，引入第三方的协调机构成为必要选择。

根据《水法》的有关规定，国家在七大河湖流域建立了流域水资源保护机构，这些机构接受水利部和国家环保部(原国家环保总局)的双重领导。从组织关系上看，这些流域水资源保护机构属于水利部的派出机构，其编制与人员组成均属于水利部。但就其职责范围来看，与环保部门联系更为密切，因此，与环保部门的上下级协调亦被纳入其职责范畴，由此便产生了流域水资源保护机构权力来源与职责不协调的情况，最终造成了流域水资源保护机构偏水利而轻环保的问题，导致环保部门对流域水资源保护机构的影响力显著不足。更重要的是，流域水资源保护机构作为水利部下属的事业单位，其在流域水污染治理中缺乏独立的行政决策权与行政执行权，难以对各地方政府特别是省政府起到应有的约束和监督作用。在面对跨区域水污染事故时，需要与地方政府进行沟通，在协商的基础上解决问题。而各地方政府出于私利，在面对跨区域水污染问题时，往往只考虑本地区的利益，缺乏与其他地区的合作与协调，水资源保护机构的协调力不足加剧了地方政府“各自为政”的情况。

(四)地方政府间合作与协调的法律制度空缺

跨区域水污染涉及流域内各地方政府间的利益，而现实中由于流域生态环境具有整体性特征，需要各地方政府相互之间协调配合，共同治理跨区域水污染问题。再加上各地方政府在追求其自身利益最大化的过程中存在着一系列的冲突与矛盾，针对跨区域水污染的政府治理问题，有必要从法律制度层面对各地方政府间的协调与配合进行规定与确认。

我国在跨区域水污染各地方政府协调与合作治理方面存在着法律制度的空缺。在涉及不同行政区域的公共事务的治理方面，地方政府间的跨区域合作缺乏法律依据。根据《宪法》第89条的规定:中央政府(国务院)“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。宪法与地方政府组织法皆赋予了县级以上地方各级人民政府依照法律的授权，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务的权力。同时，“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不合适的决定”。由上述分析可以看出，宪法和地方组织法仅规定了各级政府在管理辖区内的事务时和中央政府在跨区域公共事务的管理中扮演怎样的角色，对各地方政府间的合作机制、权力分配与责任承担等方面的问题没有涉及。关于各地方政府在公共事务治理方面协调与合作的规定几乎是空白。具体到水污染防治领域，我国政府已经颁布了多项针对水污染治理的法律法规，主要包括:《水污染防治法》《重大水污染事件报告暂行办法》《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》等。但是，针对跨区域水污染的政府治理问题，各地方政府在合作权限、合作手段、责任的确定与承担等方面皆缺乏相应的规定，甚至可以说是到了“无法可依”的地步。各地方政府间协调与合作的法律规定上的空缺使其在跨区域水污染事故发生时注重走“上级路线”，在责任承担方面相互推诿，地方本位主义现象严重，矛盾、争议不断，各地方政府间的合作治理最终演变为“争权诱责”的情形，[1]汪伟全、许源:《地方政府合作的现存问题及对策研究》，《社会科学战线》2005年第5期，第294—296页。引发了目前我国跨区域水污染政府治理模式下“搭便车”、“多龙治水、多龙管水”等问题。

三、跨区域水资源污染的治理方案

由于水资源具有关联度强、跨越面积广等特点，使得对于水资源的综合治理常涉及多个部门和行政区域。为此《水法》规定，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。由上文的分析，我们知道在现有的法律政治制度的框架下，目前对于水资源跨区域协作问题主要有两种解决途径:一是由涉水的部门和区域之间通过具体机制和协作机构达成横向合作共同治理；二是在对现存流域管理委员会职能和权限加以规范的前提下，由流域管理委员会带领相关部门和区域政府，通过推动合作或强制性机制形成纵向治理。

(一)横向地区、部门协作治理方案

横向地区、部门的协作关系在当前的流域治理中，由于关系强度和密度均较弱，所以仍是一种典型的弱关系。部门和地区之间的协作往往止于框架性协作，缺乏具体的制度和机构细化及践行协作意向或协作内容。本文将尝试从具体机制到组织机构等构筑地区、部门横向协作的具体操作方式。

1.形成协调合作的具体机制

(1)政策协调机制

首先，各区域尤其是各省之间通过磋商制定和落实包括用水总量、水污染防治环境等在内的规划方案，进而实现整个流域内水资源的有效治理。其次，各区域尤其是各省之间在局部合作中向前推进，逐步扩展到对产业结构布局，对区域污染产业的调整和规划，从更长远的角度和更大的地域范围内统筹区域污染防治与经济社会发展关系。只有合理布局区域产业，才能从根源上解决跨行政区环境污染的核心问题。

广东、江西、广西等省区先后联合编制和签订了《泛珠三角区域环境保护合作协议》《珠江流域水污染防治“十一五”规划》《泛珠三角环境产业合作协议》，而后又由广东省牵头，进一步审议和起草完毕《泛珠三角区域环境保护合作专项规划(2005—2010)》。这些文件已经部分实现了流域内水资源治理和产业整体布局的综合规划，未来规划向水资源治理“一盘棋”方向发展打下了良性基础。

除了共同制定水资源规划，在水资源费征收标准、污染物排放标准、环境评估方法等方面各省政府、各部门之间也应力争维持统一标准和相同规范，形成统一的环境治理依据。举水资源费的例子，地处流域内的各地区虽依据《水资源费征收使用管理办法》制定了各地区自身的水资源费征收管理办法，但是由于各地区自身享有的信息很有限，并且各政府多从自身利益出发，管理办法未能考虑整个流域水资源的整体状况，有时甚至为了地区经济的发展而定价偏低。由此，由各省之间在应充分共享信息和平等对话的前提下，有序分配水资源提供和保护的各种标准。这有助于发挥水资源费作为价格杠杆，激励用水者节约用水的作用，维持水资源持续有效利用。

(2)信息共享机制

信息是部门、区域之间沟通畅通、达成协作的重要前提，只有信息完备，双方才能构筑合作的信任基石，也能在一定程度上降低互动成本，协商、联合决策也才可能进行。信息共享的内容主要有:一是排放污水的企业及其排放状况和位置，二是新增企业的环境影响评价，三是当局当地治理水资源的措施、进展，四是突发水污染事件动态信息等等。

信息共享机制需要建立和完善部门、区域(尤其是省际)之间的信息共享平台。环保部门与水利部门应定期互通水质、水文、水量等信息，省际之间应定期通报省界断面水质、企业排污及治理现状等等。具体的措施有:互递文件、互相走访、轮流编制工作简报、召集会议等。信息共享机制要求增强信息的透明度，简化信息获取程序，使信息共享常态化、制度化。

(3)联合水质监控机制

在水资源的污染预防中，水质监测是环境监测中较为重要的内容之一。通过对水体中的污染因子和污染源进行经常性监测，能够让治理者及时了解水质的变化情况，制定及时有效的应对措施。另外，监测也有利于可能对水体造成污染的相关者审慎自己的行为，以防污染行为被发现之后受到惩罚。

目前，水质联控机制主要集中于单一行政区域之内，交界水质联合监控则涉及两个以上行政区域，且彼此多是上下游关系，协商往往难以进行，而且也仍缺乏有力的立法支持。但环保部于2008年发布的《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》已经为跨界水质污染的实施提供了一定的指导。文件指出“由我部组织跨省界流域相邻两省环保部门共同制定跨省界水质监测方案，明确采样断面与时间、监测指标与方法，定期开展联合监测。敏感时期增加监测频次，环保部门要组织水利、渔政等部门及时通报监测数据等情况。一旦发生跨省界水污染事故，相邻环保部门立即启动环境突发事件应急监测预案，在规定时间内到达同一断面共同采样监测，一方无故不到或不按规定监测的以另一方监测数据为准。双方对监测数据提出异议时，应保存水样，由中国环境监测总站负责监测”。

而就珠江流域内省交界断面的水质监测问题，在泛珠三角环境保护合作联席会议第四次会议上，各省之间达成建立环境污染联合督察和边界水质联合监测机制的协作，有条件的交界断面安装地表水质自动监测装置，监测项目、监测地点、监测频次由上下游环保部门协商确定。

目前被认为可行的方案有两个:第一种是改革现有监测体制，在交界双方的监测体系之外另行建立自动监测站；第二种是由双方共同聘请一定数量的水质监测人员，在交界处进行监测。无论哪一种方案，都涉及监测人员委派和监测费用等问题，都需要政府之间进行深入磋商，根据治理的全过程和各省的投入情况和责任对费用、人员等进行分配。

(4)联合执法和纠纷解决机制

水资源治理的执法主要针对的是水污染的防治，水污染防治联合执法机制曾被定义为:“由相邻的上下游两个行政区域的政府分别委托其环保局组成联合检查队，对可能造成边界水污染的企业进行执法检查，并及时妥善处置可能发生的水污的机制。”[1]虞锡君:《着力构建长三角跨行政区水污染防治合作机制》，《浙江统计》2006年第2期，第15页。其主要包括联合检查机制和水污染事故联合处置机制。联合执法能够整合流域和区域执法力量，利用上下游的比较优势，提高执法效率，贯彻流域综合治理的理念。

目前，珠江流域的联合执法机制已有了初步的进展:在泛珠三角环境保护合作联席第四次会议上通过的《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》要求区域内各行政区环境保护行政主管部门建立环境污染纠纷处理联席会议制度；在发生重大环境污染纠纷时，视情况召开省际联席会议；并就跨界污染纠纷的受理、沟通、联合调查、事态控制、污染处理、赔偿调解等方面制定具体操作措施。未来这种联合执法和纠纷处理措施应在各方努力下使之从运动式和事后治理向制度化和事前防治发展，方能降低长远治理的成本，有效规范涉水主体的行为。

然而，目前我国流域污染纠纷的解决仍主要集中采用行政手段解决，而通过诉讼解决却仍缺乏较强的制度支持。鉴于诉讼的途径有利于激励涉水双方当事人较为公平地寻找证据和法律支撑，以及目前涉水的受害者(例如农民)力量往往较为薄弱，而社会正不断形成由律师、学者组成的公益力量。我们认为完善包括集团诉讼和公众诉讼在内的环境公益诉讼将在很大程度上借助社会力量，扩充受害主体与作为政策制定者的政府之间讨价还价的空间。在2012年8月31日通过的我国《民事诉讼法修正案》中，已经明确规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”虽然这将使集团诉讼合法化，但我们认为民诉法和相关制度仍有值得扩展的空间。第一，当前被诉行政行为仅限于具体行政行为，抽象的行政行为是被排除在受案范围之外的，然而实践中往往抽象行政行为与公共环境利益的联系更为紧密，对环境公益的影响也更大，因此，理应将抽象行政行为纳入到受案范围内。第二，现存制度只承认集团诉讼具有原告资格，而将公民个人排除在外。我们以为，未来民诉法应当进一步允许公民个体进入到程序中来，赋予公民原告资格或允许公民向检察院提交环境公益诉讼申请。第三，对于环境公益诉讼的诉讼费用，可以根据诉讼主体的不同作出不同的制度安排。检察院、环保局等有关的国家机关提起的环境公益诉讼，如果要承担必要的诉讼费用的，由国库支付。环保组织或公民个人提起的环境公益诉讼，可以申请法院不预交案件受理费。如果原告败诉的，其诉讼费用可通过诉讼费用保险或成立环境公益诉讼基金会来转嫁。环境公益诉讼基金会的基金可以源于社会筹款、政府拨款，或从每件胜诉的环境公益诉讼案件中提取一定比例的罚金。该基金会的基金主要用于环境公益诉讼和恢复被破坏的生态环境。原告在提起公益诉讼之前即可书面向环境公诉讼基金会申请公益诉讼费用，如果通过基金会审查，即可获得相应的资金支持。

另外，当前我国关于民事法律责任的承担方式只有赔偿损失、排除危害，责任承担方式较为单一，可考虑增加如恢复、补救等方式。对于水貌等可以通过较短时期恢复的损害，可以规定责任人予以恢复，这种责任方式因可以通过代履行实施故而在实践中具有可操作性和可行性。补救应是指上游污染者对下游因水污染引起的植被、水生生物物种的减损采取的责任方式，补救的应用范围不宜太宽，并且其达到的效果应根据具体情况明确规定，使之有具体的标准，补救的内容和实施方案应经过污染源所在地人民政府与受污染地同级人民政府充分协商确定。

(5)流域生态补偿机制

流域生态补偿是指通过对损害(或保护)流域的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为的外部不经济性(或外部经济性)，从而达到保护流域的目的。从定义可见，流域生态补偿可分为流域生态破坏补偿和流域生态建设补偿。当上游没有承担保护水资源的责任，将不达标的水排放给下游时，上游就必须承担破坏补偿的责任；反之，如果上游能够通过生态建设工程或其他方式有效治理，为下游提供达标的水资源，则下游应当给予上游一定的补偿。流域生态补偿的目的在于提高破坏行为的成本，并对保护行为加以激励，是一个将水资源作为准公共物品的外部性内部化的过程。对于跨区域和部门的利益补偿，是地方和部门合作的原动力，也是规范涉水主体责任的重要制度支撑。实施流域生态补偿机制，必须厘清补偿的主体、客体、资金的测算方法及营运管理机制。作为为准公共物品的水资源提供保障的流域生态补偿机制，其直接主、客体主要是上下游公共利益的政府。而具体的涉水企业和个体，包括受益或贡献主体，可由政府再设立补偿基金或投资生态工程进行征收或回馈。以此从根源上激发涉水主体保护流域水资源。

关于流域补偿资金的测算方法，[1]陈瑞莲、任敏等编:《中国流域治理研究报告》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2011年，第247页。理论上有多种方法，其中一种被认为较可行的是以生态重建成本作为补偿标准，即受到损害的流域恢复其生态质量所需要的成本，以上下游的受益程度和支付意愿为依据进行分摊。采用这一计算方式的优点在于测算较为客观、容易被观察得到，且有较大的普遍适用性，不足之处在于容易忽略一些诸如对用水个体造成身体影响这样一些隐形或者间接的损失。未来随着信任和磋商的加深，这些损失被考虑进来并公式化的可能性将增大。流域补偿的核心环节和难点在于确定补偿方和接受方的补偿量和分配。不论是直接由权威指定还是由双方协商确定补偿额，双方都极有可能通过隐藏信息或者扩大、缩小数据等方式，以尽可能的少给予补偿(对补偿方而言)或多获得补偿(对接受方而言)。真实信息在这个环节成为重要但难以获取的资源。我们以为，只有与前述的各种具体机制结合，形成一体的流域治理制度体系，信息的透明度方能提高，补偿才能更加接近真实水平。

与资金测算方法同等重要的还有资金的转移支付、运营。对于流域生态破坏补偿，可以通过建立流域生态补偿专项基金，以一系列流域保护工程项目带动，诸如建设污水处理厂、对污染企业的技术改造等。资金运营应以有效、透明、多方的监督确保专款专用。另外流域保护工程应与市场经济制度结合，通过产业化、公开招标等形式允许市场准入，推动多元主体参与流域保护。

目前珠江流域中东江流域生态补偿机制引起了广泛的关注，也取得了一定的进展，但仍存在法律支撑不足、水资源产权不明、下游“搭便车”等问题，未来进一步以政府为主导，完善省际、省内的横向、纵向各种转移支付机制，促进跨界取水交易、推动产业转移，引导支持主体参与到生态补偿机制中将有助于该机制进一步在流域治理中发挥核心作用。

2.建立磋商协作的长效机构

上述各种具体的治理机制都比较有针对性地对流域治理的各个环节提供了一些操作性较强的建议，然而它们都建立在相关地区和部门深入磋商的基础上。由此，构建各参与主体得以长期、平等、深入对话的平台便显得尤为重要。

目前，珠江地区的磋商平台主要包括论坛、合作洽谈会和高层联席会议制度(包含行政首长联席会议制度、政府秘书长协调制度、发改委主任联系会议制度等)，其中尤为重要的是泛珠三角环境保护合作联席会议，该会议主要是年度会议，每年包括福建、广东、广西、湖南、江西、四川、贵州、云南、海南及香港、澳门环保部门的领导出席会议，并就一年内流域治理的重点问题进行讨论和磋商。虽然这一会议已经成为定期会议，但是由于会议间期长，且尚无日常的机构处理相关问题，所以对于推动省际间地区的合作仍有较大的改进空间。

据此，我们认为可在行政首长联席会议基础上，进一步细分为环境方面事项的小组，小组内部由包括联合规划、信息沟通、联合执法、纠纷解决、监督保障等职能部门组成多层次的系统协调机构体系。而政府秘书长协调制度则可对这一过程的协商起辅助作用。根据治理过程中的具体问题，分工有助于明确责任，也有利于深化各种具体机制，切实为各种机制所需要的政府间协商提供平台。唯有这一平台能够从会期到内容制式化、日常化，方能增强横向政府间的协作力。

3.完善相关保障制度

(1)健全政府横向合作的法律

仅仅通过政府间磋商和协议推进地方政府协作在很大程度上只能依靠政府的自觉来实现，但区域之间客观的竞争又会削弱合作的意愿。所以各区域的水资源保护规划和标准未来应从立法层面加以规范，使之成为一种长效稳定的合作机制，形成统一的水资源保护和治理的依据。对于区域间的联合执法和监督也应该有法律体系的授权和制约，以保障权力在一定的范围内规范化地行使。

首先，现行地方法律法规不仅在横向协作方面缺乏相应的规定，而且法规多样而冗杂，不仅不利于理论研究，实践中水资源治理的合法性依据也往往难以准确找到。这就要求各地区根据规划和标准的需要整合、修订现行的地方法律法规，使之符合协作的需要；其次，也要求国家基本法为协作提供制度支持。例如，如前所述，《水污染防治法》对水污染防治规划只是规定了部门间的合作，对于政府间的合作未作规定。

(2)创设激励政府合作的考核机制

目前条块分割式的行政管理体制和以经济增长为主的考核模式并不是有效激励流域治理主体打破区域界限和片面追求经济增长的做法。为引导治理主体对水资源的持续利用加以重视，在对官员的考核方式中，应当从制度规范上建构科学的考核评价体系，把对环境资源保护与节约的重要指标列入到干部考核的指标之中，适当提高环境治理政绩的比例。同时为激励地区间合作，可以考虑在跨地区流域治理中对各地区官员进行统一或关联评价，将合作治理的参与度与效果内化为绩效评价的标准之一，成为官员推动政府合作的直接激励。

(二)纵向流域管理委员会治理方案[1] 幸红:《对珠江流域水资源管理体制及机制的思考》，《人民珠江》2008年第1期。

《水法》确定了流域管理机构在水资源管理方面的基本职能，明确了流域管理与区域管理相结合、监督管理与具体管理相分离的新型管理体制。但由于缺乏具体规定，且职权和资金有限，难以承担统一治理流域水资源的职责，在协调各相关政府之间的责任和利益时也显得较为无力。

珠江水利委员会作为水利部派出的流域管理机构，在珠江流域、韩江流域、澜沧江以东国际河流、粤桂沿海诸河和海南省区域内依法行使水资源行政管理职责，为具有行政职能的事业单位。近年，通过牵头组织各省签署《珠江流域片跨省河流水事工作规约》，建立协调机制解决跨省际水事纠纷，促成“黔桂协作机制”等，珠江水利委员会在制定流域治理的规划、标准，推动形成联合监控、执法机制，构建纠纷解决和利益补偿机制等一系列方面都有了长足的发展。但由于上述的缺陷，包括珠江水利委员会在内的现行流域管理机构职能的发挥均受到了阻碍。为更好地发挥流域管理机构综合治理的职能，我们提出了几点改进的建议:

1.提升流域管理委员会的权威

目前，我国的流域管理机构隶属于国家水资源行政主管部门，缺乏独立的自主管理权，没有实际权限干涉地方水资源开发利用与保护问题。同时，流域机构在没有经过法律、法规特别授予之前，不具备执法主体资格，因而流域管理机构在流域水资源的开发利用中，难以行使有效的监督权，在水资源行政管理中常感到力不从心。

因此，通过提升流域管理委员会的行政级别，赋予其更大的治理权能，是一种可能的改革路径。例如将流域管理委员会设为国务院直属特设机构，直接对国务院负责，与水利部、环保部等平行协作。然后针对全国流域分布状况，在各大流域设立对应的专门流域委员会(例如珠江水利委员会)，直接对该部级流域管理机构负责。在各具体流域设立的专门委员会可设立主席、副主席、委员若干名，由国务院或流域管理委员会授权或下派的负责人、各省(副)省长或水利厅厅长组成，主席可由选举或授权产生(考虑到我国单一制的国家制度和省际间联动尚未成型的特点，由流域管理委员会授权可能是相对可行的方式)，以此为各省有效磋商提供稳定而有权威的平台。前文所提的横向府际交流所需要的长效机构，这种相对而言较松散和非正式的组织形式，在专门的流域管理委员会尚未设立或权威不足时扮演着重要角色，但在后者成熟后，则可考虑与之合并重组，进而简化程序、减少成本。

另外，为有效发挥委员会的职权，在各专门委员会之下可再分设包括执行委员会、监督委员会等在内的内部机构，对具体问题进行专门管理。实质上，目前已存在的珠江水利委员会其机构设置已包括了规划计划处、监察处等在内的部门，因此内部机构的完善并不困难，更重要的还是从整体上提升流域管理委员会的权限，使其制定或组织制定的规划对涉水主体有较大的约束力，其执行和监督能够切实有效地实行。而在目前机构级别没有变更的前提下，水利部可尝试在法律框架内授权于流域管理委员会，相对提升其综合治理的空间。

2.健全相应法律法规

尽管《水法》确定了流域管理机构在水资源管理方面的基本职能，但却没有界定清楚流域管理和行政管理的关系，也没有细化流域管理的原则和具体制度。这导致流域管理机构在治理流域的过程中常常不能得到法律保障而受到诸多限制。

因此，在改革流域管理机构的同时，对流域机构的法律地位、相关的原则、制度予以细化，赋予机构治理流域的法律依据和保障，将是未来国家和地方立法值得关注的重点。只有梳理清楚流域管理和区域管理的关系，流域管理机构才能自如发挥其统筹和协调各地区因跨地区跨部门而未能妥善解决的问题。

3.扩大参与主体范围

在流域治理立法和决策过程中，除了需要流域管理机构的科学治理，还需要为涉水主体表达利益诉求提供充分的表达平台和有效的参与程序。涉水主体主要包括各地区主管的政府部门以及用水的企业和居民等。对于各地区政府的参与，我们认为可以借鉴美国田纳西流域管理局的经验，在流域机构的决策和执行机构中将各地区的政府代表囊括进来，在稳定存在的机构中共享治理信息、表达所代表省份的诉求，通过重复的博弈推动各地区之间的合作。

而对于用水主体的参与，相关法律和管理机构应创设一定的机制，使用水主体能够有效参与到流域治理过程中。流域保护规划、标准及制定过程必须及时、真实、全面向社会公开；对于直接涉及用户利益的决策应当通过举行听证会或其他参与机制，使用户真实充分地表达自己的意见，并促使决策更加民主、合理。目前一些可用的具体制度包括:定期举行治理论坛、开拓投诉渠道、借助新闻媒体定期公开流域状况等。广泛的公众参与不仅有助于信息的流通和完善，也是对政府行为的重要约束，是流域治理监督的重要组成部分——随着被“举发”概率的提高，政府不得不投入更多的资源，致力于流域的治理。

4.完善执法和监督机制

流域管理机构还应有相应的执法和监督权限，以便在地区、部门之间难以协调或者不便执行时，由流域机构实施有约束力的检查和监督。这就要求赋予流域机构在河流干道和跨行政区域水资源管理的执法权限，配备相应的执法人员和设备；赋予流域机构对地区水资源行政主管部门协调、仲裁和处罚的权限，并对地方水资源行政主管部门的考核评级等具有一定的影响力。

另外，对于地方政府及其水资源行政主管部门和用水主体也应当有相应的机制对流域机构加以监督，以及必要的措施保障其权利。对于违反规定、大规模排放污染物的企业，在不断提高监督技术的同时严格依法处置。而与之关联的政府官员问责制也应如前文所述能够引进环境及其跨区域治理成果的标准。另外，完善相应水污染信息公开措施，在充分保障群众知情权的基础上通过足额的经济激励，调动公众的积极性，使广大群众参与到跨区域水污染的监督中。在此基础上发动媒体和民间环保组织的力量，形成多元化的污染监督机制。

结合上文所述横向政府合作执行和流域管理机构设置的相关内容，纵向治理下的执法和监督，应置于专门流域管理委员会之下，保证执行的约束力和效力，一方面是与流域管理委员会保持较为正式、稳定的联系，保障流域治理的整体性和稳定性；另一方面，政府之间通过协议、会议等达成的执行与监督的合作模式，也可慢慢与之融合，在流域管理委员会的框架下进行协作。

结语

对跨地区和跨部门水资源的治理不论是纵向管理还是横向合作，制度设计都要求法律法规为其提供有效具体的规范和保障，要求行政机构的设置能够符合合作的需求，要求给予涉水主体有效的平台表达意见，并使符合水资源可持续利用的目标也成为涉水主体主动追求的目标。

值得注意的是，水资源管理机构的纵向治理模式和地区政府之间协作治理并非对立的两种模式，而是可以充分配合互补的途径。目前珠江流域的横向政府间协作已经有了良好的开端，但是仍处于较弱势的地位，缺乏有效的动力激励政府间长期合作；而珠江水利委员会也因体制原因在综合治理中表现出权威不足的弊端。因此，不断改善两种方案的同时，构建以流域管理机构推动、协同政府间合作的制度，将是改善跨区域水资源综合治理的重要着力点。

(初审:王欢欢)

跨区域水资源污染治理研究
——以珠江流域为例

林婉琳 赵凤仪 吴省身 葛梦 杨蕙银 李楠[1]

从我国跨区域水资源治理的现有法律体系出发，通过对各涉水主体在流域管理制度的框架下和现有法律法规和政策下的行为加以分析，可以揭示现有水资源治理中存在的治理主体单一、机制分散、缺乏监督和救济途径等问题，其中的深层原因主要在于行政体制中条块分割的组织特点、水资源产权界定不清、政府和各行业间缺乏合作等。结合目前珠江流域水资源污染治理现状，解决的对策在于:一方面是横向政府之间通过具体的机制形成磋商协作的长效机构，并完善相关保障制度；另一方面是通过健全法律法规和扩大民主参与主体，提升流域管理机构的权威和职权，提供流域合作的综合平台。

跨区域；水资源；治理；污染；珠江流域

作者李楠，男，中山大学法学院法理学硕士研究生，E－mail:898548929＠qq.com。

[1] 作者林婉琳，女，中山大学法学院法理学硕士研究生，E－mail:Lynn890922＠gmail.com。

作者赵凤仪，女，中山大学法学院法律硕士研究生，E－mail:zhao123fy＠126.com。

作者吴省身，男，中山大学法学院法理学硕士研究生，E－mail:354495647＠qq.com。

作者葛梦，女，中山大学法学院法律硕士研究生，E－mail:151414599＠qq.com。

作者杨蕙银，女，中山大学法学院法理学硕士研究生，E－mail:529110325＠qq.com。