中韩与中越渔业协定及其实施的比较分析——兼论中韩渔业冲突解决之道

一、引言

韩国和越南是我国两个重要的海上邻国，中韩、中越分别共同分享黄海、北部湾海域的渔业资源。1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)所创设的新海域——专属经济区制度，对中、韩、越三国在相关海域内渔业资源的管理和利用产生了重大的影响。地理上的临近性、渔业资源洄游的特性以及渔业资源的日益枯竭更是加剧了中国与韩、越两国间渔业资源竞争的激烈程度和渔业关系的紧张。例如，20世纪80年代，在北部湾海域发生了多起越南扣押和逮捕中国渔船的事件。[1]ZOU Keyuan，Gulf of Tonkin，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.17，No.1，2002，p.131.这种状况一直延续至20世纪90年代。与此同时，中国与这两个海上邻国还面临着海洋划界的问题，而划界问题上的分歧和对立也对中韩、中越双边渔业关系产生了不利影响。正如薛桂芳教授在谈及北部湾划界前的中越渔业问题时指出的，“悬而未决的边界问题仍然影响着两国的渔业关系，并不断在北部湾引发渔业冲突，造成令人非常遗憾的局面”[2]薛桂芳:《国际渔业法律政策与中国的实践》，青岛:中国海洋大学出版社，2007年，第223—224页。。在这样的背景下，为了更好地对渔业资源进行利用和管理，中国分别与韩、越两国先后就黄海、北部湾海域的渔业问题以及海洋划界问题展开谈判。

由于在划界问题上存在重大分歧，我国和韩国经过长期的谈判协商，决定暂先搁置海域划界争议，先行解决渔业合作问题，并于2000年8月3日正式签订了《中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定》[3]《中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定》，中国外交部网站:http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/wjb＿602314/zzjg＿602420/bjhysws＿603700/bhfg＿603706/t556669.shtml，2012年11月20日。(以下简称《中韩渔业协定》或《中韩协定》)。此后，又经过近一年的时间，双方就协定的实施方案和其他的具体问题达成一致，《中韩渔业协定》于2001年6月30日正式生效实施。《中韩渔业协定》规定了暂定措施水域、过渡水域以及维持现有渔业活动水域三类协定水域，实施不同的渔业管理制度，设立了中韩渔业联合委员会(以下简称“中韩渔委会”)，并且赋予该委员会重要的职权以实施该协定。

中越两国就北部湾的划界和渔业合作问题也同样进行了多轮的谈判和协商。我国一直强调在解决北部湾海域划界问题时必须同时处理好渔业问题。最终中越在北部湾海域成功解决了划界问题，双方于2000年12月25日同时签订了《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》[1]《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》，中国外交部网站:http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/wjb＿602314/zzjg＿602420/bjhysws＿603700/bhfg＿603706/t556665.shtml，2012年11月20日。(以下简称《北部湾划界协定》)和《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》[2]《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》，中国外交部网站:http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/ziliao＿611306/tytj＿611312/t556668.shtml，2012年11月20日。(以下简称《中越渔业协定》或《中越协定》)。由于未能就具体的渔业管理安排达成一致，两国自2001年到2004年又举行了多次谈判与磋商。2004年，中越就渔业合作协定的补充议定书达成一致后，《中越渔业协定》和《北部湾划界协定》于2004年6月30日同时生效并实施。

根据《中越渔业协定》的规定，中越成立了北部湾渔业联合委员会(以下简称“中越渔委会”)负责对该协定的具体实施。该渔委会在成立之后就制定了《北部湾共同渔区渔业资源养护和管理规定》(以下简称《共同管理规定》或《规定》)。至此，《中越渔业协定》、《渔业协定补充议定书》和《共同管理规定》这三个文件构成一个整体，为北部湾渔业资源的养护和管理提供了一个完整的法律框架。在这三个文件中，《中越渔业协定》无疑是最重要的一个法律文件。该协定同样设立了实施不同管理制度的三类水域，即共同渔区、过渡性安排水域和小型渔船缓冲区。

迄今，《中韩渔业协定》已实施十二年，《中越渔业协定》也进入实施的第九个年头，中、韩、越三国都积极采取有关措施推动各自的双边渔业合作。但是，这两个渔业协定在实施过程中却收效迥异。中越在北部湾海域的渔业纠纷逐年减少，两国渔业关系稳定有序，渔业合作发展顺利。与之相反，近年来，中韩之间的海域非但没有风平浪静，反而是一波未平一波又起。中韩之间激烈的渔业冲突频频见诸各大新闻媒体的报端，而韩国方面也不断加强对中国渔船的管理，并对所谓“非法捕鱼”的中国渔民和渔船施以更严厉的处罚。[1]参见《中韩渔业冲突升级，韩媒体称中国渔民为海盗》，网易新闻网:http://news.163.com/08/1016/14/4OCRCB570001124J.html，2012年11月20日；《韩武力扣押三艘中国渔船，海警动用催泪弹》，中国海事服务网:http://www.cnss.com.cn/html/2011/cydt＿1024/62586.html，2012年11月20日。

面对中韩渔业冲突频发的现实，本文以中韩、中越渔业协定这两个重要的双边渔业合作法律文件为研究对象，着重分析两个协定及其实施方面的异同，希望通过比较获得一些对解决中韩渔业冲突困局的有益启示。

二、中韩与中越渔业协定的比较

中韩、中越两个双边渔业协定之间有相似点，更有不同之处。对此，下文将从四个方面予以比较分析。

(一)协定的性质

在中越北部湾划界谈判过程中，中方始终坚持将渔业管理问题作为北部湾海域划界的一个重要因素加以考虑。《中越渔业协定》的序言指出海域划界是该协定签订的基础，并强调“相互尊重各自在北部湾的主权、主权权利和管辖权、平等互利”，协定第4条明确提出“缔约双方本着互利的精神，在共同渔区内进行长期合作”。因此，该协定是中越双方在北部湾成功划界的基础上就渔业合作问题所作出的长期性安排。而《中韩渔业协定》则不同。由于中韩两国在海域划界问题上的分歧始终难以调和，两国达成的渔业协定只是双方在解决相关海域划界前所采取的一种临时措施。[2]XUE Guifang，Bilateral Fisheries Agreements for the Cooperative Management of the Shared Resources of the China Sea:A Note，Ocean Development＆International Law，Vol.36，2005，p.366.协定的序言开宗明义地强调，该协定是中韩两国为养护和管理共同关心的海洋生物资源、维护海上正常作业秩序、加强和发展渔业领域的相互合作而签订。同时，该协定第14条规定“本协定各项规定不得认为有损缔约双方各自关于海洋法诸问题的立场”。

还有一点值得注意，尽管两个协定均规定了各自的有效期，但期限长短不同，具体使用的措辞和所表达的意义也有异。《中越协定》第22(2)条规定:“本协定有效期为15年，其后自动顺延3年。顺延期满后，继续合作事宜由缔约双方通过协商商定。”由此，协定在15年有效期届满之后并非必然终止，协定本身仍可继续有效，只是具体的合作事项应由缔约双方重新商议。而《中韩协定》的有效期为5年，之后有效至根据协定第16(3)条的规定终止为止，即:“缔约任何一方在最初五年期满时或在其后，可提前一年以书面形式通知缔约另一方，随时终止本协定。”因此，《中韩协定》具有临时性的特点，缔约双方均可在5年有效期满时或之后随时终止该协定。

(二)渔业联合委员会的职权

为了便于实施协定，中韩、中越渔业协定均在第13条规定渔业联合委员会的建立、职权及具体运作方式。中韩、中越渔委会在很多方面是相似的。其一，组成方式相同。两个渔委会都是由缔约双方各自任命一名代表和若干名委员组成。其二，主要职权也大体相似。例如，都有广泛的协商建议权，可就协定水域内的渔业资源管理和养护问题以及缔约双方的渔业合作问题进行协商、提出建议，并决定具体养护措施和缔约方入渔量的管理措施。其三，运作方式相同。两个渔委会遵循一致同意的决策原则，并每年定期召开会议。

然而，比较而言，中越渔委会的职权更为广泛。它不仅被赋予制定其自身活动规则的权利，而且在履职过程中，还制定了《北部湾共同渔区渔业资源养护和管理规定》，此《规定》对缔约双方、双方的国民和渔船都具有法律约束力。《规定》的内容涉及共同渔区内渔业资源的养护措施、海洋环保、禁止行为以及违法违规行为的法律后果等方面。此外，中越渔委会还拥有对部分涉渔纠纷的处理权。根据《规定》第11条，中越共同渔区内发生的涉渔纠纷如果现场无法解决，可以提交渔委会解决。相比之下，中韩渔委会的职权范围显然狭窄些，从《中韩协定》第13(2)条看，渔委会主要拥有对涉渔问题的协商建议权，而无处理有关渔业纠纷的权利，也无制定规则的权利。

(三)协定水域的类型及其管理制度

中韩、中越渔业协定均建立了过渡水域、渔业共管区和特殊水域三类协定水域并适用相应的管理制度。

首先，关于过渡水域。两个渔业协定对过渡性安排的规定基本相同。《中韩协定》第8(2)条规定:“为在过渡水域逐步实施专属经济区制度，缔约各方应采取适当措施，逐步调整并减少在缔约另一方一侧过渡水域作业的本国国民及渔船的渔业活动，以努力实现平衡。”《中越协定》第11(1)条的规定与之类似，“缔约各方应对共同渔区以北(自北纬20度起算)本国专属经济区内缔约另一方的现有渔业活动作出过渡性安排。自协定生效之日起，过渡性安排开始实施。缔约另一方应采取措施，逐年削减上述渔业活动”。两个协定所规定的过渡安排分别给了中、韩、越三国一段适当的缓冲期，缔约各方得以根据本国国情采取相应措施调整各自国内的渔业生产安排，妥善安置因协定而受到不利影响的本国渔民。4年过渡期结束以后，过渡水域才实施专属经济区制度，缔约方之间的相互入渔问题则由缔约双方另行谈判协商。

然而，虽然在过渡水域适用相似的渔业管理制度，但两个协定设置过渡水域的逻辑理由并不相同。《中越协定》建立在北部湾划界的基础上，设立过渡水域的前提是中越双方明确了各自的专属经济区范围，明确各方在己方专属经济区内享有主权权利和管辖权。过渡性安排意在推迟适用专属经济区制度，从而避免因立刻执行专属经济区制度给中越两国带来巨大的冲击，充分体现了中越两国对各自传统捕鱼权利的尊重和保护。然而，《中韩协定》显然只是作为划界前的一项临时措施，其适用专属经济区制度也只局限于其中的涉渔部分，并不意味着沿海国关于专属经济区的其他主权权利和管辖权也将自动适用。根据《中越协定》的序言及第2条，缔约双方在相互尊重主权权利和管辖权的基础上，在过渡水域进行渔业合作，这种合作不影响两国各自在专属经济区享有的其他权益。这与《海洋法公约》对沿海国在专属经济区内享有的权利的表述相一致。对比之下，《中韩协定》的有关内容则显得相当模糊，只是规定“过渡水域将逐步实施专属经济区制度”，期满后适用有关专属经济区的规定。

此外，《中越协定》关于过渡水域的规定还有一个特殊之处，即过渡性安排结束后，中越双方应在相同条件下优先相互准许对方在本国专属经济区入渔。[1]《中越渔业协定》第11条第3款。有学者认为这一安排隐含了对中越两国传统捕鱼权利的承认。[2]Huan－Sheng Tseng，Ching－Hsiewn Ou，The Evolution and Trend of the Traditional Fishing Rights，Ocean＆Coastal Management，Vol.53，2010，p.276.英国的邹克渊教授认为，《中越渔业协定》中有关过渡性安排的规定部分地实现了中国关于传统捕鱼权的主张。[3]ZOU Keyuan，Gulf of Tonkin，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.17，No.1，2002，pp.139—140.这种过渡安排充分尊重了双方传统捕鱼活动，并推迟将专属经济区制度适用于该区域内的渔业管理，减轻了对两国渔民生活和两国经济造成直接的负面影响。[4]Huan－Sheng Tseng，Ching－Hsiewn Ou，The Evolution and Trend of the Traditional Fishing Rights，Ocean＆Coastal Management，Vol.53，2010，p.277；Nguyen Hong Thao and Ramses Amer，Managing Vietnam’s Maritime Boundary Disputes，Ocean Development＆International Law，Vol.38，2007，p.313；Ramses Amer and Nguyen Hong Thao，Vietnam’s Border Disputes:Legal and Conflict Management Dimensions，Asian Yearbook of International Law，Vol.12，2005—2006，p.121.而《中韩协定》并没有关于优先入渔的规定。

其次，关于渔业共管区。《中韩协定》设立的暂定措施水域和中越协定所设立的共同渔区，都属于由缔约方共同养护、管理和利用的区域，其具体养护和管理措施分别由中韩、中越渔委会决定。然而，中越共同渔区是建立在两国已划界的专属经济区的基础上，中越两国的主权权利和管辖权明确适用于该水域的己方一侧。中韩暂定措施水域仍是尚未划界的争议海域，适用船旗国管辖原则。

再次，关于特殊水域。设立小型渔船缓冲区是《中越协定》的一个特殊创举。该区域位于两国的领海范围内，原则上，这部分水域完全属于各自的主权范围，任何船只未经允许都不可进入。但是，考虑到中越双方都有大量的小型渔船在近海作业，这些小渔船设施简陋，缺乏精确的定位系统和技术，渔民在开展捕捞作业时，可能会无意地跨过两国分界线而误入对方领海，因此，中越两国对此作出了特殊安排。根据《中越协定》第12条，缔约一方如发现缔约另一方小型渔船进入小型渔船缓冲区己方一侧水域从事渔业活动，可予以警告，并采取必要措施令其离开该水域，但应克制，即:不扣留，不逮捕，不处罚或使用武力；如发生有关渔业活动的争议，应报告中越渔委会予以解决；如发生有关渔业活动以外的争议，由两国各自相关授权机关依照国内法予以解决。设立此缓冲区反映和强调了中越两国在处理渔业问题上，尤其是执法方面保持相互克制的立场和精神。

《中韩协定》也规定了一类特殊的水域——维持现有渔业活动水域。顾名思义，这意味着在该水域内中韩目前各自的渔业活动不受限制，也无任何具体的资源养护和管理措施。该水域适用船旗国管辖原则，除非双方另有协议。

(四)协定水域的管辖原则

由于中韩尚未解决海域划界问题，为了避免在争议海域对缔约他方的国民和渔船采取措施而发生管辖权冲突，《中韩协定》规定三种类型的协定水域在各自有效期内均适用船旗国管辖原则。根据《中韩协定》第7(3)条、第8(3)条及第9条的规定，缔约一方只对本国国民和渔船行使管辖，而不得将本国的法律法规适用于缔约另一方的国民及渔船；在发现缔约他方渔民和渔船的违法违规行为时，只能就事实提醒该国民及渔船注意，并将事实及有关情况迅速通报缔约另一方，由该另一方采取相应措施。

与此不同，《中越协定》采用了沿海国管辖原则而摒弃船旗国管辖原则，在协定水域的己方一侧，缔约一方有权对缔约双方的国民和渔船实施管辖。在北部湾海域，中越各自的专属经济区范围明确具体，采用沿海国管辖原则不但不会产生管辖权冲突，还有利于沿海国采取适当措施以确保有关本国专属经济区内渔业资源的养护管理措施得以遵守，该原则有利于中越双方更好地实施该协定。一方面，两国的渔民和执法人员对自己的行为后果有合理预期，从而在最大程度上促进了对协定的自觉遵守。另一方面，针对违法违规行为，沿海国的执法人员在己方水域可以直接依据协定或有关规定对该行为进行处理，及时解决有关纠纷。

表1:中韩与中越渔业协定的主要异同点

综上，《中韩渔业协定》和《中越渔业协定》都是在顺应海洋法公约所建立的新的专属经济区制度的历史环境下，为了更好地养护和利用相关海域内的渔业资源、促进国家间的渔业合作、减少渔业冲突而签订的双边政府间渔业合作协定。由于这两个协定不仅在相同的大背景下签订，且在签订的时间上也很接近。因此，两个协定的内容和有关渔业合作机制的设置都是类似的。

然而，由上述不难看出，这两个协定在诸多方面又存在明显的不同。从性质上看，《中韩协定》仅仅是两国就渔业领域进行的合作，而且具有明显的临时性安排的特征。《中越协定》则是北部湾内渔业领域的一种长期合作。在管辖权方面，《中越协定》采用沿海国管辖，而《中韩协定》则采用船旗国管辖。两个渔业联合委员会的职权亦有差别，中越渔委会拥有一定程度的决定权和纠纷处理权，中韩渔委会则主要是建议权。造成这些差异的根本原因在于两个双边渔业协定的合作基础不同。《中韩渔业协定》明显的临时性表明，中韩两国在海域划界未决的情况下，各方都倾向于采取一种较为模糊的立场，从而为将来的划界和其他领域的合作留下谈判、回旋的空间。《中越渔业协定》是中越两国将渔业合作与北部湾内的海域划界问题捆绑在一起同时解决的，它建立在北部湾划界的基础之上。既然中越各自的海洋管辖范围已经明确，也就不存在为了将来争取更多不确定的权益而留下讨价还价的余地。且中越双方历来有着较为坚实的政治互信、友邦关系紧密，[1]Stein Tonnesson，Sino－Vietnamese Rapprochement and the South China Sea Irritant，Security Dialogue，Vol.34，No.1，2003，p.57.历史上在渔业领域也曾经先后签订了三个渔业协定，有多年的合作传统和经验，[2]Zou Keyuan，Gulf of Tonkin，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.17，No.1，2002，p.128.从而使得中越双边渔业合作的程度相对更紧密。

此外，协定渔区的设置也考虑到了中韩、中越海域的不同自然状况。在北部湾内中越之间的海岸是相邻的关系，双方合作海域除了专属经济区以外，还涉及部分领海。领海既是两国主权范围但同时也是众多小型渔船捕捞的海域，为此双方特别设立了小型渔船缓冲区以避免近海海域所可能发生的渔业冲突。而中韩之间的海域是相向关系，双方临界的是各自的专属经济区，并不涉及领海问题，因而设立的水域自然也与专属经济区的法律地位相一致。

三、两个渔业协定的实施之比较

(一)实施情况

自2001年《中韩渔业协定》生效至今，中韩渔委会共举行了十二届年会。[3]《中韩渔业联合委员会第十二届年会在韩国济州岛召开》，中韩海洋科学共同研究中心网站:http://www.ckjorc.org/cn/view.asp?id＝1414，2012年11月20日。每届年会上，中韩双方就上一年度协定的执行情况进行回顾和总结，对下一年度两国专属经济区相互入渔规模和程序、作业条件等作出安排，并对暂定措施水域的资源养护和管理措施以及维护海上作业秩序等问题进行深入讨论。为了加强执法合作，中韩互派公务员，共同开展中韩两国渔业执法公务员互换乘船交流活动。此外，中韩双方还积极开展对渔民的教育和培训工作，大力加强协定水域的巡航执法工作，并采取相应的减船转产措施以转移海区内过剩的渔业从业劳动力。在具体的渔业生产安排方面，2001年至2009年间，韩方累计允许进入其专属经济区作业的中方渔船数量约为1.8万艘，捕捞配额近70万吨。中方同期允许韩方进入的作业渔船数量为1.2万艘，捕捞配额近50万吨。[1]中国渔政指挥中心周边协定处:《中韩渔业协定执行情况》，《中国渔业报》2010年6月7日，第2版。

《中越渔业协定》的实施情况大体相同。中越渔委会每年举行一次年会和两次筹备会议，年会上双方对上一年度渔业协议的执行情况进行回顾和总结，并就下一年度共同渔区的渔船安排、开展共同渔区渔业资源联合调查、海上联合执法检查等问题进行协商，共同研究确定具体实施方案。迄今，中越渔委会也已经举行了九届年会。[2]《中越加强北部湾渔业合作》，江苏海洋与渔业网:http://www.jsof.gov.cn/art/2012/9/3/art＿131＿107323.html，2012年11月20日。渔委会为履行其职权作了大量的工作，其中最为突出的是对北部湾渔业资源的开发利用作出了比较切合实际的安排。2004年至2009年，中方进入协定水域越南一侧开展捕捞作业的渔船数量大约为5800艘，渔船功率约为140万马力。越方进入中方一侧水域的渔船数量约为9000艘，渔船功率约为100万马力。[3]中国渔政指挥中心周边协定处:《中越北部湾渔业合作协定执行工作情况》，《中国渔业报》2010年6月7日，第2版。2008年，过渡性水域安排结束以后，中越渔委会每年安排中、越两国每一方进入共同渔区作业的渔船数量为1543艘，渔船功率数为211391马力。[4]详见刘增胜、崔利锋主编《2010中国渔业年鉴》，北京:中国农业出版社，2010年，第23页；刘增胜、李书民主编:《2011中国渔业年鉴》，北京:中国农业出版社，2011年，第22页；《北部湾渔业秩序稳定》，黄海水产研究所网站:http://www.ysfri.ac.cn/Newshow.asp－showid＝1881＆signid＝25.htm，2012年12月10日；《中越加强北部湾渔业合作》，江苏省海洋与渔业局网站:http://www.jsof.gov.cn/art/2012/9/3/art＿131＿107323.html，2012年12月10日。

随着《中越协定》的实施，中越两国的有关涉渔部门也加强了沟通与合作。《中越协定》第9(3)条规定:“必要时，缔约双方授权机关可相互配合进行联合监督检查，对在共同渔区内违反中越北部湾渔业联合委员会关于渔业资源养护和管理规定的行为进行处理。”考虑到北部湾海域的具体情况和实际需要，2006年双方建立并启动了中越北部湾共同渔区联合检查机制。[1]《为了北部湾的平安和谐》，南海区渔政局网站:http://www.moa.gov.cn/sydw/nhyzj/gzdt/200609/t20060928＿2110806.htm，2012年12月10日。截止2012年4月，中国渔政和越南海警在北部湾共同渔区已经共同开展了7次海上联合执法检查。[2]《中国渔政、越南海警开展北部湾共同渔区渔业联合检查行动》，南海渔业信息网:http://www. nhyzchina.gov.cn/sites/MainSite/Detail.aspx?StructID＝3273，2012年12月10日。联合执法检查的主要工作包括对途经海域渔船进行观察记录、实施登临检查、对海上作业的渔民进行宣传教育等。

(二)影响协定实施效果的因素

《中韩渔业协定》为中韩两国就黄海海域渔业资源的开发利用和养护等问题架起了合作的桥梁。自该协定生效以来，中韩双方为实施该协定采取了很多措施。但近年来，《中韩协定》并没有能够有效减少或消除两国间的渔业冲突，相反，正是该协定生效实施之后中韩之间才开始爆发大量严重的渔业冲突。[3]Martyn de Bruyn and Sangmin Bae，An Institutional Approach to Peace and Prosperity:Toward a Korean Fisheries Community，in Towards a Northeast Asian Security Community:Implications for Korea's Growth and Economic Development，edited by Bernhard Seliger and Werner Pascha，Springer New York(online)，2011，p.253.有学者认为，作为一项临时性政策的《中韩渔业协定》，其对渔业区划设置的不合理，使其成为中韩渔业纷争不断的一个重大诱因。见孙瑞敏《韩国为何从严打击中国渔船?》，http://www. 360doc.com/content/11/1228/09/89072＿175511715.shtml，2012年12月10日。

有关统计数据表明，自2001年6月《中韩协定》生效时起至2002年6月，韩方抓扣中方渔船236艘，2003年为240艘。[4]《中日、中韩渔业协定实施对策研究》，东海区渔政局网站:http://www.moa.gov.cn/sydw/dhyzj/llyj/200610/t20061023＿2299830.html，2012年12月10日。而据韩国媒体统计，2006年至2011年，韩国一共扣留中国渔船大约2600艘，对中国渔民的罚款高达294亿韩元，折合人民币约1.64亿元。[5]雷志华:《渔业纠纷的“政治账”》，《南风窗》2012年12期，第31页。5年间，韩方平均每年抓扣的中方渔船大约为520艘。这一数据与《中韩协定》生效初期相比无疑有了明显上升。2008年以来，中韩双方所爆发的渔业冲突更是有增无减，而且有多起严重的激烈冲突，导致双方都发生了重大人员伤亡和财产损失，其中以2011年和2012年最为突出。

2012年1月17日，中国浙江一艘渔船在从韩国海域返回浙江的途中，突遭韩国海警登船检查，尽管持有韩方发放的合法捕捞许可证，该渔船及船上渔民仍被扣押回韩国，并被韩国检方以妨碍公务罪名起诉。[1]《韩国海警对中国渔船暴力执法，韩媒报道内容迥异》，环球网:http://world.huanqiu.com/roll/2012－02/2395495.html，2012年12月10日。4月30日，韩国海警在黄海海域欲以“非法捕捞”为名扣押一艘中国渔船，双方发生冲突，次日，韩国海洋警察署以刺伤其海警为由，针对该渔船船长和驾驶员申请了拘捕令。[2]《观察:韩国高压难解中韩渔业纠纷，应加强沟通协调》，中国新闻网:http://www.chinanews.com/gj/2012/05－03/3863483.shtml，2012年12月10日。10月16日，中韩之间又再次爆发严重的渔业冲突，冲突中一名中国船员被韩国海警发射的橡皮弹击中死亡。[3]《韩媒称韩国海警用橡皮弹打死1名中国船员》，新浪网:http://news.sina.com.cn/c/2012－10－16/195925371032.shtml，2012年12月10日。11月27日，韩国仁川海警声称，对在韩国专属经济区非法捕捞的中国渔船进行打击时，遭到中方船员的强烈反抗，因此以涉嫌妨碍执法拘留了24名中国船员。[4]《韩国海警扣押24名中国渔民》，中国海事服务网:http://www.cnss.com.cn/html/2012/cydt＿1211/87399.html，2012年12月12日。

与此形成鲜明对比的是，《中越渔业协定》的生效实施为中越两国在北部湾的渔业合作创造了一个双赢的前景。该协定的实施有效减少了中越在北部湾的渔业冲突，双方渔业生产合理、有序进行。其实，在北部湾海域划界和渔业合作问题达成协议之前，中越两国间的渔业冲突以及非法捕鱼行为也曾频繁发生。[5]学者Stein Tonnesson指出，2000年1月，在他访问中国海南省期间，曾经亲身感受到海南渔民对越南政府的极度不满，因为许多海南渔民遭到了越南海警部门的扣押和逮捕。见Stein Tonnesson，Sino－Vietnamese Rapprochement and the South China Sea Irritant，Security Dialogue，Vol.34，No.1，2003，p. 64.甚至直至《北部湾划界协定》和《中越渔业协定》生效前，情况也没有发生太大的改观。以2003年为例，中越双方在这一年里爆发了多起严重的渔业冲突。2003年9月23日，越南的武装船只袭击了在北部湾从事捕捞作业的中国渔船，而当时还有另外5艘中国渔船被越方扣留。当年10月，越方又再度扣押了中国渔船。[1]王孟霞:《北部湾事件再思索》，《中国船检》2003年第11期，第31—34页。广西北海市渔政处的一份统计数据显示，2003年，该市有18艘渔船被越南当局扣留，导致直接经济损失超过一百万元人民币。[2]《北部湾渔业嬗变:因用工荒雇越南人》，环球网:http://china.huanqiu.com/border/2012－05/2747257. html，2013年1月10日。2004年《中越协定》生效后，在中越双方的共同努力下，涉外渔业纠纷逐渐减少。2007年，两国的涉外渔业事件发生率为零。[3]刘禹松:《〈渔业协定〉实施后的这5年——访农业部南海区渔政局局长吴壮》，《中国水产》2009年第7期，第5页。近几年来，中越两国更是没有在北部湾发生过任何重大渔业纠纷。

影响这两个渔业协定的实施效果的因素是多方面的，主要涉及以下几个方面:

1.海域划界问题

实际上，几乎所有海上争端、纠纷都与海域划界问题密切相关，包括岛屿主权归属、大陆架和专属经济区划界。从大量国家实践来看，建立共同渔区是许多国家在解决海域划界前经常采取的一种临时措施。《海洋法公约》第74(3)条规定:“海岸相向或相邻的国家间在达成专属经济区划界协议以前，有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定。”《中韩渔业协定》正是根据这一规定而达成了相向海域划界前的一项临时措施。且中方一再强调该协定性质上只是中韩双方就渔业问题作出的一个临时性安排，不等同于海上划界。[4]《适应新的海洋制度促进渔业健康发展——纪念〈联合国海洋法公约〉签署30周年》，海南省海洋与渔业厅网站:http://dof.hainan.gov.cn/zxdt/detail.asp?gid＝7435，2013年1月10日。

但是，随着海洋资源的竞争日趋激烈，有关各方都希望在尚未划界的争议海域增强本国的存在感，因此，往往会借助于对海洋权益、尤其是渔业权的争夺，来排挤有关他方在该区域内的捕鱼活动和其他合法的海洋利用活动，强化本国对争议海域的管辖和实际控制的效果，从而为将来的海域划界谈判赢得更多的筹码和主动权。开发和利用渔业资源的激烈竞争是导致渔业冲突多发的直接原因，但其背后潜藏着国家对更多海洋资源和权益的渴求与争夺。不难发现，韩方已在事实上将《中韩渔业协定》的部分水域作为其本国的专属经济区加以严格守卫和管理，[1]2012年4月19日，韩国仁川地方法院援引韩国“专属经济区法”判处涉嫌刺死韩国海警的中国渔船“鲁文渔”号船长程某有期徒刑30年，并处罚款。对此，中国外交部表示中韩在黄海尚未划定专属经济区界限，中方不接受韩方单方面适用“专属经济区法”对中国渔民作出判决。中国外交部网站: http://www.fmprc.gov.cn/mfa＿chn/wjdt＿611265/fyrbt＿611275/t924474.shtml，2013年1月10日。关于此次事件发生的确切地点，韩国政府一直没有明确公布。据媒体报道，事发地点位于小青岛西南85公里海上，这一位置很可能处于中韩暂定措施水域或维持现有渔业活动水域，如此，韩方对该渔船本就无权行使管辖。甚至对中国渔民和渔船进行越界执法管辖。有分析指出，“韩国加大在黄海相关海域的渔业执法力度，目的绝不仅仅在于保护渔业资源，而是想通过强化管辖权来影响未来专属经济区的划定”。[2]雷志华:《渔业纠纷的“政治账”》，《南风窗》2012年12期，第31页。可以说，中韩两国间悬而未决的海域划界问题是导致中韩渔业纷争不断的根本原因。

《中越渔业协定》则不同，中越北部湾海域成功划界使得《中越渔业协定》的实施不再涉及敏感的主权、主权权利和管辖权争端问题，再加上渔业合作是低敏感和低成本的合作领域，中越两国在北部湾的渔业合作自然也就比较容易获得成功。[3]Nguyen Dang Thang，Fisheries Cooperation in the South China Sea and the(Ir)relevance of the Sovereignty Question，Asian Journal of International Law，Vol.2，2012，p.85.

2.对渔业资源的分享安排

中韩、中越渔业协定的签订都使我国的渔业生产遭受不利影响，但是程度有所区别，《中韩渔业协定》所带来的不利影响更甚。

首先，《中韩渔业协定》导致我国传统渔场大量丧失。协定签订后，浙江省将近90%在韩国管辖水域、韩方一侧过渡水域生产的外海捕捞渔船不得不退出传统的作业渔场。[4]严寅央、谢镓洪:《浙江省高度重视沉着应对〈中韩渔业协定〉对沿海渔区的影响》，《中国水产》2001年第9期，第27页。其中，舟山市受到的冲击最大，其传统的外海渔场将丧失30%，另有25%受到严格的限制，大约80%的渔船将被迫退出该海区。[5]傅宏波:《舟山渔民何去何从》，《观察与思考》2004年第19期，第24页。山东半岛的文登市离中韩“暂定措施水域”仅2个海区，协定生效后，文登的捕捞生产同样受到严重的削减。辽宁省面临的情势同样不容乐观。韩方过渡水域一直以来是辽宁省渔船的传统作业渔场，其承载渔船数量和产量一直在辽宁省渔业中占有较大比重。2005年该水域转成为韩方专属经济区以后，辽宁省的渔场范围缩小了40.02%。[1]林月娇、刘海映:《〈中韩渔业协定〉的实施对辽宁省渔业的影响及对策》，《中国渔业经济》2006年第4期，第71页。

其次，《中韩渔业协定》在维护我国的传统捕鱼权方面存在缺失。有学者指出，《中韩渔业协定》并未考虑中国在韩国管辖水域内的传统渔业活动。[2]Joon－Suk Kang，The United Nation Convention on the Law of the Sea and Fishery Relations between Korea，Japan and China，Marine Policy，Vol.27，2003，p.122.实践中，韩方的执法部门更是立足于严格执行协定的立场，对中国关于传统捕鱼权利的主张并未采取任何宽容的态度。

再次，《中韩渔业协定》未能妥善顾及该海区内渔业资源的实际分布及中国渔民的传统作业习惯。中国一向主张在争议海域建立较大面积的共管水域，而韩国则竭力争取扩大国家专属经济区范围、缩小共管渔区的范围。从《中韩协定》的规定来看，双方对暂定措施水域的划定大体沿着一条中间线来设立，两侧过渡水域的面积几乎相等。[3]Sun Pyo Kim，The UN Convention on the Law of the Sea and New Fisheries Agreements in North East Asia，Marine Policy，Vol.27，2003，p.103.直观上看，双方渔区的设置似乎平等划分了黄海海域，然而，这对中国而言却是不利的。从自然环境和资源分布上看，中方一侧水域属黄海内海，此水域的渔业资源历来比较匮乏。而韩方一侧水域属黄海外海，是鱼类主要的索饵区和越冬区，相对而言，鱼类资源要丰富得多。据调查，黄海海区主要经济鱼类季节间的分布趋势和生物量的分布特征基本一致，冬季鱼类资源密度最高，主要位于靠近韩方一侧水域。冬季是最主要的渔获季节，其后分别是秋、夏、春季。[4]程家骅、张秋华、李圣法、郑元甲、李建生:《东黄海渔业资源利用》，上海:上海科学技术出版社，2006年，第10—22页。为了保护幼鱼生长和维持渔业资源的可持续发展，自1995年开始，中国于每年的6月至9月在黄海海域一带实行休渔，休渔类型包括除钓具外的所有作业类型。[5]《中国黄渤海区6月1日起进入今年伏季休渔期》，中国新闻网:http://www.chinanews.com/gn/2012/05－16/3893730.shtml，2013年1月10日。因此，黄海海域的捕捞作业受到了自然因素和人为因素的双重限制。由于春季是渔获量最少的时节，冬季时鱼类又洄游到靠近韩方一侧海域越冬，自然资源分布和中国渔民作业习惯有较大的差异，但是《中韩协定》对渔区水域的设置并没有妥善处理这些现实情况所可能产生的影响，导致中国渔民在对渔业资源的开发利用中处于不利地位。

可以说，《中韩协定》所规定的内容，尤其是在渔业资源的分配上更有利于韩方，过度削减了中国在该海域内的传统渔场，导致中国渔民的生存空间遭受过分挤压，引发了渔民严重的生计问题。

更为严峻的是，自该协定实施以来，韩方对中国渔船发放的捕捞许可证数量逐年减少，而且削减的幅度较大。从历年数据来看，《中韩协定》生效后，我国获得韩方许可进入韩方管辖水域捕鱼的渔船数量在12年间减少了1000多艘，捕捞配额也大大减少了10多吨。而中方许可韩国入渔的渔船数量基本保持在每年1600艘，捕捞配额也保持在6万吨左右。双方在相互入渔的削减幅度方面差距很大。韩方对我国渔船入渔许可的大幅削减，对中国渔民而言，无疑是雪上加霜。

表2:2001年至2013年，韩方许可中方入渔的渔船数量和捕捞配额[1] 本表格系参考历届中韩渔委会及历年《中国渔业年鉴》所公布的数据整理得出。据中国农业部黄渤海区渔政局涉外处负责人的介绍，2014、2015年，中韩两国相互入渔安排将保持与2013年相同的水平。

回望《中越渔业协定》，其所设立的协定水域，尤其是共同渔区，涵盖了北部湾大部分高产渔场，甚至有相当一部分高产渔场位于越南一侧的水域。因此，尽管该协定也给两国的渔业生产带来了一定的冲击，但是两国渔民依然能在北部湾内最丰富的渔场共同捕捞，最大限度地避免了渔区设置过度有利于一方而对另一方造成不利的局面。最重要的是，中越双方根据两国在北部湾捕捞作业的具体情况，对渔业管理作出了既公平合理又切合实际的安排。

从实践来看，中越渔委会每年确定双方进入共同渔区作业的渔船数量是相同的，过渡性水域相互许可的入渔数量也相差不大。且从《中越协定》生效以来，这些数据基本维持不变，并没有发生大幅削减。可以说，公平互利原则在《中越渔业协定》的签订和实施过程中贯穿始终，包括中越渔委会的成立和运作、各自专属经济区相互入渔量的确定、对涉渔因素的考量(包括自然地理条件、鱼类的分布以及双方渔业产业的发展等等)。[1]LI Jianwei and CHEN Pingping，China－Vietnam Fishery Cooperation in the Gulf of Tonkin Revisited，in The South China Sea:Towards A Region of Peace，Security and Cooperation，edited by Tran Truong Thuy，Hanoi:The Gioi Publishers，2011，pp.308—309.中越渔业资源的利益分配大体实现了公平合理的共享，有利于促进中越双方对协定的自觉遵守。

中越共同渔区和过渡性水域所适用的渔业管理制度顺应了两国海洋划界的前提，体现了《海洋法公约》关于沿海国对其专属经济区内渔业资源的主权权利和管辖权的规定。根据公约第62(4)条的规定，沿海国对本国专属经济区内的渔业资源享有排他性的主权权利，有权制定有关养护和管理的规则与措施，实施本国的有关法律法规，并要求外国渔船遵守这些规定。一般而言，沿海国制定规则的权利可以分为两种，一是涉及规范本国国民与外国渔民渔业活动的规则，二是涉及允许外国入渔的具体条件。[2]M.Dahmani，The Fisheries Regime of the Exclusive Economic Zone，Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers，1987，p.82.而在实施层面，依据《海洋法公约》第73条，沿海国有权采取必要的行动，包括登临检查、逮捕和司法程序等，来实施本国的有关法律法规。《中越协定》明确承认和尊重沿海国在本国专属经济区内的广泛权利，使双方能够根据本国的情况作出最合乎实际的渔业管理安排。

3.渔业合作机制及其运作

为实施渔业协定，中韩、中越在双边层面都建立了相应的合作机制，并加强缔约各方之间有关部门的合作与沟通。例如，两个协定都建立了以各自渔委会为中心、资源专家组和会谈机制为辅的组织化的合作机制，并共同开展渔业联合执法检查、渔业资源联合调查活动。实践中，这些组织机构的运作为渔业协定的实施提供了组织保障。

专属经济区制度的建立扩大了沿海国的管辖海域，赋予沿海国对专属经济区内的资源享有主权权利，有利于沿海国自行采取措施开发和养护区内资源，但同时也大大增加了沿海国的执法成本。[1]M.Dahmani，The Fisheries Regime of the Exclusive Economic Zone， Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers，1987，p.86；R.R.Churchill and A.V.Lowe，The Law of the Sea，3rd ed.，Manchester: Manchester University Press，1999，p.177.如何在这片广阔的海域开展有效的执法是几乎所有沿海国共同面临的一个重大挑战，中、韩、越三国也不例外，任何一方都难以单独在相关海域内开展全面、有效的执法活动。实践证明，单方的执法检查收效甚微，即便是定期的巡航护渔，效果也并不令人满意。[2]XUE Guifang，Bilateral Fisheries Agreements for the Cooperative Management of the Shared Resources of the China Sea:A Note，Ocean Development＆International Law，Vol.36，2005，p.370.中、韩、越三国都意识到了这种挑战，并决定采取措施加以应对。《中韩渔业协定》第8(3)条规定，缔约双方在过渡水域可采取联合监督检查措施，包括联合乘船、勒令停船、登临检查等。《中越渔业协定》第9(3)条规定，在共同渔区内，必要时，缔约双方授权机关可相互配合进行联合监督检查，对在共同渔区内违反中越渔委会关于渔业资源养护和管理规定的行为进行处理。两个协定为各方的执法合作提供了法律依据。实践中，中越于2006年起在北部湾共同渔区内建立直接的联合执法机制，组建海上联合执法检查队伍，定期召开工作会议，双方共同研究制定具体的联合执法检查行动方案。两国的联合执法检查部门根据每年的行动方案对共同渔区开展联合执法行动。在双方的共同努力下，这种联合执法检查机制一直得以有效运行，并逐步制度化、组织化。联合执法检查不仅能够有效应对非法捕鱼及其他海上违法犯罪行为，还能起到对执法活动相互监督的作用，有效避免执法纠纷。

为了应对协定水域内的非法捕鱼和违规捕捞等行为，中韩双方的渔业执法部门也曾于2001年至2004年间针对过渡水域建立联合执法检查机制，每年开展联合执法检查行动。但由于执法合作成本高昂，2005年过渡水域成为各方的专属经济区以后，两国就停止了联合执法检查的合作。在暂定措施水域和维持现有渔业活动水域，中韩没有采取任何直接的执法合作措施，只是根据协定进行间接的执法合作。

此外，中韩在渔业合作方面的实践还暴露出以下两方面问题。一是信息沟通机制不完善。尽管中韩双方已经建立了相互通报制度，但仍然存在信息严重不对称的情况。据统计，2001年至2009年，中方累计向韩方通报进出水域、每日报表等入渔信息共计1307.4万条，而接收到的韩方通报的入渔信息仅为10.8万条。[1]中国渔政指挥中心周边协定处:《中韩渔业协定执行情况》，《中国渔业报》2010年6月7日，第2版。执法方面也同样存在不足。迅速及时的相互通报是查清有关事实的前提，否则极易引发争议。如果中国渔船在暂定措施水域或维持现有渔业活动水域内开展捕捞作业，即便该渔船有违规行为，韩方执法船只也不能实施管辖，只能将有关事实情况通报中方。[2]《中韩渔业协定》第7(3)条规定“缔约各方在暂定措施水域对从事渔业活动的本国国民及渔船采取管理和其他必要措施，不对缔约另一方国民籍渔船采取管理和其他措施。缔约一方发现另一方国民及渔船违反中韩渔业委员会的决定时，可就实施提醒该国民及渔船注意，并将事实及有关情况。缔约另一方应尊重对方的通报，并在采取必要措施后，将结果通报对方。”该协定第9条也规定缔约双方在维持现有渔业活动的水域内，“不将本国有关渔业的法律、法规适用于缔约另一方的国民及渔船，除非缔约双方另有协议”。令人遗憾的是，在此前发生的多起中国渔船被韩国执法部门以涉嫌“非法捕捞”为由而抓扣的事件中，韩方并没有向中方迅速、准确通报这些渔船的具体位置，也没有妥善维护有关现场，在缺乏对有关行为进行准确定性的基础上就单方面对中方的渔船和渔民行使管辖权。韩方在执法中没有严格遵守《中韩渔业协定》的有关规定，不仅有违该协定的规定，同时无疑也会增加双方之间的摩擦并导致互不信任。“正是由于在执法的过程中缺乏必要的信息沟通机制，韩国执法工作人员没有向中国执法机关通报有关情况，才导致双方的财产和人员受到重大损害。”[3]《解中韩渔业纠纷，中方需政治智慧》，联合早报网:http://www.zaobao.com/wencui/2011/12/hongkong111216e.shtml，2013年1月10日。

二是缺少必要的执法监督机制。由于对信息通报工作的重视不足，加之韩方在执法过程中没有严格遵守和履行协定所要求的迅速通报义务，中韩两国对有关事件的定性难免会产生分歧。因此，必要的监督是《中韩协定》能够有效实施并确保双方执法人员公正文明执法的一个重要保障。中韩两国自2006年以来开展公务员互派乘船交流制度，[4]《2012年中韩渔业执法公务员互换乘船交流活动开始》，中国新闻网:http://www.chinanews.com/gn/2012/05－11/3881637.shtml，2013年1月10日。目的是在执法方面进行相互的学习、观摩和交流。但这一制度实施时间短、规模小，对双方的执法行为难以起到有效的监督和约束作用。目前中韩之间还没有建立起一个相对完善的执法监督机制，无法及时化解和消除执法争议。同时，由于缺乏对执法部门的有效约束，执法监督机制的缺失反过来又可能进一步刺激渔业冲突的发生。

4.渔业执法方式

渔业执法涉及两类活动，一类是事前措施，属于预防性活动，另一类是针对违法行为采取的制裁和处罚措施，属于事后惩治。[1]M.Dahmani，The Fisheries Regime of the Exclusive Economic Zone， Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers，1987，pp.83—84.为了有效实施《中越协定》，中越共同采取了事先预防和事后处罚相结合的实施方式。双方采取的预防性措施包括两种:其一，为保证自觉遵守协定，两国针对本国的渔民和执法人员开展各种类型的法制宣传教育和培训，从根本上预防和减少违法违规行为的发生。其二，两国国内的有关执法部门采用定点监测与巡航相结合的方式在各自水域内实施海上巡航，同时双方还建立稳固的联合执法检查机制，对北部湾海域内的渔业活动进行监督检查。执法过程中通常采取护渔、驱赶、观察记录、登临检查等手段。

在事后处罚方面，中越各自执法部门通常根据具体侵渔行为情节的轻重给予不同的处罚(共同渔区内的行为根据渔委会的规定进行处理，各自管辖范围海域内的行为则依本国法进行处理)。尽管中越两国有权在本国管辖水域内对双方的渔民和渔船实施管辖，但是，《共同管理规定》第19条强调:“公务人员应严格按照有关法律和本规定文明执法，除非其人身安全受到威胁时，不得使用武力。”执法实践中，双方都遵循了克制义务的要求。尤其是中方的处理措施更是很好地体现了克制原则，这与中方一直以来所持的渔业执法应克制并避免使用武力的立场相一致。越方对待中方越界捕鱼的行为，在某些案件中执法也相对柔和，多是采取驱赶的方式。由于适度克制的执法方式使渔民利益遭受的损失减小，即使是违法违规的渔民也更愿意服从有关部门的处理，降低了爆发冲突的可能性。总之，保持执法克制是中越处理双边渔业关系的一个突出特点。

然而，在中韩渔业问题的处理上，韩方的执法并没有保持必要的克制。实际上，遭到韩方执法部门检查、扣押甚至处罚的中国渔民并非都是“非法捕鱼”。资料显示，中国渔民在《中韩渔业协定》生效初期，由于对该协定的内容缺乏了解，无证为主的非法捕鱼情况的确存在不少。但根据中国渔政指挥中心近年来的调查，被韩方抓扣的中国渔船中，大部分都有韩方发放的合法捕捞许可证，被扣押的原因是技术违规，而问题最多的是渔业捕捞日志登记错误或不符合要求。[1]熊涛、车斌:《中韩渔业纠纷的原因和对策探析》，《齐鲁渔业》2009年第7期，第53页。因违规捕捞而被韩方抓捕的中国渔船，通常都要根据渔船的大小缴纳高额的罚金，并可能蒙受其他的损失。[2]例如，中国渔民要解决纠纷需要向韩方缴纳担保金，同时还要缴纳1.5%—2%的手续费。由于语言不通、不熟悉韩国方面的有关法律规定等原因，有可能还会遭到中介机构的欺骗等。见熊涛、车斌《中韩渔业纠纷的原因和对策探析》，《齐鲁渔业》2009年第7期，第53页。即使有韩方发放的合法捕捞许可证，进入韩方水域作业的中国渔船也会遭遇韩方的无理检查，有些已经达到非法干扰的程度。例如，2012年1月17日，中国浙江渔船从韩国水域返回的途中突遭韩国海警登船检查，尽管有韩方的合法捕捞许可证，该船及船员仍被韩国海警扣押回韩国，并遭到韩国检方以妨碍公务罪起诉。[3]此次事件中的中国渔民不服韩方的非法执法，决心要与韩国海警在法庭上抗争，并就韩国检方的指控进行抗诉，这是首例中国渔民抗诉韩国检方指控罪名的案件。日前，该案的一审庭审程序已经全部进行完毕，韩国济州地方法院将择日宣判一审结果。见《中国渔民抗诉韩指控案待宣判，妨碍公务罪或难成立》，腾讯新闻网:http://news.qq.com/a/20130123/000072.htm，2013年1月25日。此外，韩方越界执法的现象也时有发生。2010年12月18日，韩国海警执法艇与一艘中国渔船发生了冲撞，造成2名中国船员死亡。对此，韩方声称是中国渔船冲撞韩国海警执法船。但中国外交部发言人在例行记者会上指出:“不管在什么海域，海警冲撞渔船、造成人员伤亡都是不应该发生的事情。事件发生在中韩渔业暂定措施水域，根据《中韩渔业协定》，两国渔船均可进入该水域作业，两国执法部门分别管理各自渔船，相互通报对方国家渔船违法行为，但无权登临对方国家渔船执法。”[4]《2010年12月21日外交部发言人姜瑜举行例行记者会》，中国外交部网站:http://www.fmprc.gov. cn/mfa＿chn/wjdt＿611265/fyrbt＿611275/t779969.shtml，2013年1月25日。

从近些年的执法实践来看，韩方对我国渔船的管理越来越严格，检查越来越细致，处罚力度也越来越大。韩国政府有关部门在多个场合严正表态要制定专门针对中国渔船非法捕鱼的有关方案。

在韩国国内舆论的强烈推动下，韩国政府已开始着手加大对中国渔船的处罚力度。2012年5月14日，韩国颁布并实施其新修订的《对大韩民国专属经济区管理水域的外国人渔业活动行使主权的相关法律》。该法案大大提高了对外国非法捕鱼渔船的罚款额度，对在韩国专属经济区管理水域内无证作业者，最高罚金从1亿韩元提高到2亿韩元(折合人民币约114万元)。对不服从停船命令的船舶所有人或船长，最高罚金从5000万韩元提高到1亿韩元。而且，根据该法第23条，违规渔船缴纳担保金或者提交担保金保证书后，韩方释放渔船船长和其他违规者时，只“归还船舶”，渔具和渔获物将被全部没收。[1]《韩国颁布专属经济区水域外国人渔业活动管理新法》，《中国渔业报》2012年5月31日，第1版，http://szb.farmer.com.cn/yyb/html/2012－05/31/nw.D110000yyb＿20120531＿9－01.htm?div＝－1，2013年1月25日。而根据据韩国先前的法律，韩国海警对违反韩国法律规定的外国渔船可以处以最高不超过1亿韩元的罚款，还可视情况没收其渔获物和其制品、渔船、捕鱼设备，以及可用以从事渔业活动的物品，如果这些物品无法被没收，可处以同等价值的罚款。见《中韩渔业协定须知》，中韩海洋科学共同研究中心网站:http://www.ckjorc.org/cn/blog＿wenzhang.asp?wenzhang＿id＝32＆blog＿id＝11，2013年1月25日。实践中，韩国法院对有关案件的审理也印证了此种加重处罚的规定。2013年2月3日，韩国光州地方法院开庭审理了中国渔船“辽丹渔23827”号船长张某的上诉案，撤销对其作出的有期徒刑1年、罚款3000万韩元(约合人民币17.1万元)的原审判决，以妨碍执行公务罪加重判处该船长有期徒刑1年6个月、缴纳罚款5000万韩元(约合人民币28.5万元)，另外6名船员则维持原判，处以8个月的监禁。[2]2012年10月16日，韩国海警在对中国渔船“辽丹渔23827”号的执法过程中，使用橡皮弹打死了一名中国渔民，该船的船长张某以及其他船员以暴力抗法嫌疑被韩国检方起诉。见《韩国海警橡皮弹打死中国渔民案上诉审宣判》，http://www.tetimes.com/content/2013－02/04/content＿7678868.htm，2013年2月10日。

与此同时，韩国海警也积极调整政策，在其执法部门继续投入大型舰只、直升机与特警队员。[3]《韩武力扣押三艘中国渔船，海警动用催泪弹》，中国海事服务网:http://www.cnss.com.cn/html/2011/cydt＿1024/62586.html，2013年2月10日。韩国海洋警察厅甚至允许执法海警携带枪支应对“暴力抗法”的中国渔民。[4]郁志荣:《海上联合执法有利于解决冲突》，《中国海洋报》2012年1月13日，第7版。2011年，“韩国海洋警察厅在全国指挥官会议上决定，针对进入韩国管辖海域进行非法捕鱼的‘可疑’船只，如果对海警要求停船的命令置之不理并使用凶器妨碍执行公务的，海警可以积极使用包括枪支在内的所有手段进行逮捕。如果韩国海警在执法过程中感到对方的攻击威胁自己生命，或者非法捕鱼的‘可疑’船只在船体设置障碍物致使不能正常‘执行公务’，那么海警也可以使用枪支”。[5]“媒体评析中国渔民越界捕捞原因”，中国海事服务网:http://www.cnss.com.cn/html/2011/cydt＿1220/64912.html，2013年2月10日。韩国粗暴的执法行为引发了中国渔民的普遍不满，招致了他们的强烈反抗，在中韩渔业冲突中难辞其咎。[1]Zhang Hongzhou，China’s Evolving Fishing Industry:Implications for Regional and Global Maritime Security，RSIS Working Paper，p.19，at http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital－Library/Publications/Detail/?ots591＝0c54e3b3－1e9c－be1e－2c24－a6a8c7060233＆lng＝en＆id＝152143，2013年2月10日.

除了加强对中国渔船的打击力度之外，韩国还积极联合周边国家，例如朝鲜[2]韩国和朝鲜于2007年达成一项共识，双方同意在黄海海域内的争议海洋边界线附近建立一个共同渔区以防止来自中国的渔船非法越界捕鱼。见Martyn de Bruyn and Sangmin Bae，An Institutional Approach to Peace and Prosperity:Toward a Korean Fisheries Community，in Towards a Northeast Asian Security Community:Implications for Korea's Growth and Economic Development，edited by Bernhard Seliger and Werner Pascha，Springer New York(online)，2011，p.254.、日本[3]中韩之间的渔业冲突在日本国内同样引起了高度关注，日本方面与韩国的舆论趋势一致，均指责中国渔民暴力抗法有组织化、武装化的趋势。此外，日本媒体还指出如果韩国加强对中国渔船的管治力度，那么中国非法捕鱼船只将来可能会把目标转向日本海域。见“日媒借机炒作中韩渔船事件，渲染我渔船‘暴力威胁’”，中国海事服务网:http://www.cnss.com.cn/html/2011/currentevents＿1220/64913.html，2013年2月10日。，共同寻求建立海上合作机制，企图以抱团的方式来应对所谓的“非法越界捕鱼”的中国渔船。

5.处理双边合作关系的态度

中越两国高层领导人非常重视北部湾渔业合作问题，多次发布联合声明或联合新闻公报重申双方应继续密切配合，落实好《北部湾划界协定》和《中越渔业协定》，做好北部湾共同渔区联合检查和渔业资源联合调查及海军联合巡逻工作；同时，双方也一直致力于减少摩擦，增进互信，强调开展多领域的合作。譬如，在2011年的《中越联合声明》中，[4]《中华人民共和国与越南社会主义共和国联合声明》，中国政府网站:http://www.gov.cn/jrzg/2011－10/15/content＿1970444.htm，2013年2月10日。双方同意加强军事领域的合作，建立热线联络机制，同时继续实施海上联合执法检查与巡航，加强军舰之间的互访和交流等。同年，在中越双边合作指导委员会的第五次会议上，双方就多个领域的合作达成共识，指出要加强高层沟通，继续保持海上问题谈判机制，以恰当谨慎的方式处理敏感问题和有关争议。[5]《中越双边合作指导委员会第五次会议在河内举行》，搜狐网:http://roll.sohu.com/20110906/n318561292.shtml，2013年2月10日。2011年10月，中越双方在北京签署了《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议》，该协议重申两国在低敏感领域进行合作，包括海洋环境保护、科学研究、海上搜救、灾难预防等方面；双方同意建立一个热线联络机制以便及时有效处理有关问题。[1]《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议》，中国外交部网站: http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/tyfg/t872687.htm，2013年3月25日。可以说，中越两国政府在处理双边关系中表现出的积极姿态对加强北部湾渔业合作、顺利实施《中越协定》起了巨大的推动作用。

中国在处理与韩国的渔业合作问题上同样秉持友好合作的态度，然而，韩方对待中国渔船和渔民的态度却非常严厉、强硬。韩国国内媒体也起到了推波助澜的作用，要求其本国政府对“非法捕鱼”的中国渔民采取更为严厉的处罚措施。[2]有韩国媒体称，当前韩国对非法捕鱼的中国渔民处罚太轻，这些渔民仍旧能从非法捕鱼的行为中获得较大经济利益，并建议韩国政府提高处罚金额。“Korea to Toughen Bail Rules for Illegal Fishing”，at http://koreatimes.co.kr/www/news/nation/2011/01/113＿80022.html，2013年3月25日。这种处理双边关系的非理性态度显然不利于中韩渔业冲突的解决。

四、关于解决中韩渔业冲突的思考

通过前述对中韩、中越两个渔业协定及其实施的比较分析，不难看出《中韩协定》及其实施均存在亟须解决的问题。我们应当正视和重视这些问题，想方设法为缓和并最终解决当前中韩渔业冲突频发的困局创造有利条件。

(一)继续推动中韩海域划界谈判并尽早完成相关海域的划界

在海域划界争端难以达成解决方案的情形下，以联合开发或共同开发的模式作为有关国家对争议海域海洋资源的开发利用和管理的一项临时措施，被普遍认为是最有益和最可行的尝试，因此人们往往对渔业协定的实施寄予厚望。[3]Min Gyo Koo，Island Disputes and Regime Building in East Asia:Between a Rock and a Hard Place，p.175. at http://books.google.com/books?hl＝en＆lr＝＆id＝8Ac9hLAES18C＆oi＝fnd＆pg＝PA1＆ots＝saZepQfzzd＆sig＝IzZ2fv7z8IEmvazJS53PuC4mGoo＃v＝onepage＆q＆f＝false，2013年3月25日。然而，在对中韩、中越渔业协定及其实施的比较分析中，我们发现，建立共同开发或联合开发模式的渔业协定并非包治百病的灵丹妙药。在海域划界争端未决而有关国家之间存在较大的利益冲突，同时又严重缺乏政治互信与合作意愿的情形下，渔业协定本身都将难以有效执行，更谈不上通过实施渔业协定积累经验，并为将来的海域划界作好铺垫。正如薛桂芳教授所言，除非海域划界清楚明确，否则，非法、未报告和无管制的捕捞活动，伴随着各种渔业冲突，将继续在黄海海域发生。[1]薛桂芳:《国际渔业法律政策与中国的实践》，青岛:中国海洋大学出版社，2007年，第201页。

但是目前中韩在海域划界方面的立场分歧很大，短时间内达成协议的可能性并不大，而不断衰退并处于枯竭危险中的渔业资源又不可能无限期地等待人们对海域划界问题的最终解决。因此，中韩双方还需要作出其他的努力。

(二)修改或重拟新的中韩渔业协定

如前文所分析，《中韩渔业协定》在内容上的确存在不合理之处。除了在维护中国传统捕鱼权方面存在重大缺失、对有关过渡水域的规定不合理之外，该协定对维持现有渔业活动水域的规定也过于粗陋。一方面，维持现有渔业活动水域的具体地理坐标不明确，措辞相当模糊，中韩两国的执法部门难以确定各自的执法范围。另一方面，协定仅规定该水域内适用船旗国管辖原则，但就缔约双方每年入渔的数量、捕捞条件、渔业资源的养护和管理措施等均未作出任何规定，导致该水域内的渔业活动处于无协调、无管制的状态。[2]Clive H.Schofield and Ian Townsend－Gault，Choppy waters ahead in“a sea of peace cooperation and friendship”?:Slow progress towards the application of maritime joint development to the East China Sea，Marine Policy，Vol.35，2011，p.29.此外，当前中韩渔业纷争不断，建立一个高效的争端解决机制显得尤为必要和迫切，但《中韩协定》并未就此作出规定。争端解决条款的缺失是该协定的另一个重大缺憾。[3]与《中韩渔业协定》的内容非常类似的《中日渔业协定》也在争端解决问题上保持了“缄默”，没有规定争端解决条款。韩国学者Sun Pyo Kim指出，《中韩渔业协定》之所以没有包含任何争端解决条款，是因为中方在谈判中建议不作该方面的规定，理由是《中日渔业协定》并没有对此作出规定。该学者分析，中方这一立场可能来源于中国对中韩两国渔业合作的信心，认为两国间可能不会产生争端，即便发生争议，双方也可以通过外交方式妥善加以解决。见Sun Pyo Kim，The UN Convention on the Law of the Sea and New Fisheries Agreements in North East Asia，Marine Policy，Vol.27，2003，p. 103；薛桂芳:《国际渔业法律政策与中国的实践》，青岛:中国海洋大学出版社，2007年，第201页。从传统和实践上看，东北亚国家大多通过直接协商谈判的方式来解决有关争议，对将国家之间的争端提交国际司法或仲裁机构进行处理有着较大的排斥，第三方解决机制在这些国家并不受欢迎。[1]Jon M.Van Dyke，North－East Asian Seas——Conflicts，Accomplishments and the Role of the United States，The International Journal of Marine＆Coastal Law，Vol.17，No 3，2002，p.420.尤其是中国，在解决对外问题上，一直坚持和倾向于双边谈判与协商的立场，排斥和拒绝多边性或区域性的解决方式。[2]Gilbert Rozman，Chinese Strategic Thinking on Multilateral Regional Security in Northeast Asia，Orbis，Vol.55，2011，p.311.但无论采用何种争端解决方式，都应尽可能在协定中加以明确，防止发生争端时无法及时启动有关解决程序。

鉴于《中韩渔业协定》存在以上缺陷，是否继续履行该协定是个值得深思的问题。应当对现行的《中韩渔业协定》进行修改完善，或者重新拟定新的渔业协定。有学者甚至建议应对《中韩渔业协定》做否定性处理。[3]高岚君:《〈中韩渔业协定〉法律效力分析》，《沈阳工业大学学报》2013年第1期，第2—3页。如果中韩之间不能对修改渔业协定达成共识，那么，及时终止现行的《中韩渔业协定》可避免其给我国带来更多不利影响，而且终止协定在理论上是可行的。因为，虽然《中韩渔业协定》并未包含任何就本协定进行修改的条款，但该协定第16(3)条规定:“缔约任何一方在最初五年期满时或在其后，可提前一年以书面形式通知缔约另一方，随时终止本协定。”

(三)加强中韩渔业合作机制

需明确的是，即使我国要求终止《中韩渔业协定》，该协定仍有一年的有效期，在有效期内缔约双方还需要遵守和实施协定。何况，至今我国尚未提出终止协定的要求。因此，在当前《中韩渔业协定》的框架下，继续开展和加强渔业领域的合作是克服该协定生效负面影响的需要，[4]都晓岩、倪国江:《关于加强中韩渔业合作的几点思考》，《中国渔业经济》2007年第6期，第43页。对于减少双方的渔业冲突仍具有积极意义。

首先，应完善中韩渔业信息通报机制。及时、高效的渔业信息相互通报有利于两国对渔业活动进行管理，同时也有利于避免产生管辖权争议。完善信息通报机制既是有效执行《中韩渔业协定》的客观需要，同时也有利于减少两国之间的摩擦，是增进中韩执法互信、提高信息透明度、加强有效沟通的重要保障。

其次，应建立中韩联合执法检查、监督机制并加强执法沟通。一方面，建立直接联合执法与监督机制，开展海上联合执法，将协定水域内的共同巡航检查常态化，并就双方执法部门的执法行为进行监督，以避免不必要的执法冲突。据悉，中韩双方已决定自2013年起重新启动中韩海上联合执法合作机制，对暂定措施水域靠近韩方一侧进行重点执法检查。另一方面，中韩两国还要加强渔业执法部门之间的直接和有效沟通。实践中，双方每年都通过中韩渔委会开展对话和会谈，渔业合作中的协商谈判工作由中国农业部黄渤海区渔政局与韩国渔业部门直接对接。但韩方负责实施协定的执法部门是韩国海洋警察厅，这个机构并不隶属于韩国的渔业部门。中韩之间的执法沟通不够直接、顺畅，导致双方无法及时处理执法过程中出现的争议或纠纷。[1]参见《中韩渔业冲突升级，韩媒体称中国渔民为海盗》，网易新闻网:http://news.163.com/08/1016/14/4OCRCB570001124J.html，2012年11月20日；《韩武力扣押三艘中国渔船，海警动用催泪弹》，中国海事服务网:http://www.cnss.com.cn/html/2011/cydt＿1024/62586.html，2012年11月20日。实际上，缔约各方执法部门的直接对接并不少见。例如，日韩之间曾采用热线联络的方式多次解决韩国渔船非法越界捕捞引发的纠纷，“一般在事发后由日方通报韩国海警，韩方执法船第一时间赶赴现场，通过双方沟通、交涉、谈判，迅速解决问题”[2]郁志荣:《海上联合执法有利于解决冲突》，《中国海洋报》2012年1月13日，第7版。。中越两国近来也在考虑建立热线联络机制，以便有关执法部门能够在第一时间迅速将有关事实和情况通报对方，尽量避免因为沟通不畅而导致对有关事件的延迟处理。当然，中韩执法部门的沟通协调也正日渐加强，这给双方的直接执法合作带来了新的机遇。至2012年，中国渔政部门和韩国海洋警察厅已经召开四届渔业联席会议，主要围绕违规行为处罚、维护协定水域正常作业秩序、合理解决执法中的矛盾和纠纷以及协调发挥好联席会议作用、加强合作和信息沟通等方面进行了商讨。在2012年会议上，韩方充分肯定了中方在涉韩渔业管理中所做的大量工作和付出的辛勤努力，并表示将督促韩国海警进一步强化文明执法、规范执法，妥善对待合法生产的中国渔船。[3]《我局与韩国西海地方海洋警察厅第4届渔业联席会议在烟台召开》，农业部黄渤海区渔政局网站: http://www.hbhyzj.moa.gov.cn/gzdt/201212/t20121212＿3103545.htm，2013年3月25日。

再次，应充分发挥现有渔业合作机构及制度的作用。实践中，中韩渔委会为《中韩渔业协定》的实施做了大量工作，也积累了不少经验，并且作为双方沟通合作的平台，更是建立起了必要的基本的沟通联络和协调机制。[1]实践中，中韩两国的渔业执法部门建立了中韩渔业执法工作会谈机制和重大违规渔船移交制度。中国渔政指挥中心周边协定处:《中韩渔业协定执行情况》，《中国渔业报》2010年6月7日，第2版。然而，对比中越渔委会的积极运作，中韩渔委会及其他合作机制的应有作用并没有能够充分发挥。《中韩协定》尽管没有赋予中韩渔委会解决渔业纠纷的职权，然而在当前形势下，充分利用现有机构、机制来应对渔业合作中出现的问题，不仅是现实可行的，也是减少合作成本的一个有效途径。中韩两国应考虑如何充分发挥以中韩渔委会为中心的合作机制，必要时可赋予其一定的职权处理协定水域内发生的渔业纠纷。此外，现有的执法合作制度，如中韩两国渔业执法公务员互换乘船交流活动和中韩渔业联席会议等，也有待进一步完善。

(四)严格执行船旗国管辖原则

在《中韩渔业协定》框架下，缔约任一方越界执法，都将构成对《中韩渔业协定》的重大违反，侵害缔约他方的合法权利，并应依法承担相应的法律责任。因此，为了有效避免管辖权冲突，在中韩争议海域，必须严格执行船旗国管辖原则。而针对船旗国管辖原则在处理非本国国民及渔船的非法捕捞、违规捕捞等方面存在效率不足的问题，则可以通过建立和完善信息通报机制和执法反馈机制来加以弥补。

(五)重视渔业资源的可持续发展

渔业资源的急剧衰退无疑加剧了中韩两国渔民对渔业资源的争夺，并进一步引发冲突。在渔业资源的养护方面，中韩可以采取的措施很多，如渔业资源放养增殖等。实践中，从2005年起，中国农业部渔业局向国家申请专项补助经费，在各地实施渔业资源增殖和放流效果的跟踪评估。[2]邱永松、曾晓光、陈涛、王跃中、袁蔚文等编:《南海渔业资源与渔业管理》，北京:海洋出版社，2008年，第226页。中国各省份也组织了多次大规模的鱼苗放养增殖活动，其中，以北部湾沿湾的广西和海南两省实施的次数最多、规模最大。[3]《北部湾海洋生物资源增殖放流活动在北海市举行》，南海区渔政局网站:http://www.moa.gov.cn/sydw/nhyzj/gzdt/200806/t20080616＿2110613.htm，2013年3月25日；邓韶勇:《海洋渔业与水产业》，载梁振球主编《海南年鉴2011》，海口:海南年鉴社，2011年，第259页。中越两国也共同开展了一些渔业资源放流增殖活动，均取得了良好效益。此外，还可以通过共同实施休渔制度为鱼类提供一个合理的恢复和休养期。中越目前已经就共同休渔问题展开协商。中韩两国同样可以考虑在这方面开展类似的合作，采取有力措施促进渔业资源的可持续发展。

五、结语

与《中越渔业协定》相比，《中韩渔业协定》的内容和实施机制均存在不少缺陷。在诸多因素的影响下，《中韩渔业协定》的实施未能有效减少中韩双方的渔业冲突。其中，争议海域划界问题悬而未决是影响中韩渔业合作并导致冲突不断的最主要因素之一。此外，由于双方各自管辖水域的范围并不十分明确，渔业资源的开发利用和养护问题也就难以从根本上获得解决。再者，韩国还日渐加强对争议海域的管辖，甚至不惜越界执法，试图为其将来与中国的划界谈判造势。最后，中韩渔业合作实践中所暴露出的信息通报和执法合作方面的不足、韩方粗暴的执法方式等也都是导致中韩渔业纷争不断的重要因素。

要从根本上解决中韩渔业冲突，中韩两国应继续推动海域划界谈判，早日达成划界协议。同时，我国应正视和重视中韩渔业协定的缺陷与不足，及时提出修改该协定，就渔业问题与韩国重新展开谈判。在该协定正式终止前，为了有效减少渔业冲突，中韩双方仍需要开展全方位的渔业合作，包括加强联合执法检查机制、确立争端解决机制、完善信息通报制度，并加强执法部门之间的协调沟通和相互监督等。

(初审:张亮)

中韩与中越渔业协定及其实施的比较分析
——兼论中韩渔业冲突解决之道

黄瑶 黄明明[1]

《中韩渔业协定》与《中越渔业协定》在内容上不乏相似之处，如协定水域和渔业管理制度两者近似，两协定还建立了各自的渔业联合委员会，且中、韩、越三国实施各自协定的措施也类似。然而，上述两个协定的性质截然不同，协定的部分内容与影响协定实施效果的因素等也有差异性。两协定及其实施的比较可为解决中韩渔业冲突提供有益参考。而根本解决中韩两国间的渔业冲突需要两国继续推动海域划界谈判并尽早达成划界协议。但在划界完成之前，中国应正视中韩渔业协定的不足，与韩国展开谈判，修改或重拟新的渔业协定。同时，中韩两国还需进一步加强和完善双边渔业合作机制，严格执行船旗国管辖原则，并重视渔业资源的可持续发展。

中韩渔业协定；中越渔业协定；实施；渔业合作；海域划界

本文的研究与写作获得中山大学哲学社会科学创新研究群体培育项目(12000－3281901)的资助。

[1] 作者黄瑶，女，中山大学法学院教授、博士生导师，北京大学法学博士，研究领域为国际法基本理论、海洋法、国际人权法等，E－Mail:lpshyao＠mail.sysu.edu.cn。

作者黄明明，女，中山大学法学院2012级国际法专业博士生，E－Mail:hmm－13＠163.com。