代际公平与环境规制

田丽芳

（山西晋中学院 经济管理学院，山西 榆次030600）

政府规制指政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。近年来，我国市场经济迅速发展，工业化、城镇化进程不断推进，但随之而来的环境污染严重、空气质量下降、生态系统的透支和物种的消亡，给人们的身心健康和社会安全带来了严重的影响，并且威胁着人类子孙后代的延续。中国现在出现的雾霾、沙尘和地下水、土壤、重金属的污染以及农村面源污染，不时给人们敲响警钟，因此，保护环境成为当代人、当代政府不可推卸的责任。

一、代际公平理论

代际公平指当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等，即当代人必须留给后代人生存和发展的必要环境资源和自然资源。代际公平是可持续发展战略的重要原则。

代际公平的概念最早是由塔尔博特·R·佩奇 （T．R．Page）在 “社会选择”和 “分配公平”两个基础上提出的，它主要涉及的是当代人和后代之间的福利和资源分配问题。1984年美国的爱迪·B·维思 （E．B．eiss）教授系统阐释了这一概念的含义。她提出了 “行星托管”的概念，指出人类的每一代人都是后代人地球权益的托管人，并提出实现每代人之间在开发、利用自然资源方面权利的平等。［1］

要实现代际公平困难重重。首先，后代人是不在场者，无法行使自己的权利，无法对当代人的行为和决策施加影响。其次，当代人一方面代表自己的利益，要实现自己的权利，另一方面又要代表后代人的利益，保护后代人的权利。这需要把握好尺度，并且需要当代人高度的自律性。第三，由于认识的局限性，当代人并不完全清楚后代人的需要，也无法确定后代人的最优选择。［2］因此，深入研究代际公平问题，对可持续发展理论和实践都有重要的意义。

二、环境规制的必要性

政府之所以对环境进行规制，原因在于市场有其自身的局限性，存在 “市场失灵”。

（一）代际外部性

环境污染具有典型的代际负外部性。例如很多工厂排污对自然环境、周围居民产生危害，这种危害由生活在环境中的居民甚至子孙后代来共同承担，而企业自身却没得到相应的处罚。如今，新的污染具有累积性、跨时期的特征，比如臭氧、温室效应、放射性和有毒废弃物等，这些污染物具有很长的存在时间，可能将持续性地破坏生态系统的自我恢复能力和环境的承受能力，危害后代人的生存环境和权利。

由于时间的阻隔、人类认识的局限性以及后代人的缺位，当代人很难界定受害者，更难估量环境污染对后代的影响，以科斯定理和庇谷税为代表的传统的将外部性所带来的环境成本内部化的方法已经不适用。如果没有政府规制，当代人通常不会把可以预计的对后代人的损害纳入市场交易机制。

（二）公共产品

环境如空气、水、土地、气候等本身是公共产品，具有非排他性和非竞争性。例如，某人投资控制污染来改善环境，那么其他没有投资的人也可以分享环境改善的好处，即所谓 “搭便车”，那么享受环境好处的人越来越多，愿意投资的人越来越少，势必使生态环境恶化，出现 “公共地悲剧”。当代人出于自利角度，为了追求自身效用最大化，往往自觉或不自觉地多占用或消费现存的有限环境资源，即多占用本该属于下一代的环境资源，损害了代际公平。

（三）代际产权模糊

环境是公共物品，其产权难以界定，即使有可能明确产权，除了当代人以外的受害者也无法亲自维护自身的利益。从代际角度考虑，当代人对环境的使用应该以不损害后代人的相应权益为前提。但是后代人现在还没有出生。后代人的缺位使得产权学派经济学家关于通过市场交易 （谈判）来解决外部性问题的设想根本没有可行性。唯一可行的办法就是由当代人中的某一机构或社会集团来充当后代人的代表，一般说来，后代人代表的角色在很大程度上要由政府来充当，并通过国家干预来保护后代人的权益。［3］

三、环境规制失灵分析

由于市场失灵，政府要进行干预予以矫正，实现资源配置最优化，这使政府具有存在的价值和一定的职能意义。但现实中政府并非是一个完美的外生机构，存在 “政府失灵”。美国经济学家布坎南认为，市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件，政府的缺陷至少和市场一样严重。［4］

（一）政府 “经济人”假设

布坎南认为，“经济人”假设对于政治市场上的一般选民、官员及立法者仍然是适用的，这一假设难以确保政府官员在规制过程中完全以公共利益最大化为目标。由于后代人的缺位，后代人的需求与偏好具有不确定性。政府决策时会从其自身角度进行成本——收益分析，为了获得任期内经济收益和政治收益的最大化，赢得当代选民对自己的支持，政府往往以当代人需求为出发点，只顾及眼前利益而忽视后代人的利益。例如我国环保方面财政投入不足，历史欠账多，环境污染治理投资总额占国内生产总值的比重很小（见表1）。政府官员为了获得短期利益最大化，减少甚至放弃环保投资，导致政府环境建设低效甚至无效。数据显示，我国农村仍有8千多万人饮水不安全，大城市灰霾天数接近全年的30～50%，30．5%的县城没有建设污水处理设施等。［5］

表1 2007～2011年中国环境污染治理投资状况

（二）政府目标多重性

政府通常都被赋予实现多重目标的使命，比如经济增长、物价稳定、充分就业、环境保护等。对于背负多重目标的政府而言，既要利用资源给当代居民提供更高的收入和更好的生活质量，又要为子孙后代着想，考虑环境保护和可持续发展。多重目标会使得政府行为趋于通过忽略一些目标来注重那些与其利益一致的目标（March and Simon，1958）。［6］因此，政府在目标之间进行权衡时，往往关注与自身利益密切相关的经济、政绩目标，忽略环境保护和后代人的利益。例如，政府官员考核时往往 “重经济绩效、轻公共服务”，单纯关注GDP的规模和速度，而忽略环境指标、社会的优化等。尤其是一些经济欠发达或不发达地区，地方政府为了吸引资金，考虑到污染企业对当地就业和财政税收的贡献，在环境规制上更是采取放松管理的态度。

（三）政府自身局限性

1．由于信息不充分及人类认识的局限性，政府官员在制定法律政策时难以全面预料环境污染可能产生的后果，很难估量对后代人的影响。例如，当政府控制一种形式 （如空气）的污染时，会简单地导致另一种形式的污染，如水、土地或工作场所的污染 （Graham ＆ Wiener 1995）；当政府单独限制二氧化碳排放时，会致甲烷排放的增加，潜在地引起全球变暖的净增加 （Wiener，chapter 10in Graham＆Wiener 1995）。［6］

2．我国现有的法律法规存在诸多不足，缺乏可操作性，没有开征环境税等税种，对当代产生负外部性的市场主体缺乏法律和制度的约束。随着经济社会的发展，废电池、白色污染、机动车尾气污染、生活垃圾污染等对环境的危害越来越大，但是目前还没有控制上述污染的专项法规和办法，虽然有的城市下大力进行控制，但管理起来缺乏法律依据，没有相应的行政处罚手段。立法不够完备，环保部门执法不严，加之政府重经济而轻环保，监管漏洞的缺陷进一步加剧。

3．环境规制工具陈旧，缺乏创新。目前我国在环境规制中主要运用命令与控制型工具 （如产量限额、排放标准、限期治理、“三同时制度”等），市场激励型工具 （如环境税、政府补贴、可交易许可证）在我国应用范围有限。其中排污费作为一种主要的环境规制工具自1982年以来在全国范围内普遍实行，但问题也颇多。主要是排污收费标准制定偏低，既不能反映污染的私人成本，也不能反映污染的社会成本，更没有考虑下一代的环境利益和代际环境收益。致使企业经营决策过程中不重视污染治理，不承担社会责任，环境规制效果大打折扣。［7］

4．在部门职能划分方面，存在多头管理的问题，各个行政部门互相推诿、扯皮，行政成本极高。这些立法、执法、监管的漏洞给污染企业以可乘之机，不能保障后代人的利益。例如，2007年因蓝藻爆发引起的无锡水危机，在处理太湖环境治理问题时，出现了 “板子不知道打谁屁股”的尴尬。这种责任不清，职权不明，监管缺位的机制正是 “太湖治理年年做，污染一年重一年”的重要原因。［8］

（四）寻租

寻租是指试图获得一种可以赚取经济利润的垄断的活动。政府拥有的权利为有关个人或利益集团为环境寻租提供了空间，创造了机会。如政府发放排污许可证，因为涉及到利益，就会有人为了获得许可而展开向权利的行贿、游说等活动。由于后代尚未存在，缺乏表达权利的行为主体，因此，政府环境规制过程中，往往被当代利益集团所俘获。现实环境治理中由于寻租成功后的收益高，越来越多的人不断进行寻租活动。如甘肃徽县 “血铅事件”，县政府为了取得自身利益，对高污染企业开绿灯，甚至规定未经县委县政府批准，任何单位或团体不能到重点保护企业进行检查。由此可见，政府权力资源与企业资本紧密结合，形成 “利益共同体”，政府监管职能严重弱化。［9］

环境规制中的寻租活动仅有少数人受益，对社会整体和后代人的利益破坏极大，不但浪费了经济资源，对社会经济发展造成损失，而且增加了环境负荷，对环境可持续发展造成威胁。

四、环境规制失灵的解决

（一）“生态人”假设

人性假设是组织和行为分析的起点。对环境治理而言，政府作为代际产权的代表人，其 “经济人”的局限性非常明显，环境保护这种 “最多数人的公共事务”在经济人那里往往成为 “最少受人照顾的事物”，个体的理性行动最终导致的是集体的非理性结果。［10］因此，要完善政府作为公众和后代利益代表的权威性和广泛性，提出“生态人”假设。

“生态人”的本质是人与人、人与自然、当代人与后代人的和谐相处和利益统一。人类的共生性决定了在面对环境问题时，人与人，人与环境、当代人与后代人之间的关联不仅仅是对抗性、竞争性的，更多情况下共生共赢、和谐持续才是维持平衡的最优选择。政府作为 “生态人”，其行为中会体现生态意识，会计算环境利益，从而寻求经济、社会和环境利益的最大化、最优化。因此，“生态人”不是对 “经济人”的替代，而是超越，使人性假设具有更为长远的价值，符合代际公平、可持续发展的理念。

（二）完善政府环境立法与绩效考核机制

随着居民收入水平的提高，群众对改善环境质量的要求越来越迫切，但我国人口众多、环境承载能力相对不足的基本国情不容忽视。新形势下中国提出建设资源节约型、环境友好型社会，但现行法律法规已远远不能适应环境变化的新形势。因此，政府要与时俱进，减少现行法律中原则性、过于宽泛的规定，并制定相应的条例或者实施细则。环境立法一要细化二要硬化，做到有法可依、有法必依，确保后代人平等享有环境资源的权利。

按照科学发展观的要求，完善政绩评价体系，摒弃以往片面以GDP衡量政绩的做法，建立一套包含经济增长、环境质量、生态保护、可持续发展的综合评价指标体系。明确目标任务和责任分解，将环境和可持续发展考核结果作为干部绩效考核的重要依据。同时，健全责任追溯机制，实行环境行政问责制。不仅要追究对于重大决策失误负有直接责任的主管人员，对于包庇、放纵环境违法行为导致辖区环境恶化的地方政府领导，以及不履行环保责任的有关部门负责人、不作为和乱作为的环保执法人员也应追究其责任，完善激励约束机制。［11］

（三）创新环境规制工具

“十二五”期间政府要择机适时开征环境税，按照 “谁污染，谁付费”的原则，直接限制排污者，减少污染的排放。环境税的征收要从成本——收益角度出发，税基建立在污染物排放数量上，税率的设计要充分考虑代际公平，要高于污染治理的成本，从而激励企业自觉加大治污力度。［7］

政府可以考虑设立代际补偿金制度，即在当代人开发利用资源时提取产值的一定比例，以信托基金的方式留给后代人用以可持续发展，从而补偿由于当代人行为导致的后代人的损失。

（四）树立代际公平意识，强化公众参与制度

政府应通过教育资源和传播媒介，以及社会上其他的舆论工具，使环境保护、代际公平观念深入人心，并成为社会主流思想。代际观念的深入，环境教育的加强，一方面会影响并改变政府对环境规制的相关规定，使得政府官员充分考虑后代人利益，减少政府短视性和局限性行为；另一方面会强化企业的社会责任和自律意识，促使企业从可持续发展角度出发，自觉减少污染排放；同时也会加强公众监督参与，使保护生态环境成为一种自觉、主动的行为。具体来看，可建立环境信息公开制度；仿美国环境 “公民诉讼制度”，建立我国环境公益诉讼制度；通过立法保障媒体的新闻自由权利，以 “第三种权力”——新闻媒体来约束权力。［8］

另外，公益性民间组织或国际组织在地域性及公利性方面常常具有国家或地方政府所不具备的优势，可以跨越国家的地域限制在多国甚至全球范围达成一致行动，克服代际产权缺失或产权虚置问题，并降低实施成本。因此，要充分发挥公益性民间组织或国际组织作为代际产权代表人的作用，弥补政府环境规制中的某些不足。如国际绿色和平组织 （Greenpeace）自1971年成立以来，致力于以实际行动开拓一条绿色的发展道路，以保护地球、环境及其各种生物的安全和持续性发展为使命，对代际可持续发展作出了积极贡献。

总之，只有构建政府引导、企业自律、公众参与的健全环保机制，三方共同努力，才能使环境规制真正落实到位，发挥其应有的作用，确保我国可持续发展。

［1］宋旭光．代际公平的经济解释 ［J］．内蒙古农业大学学报，2003（3）：6－8．

［2］白瑞雪．生态经济学中的代际公平研究前沿进展 ［J］．社会科学研究，2012（6）：11－15．

［3］厉以宁．西方经济学 （第三版）［M］．北京：高等教育出版社，2010：215－218．

［4］吴盛光．西方政府规制经济学研究范式述评 ［J］．上海行政学院学报，2009（2）：100－107．

［5］温香彩．环境保护与政府职能转变 ［J］．团结，2012（3）：39－41．

［6］余璐，李郁芳．可持续的政府管理 ［J］．理论导刊，2008（5）：13－15．

［7］臧传琴．环境规制工具的比较与选择——基于对税费规制与可交易许可证规制的分析 ［J］．云南社会科学，2009（6）：97－102．

［8］李金龙，游高端．地方政府环境治理能力提升的路径依赖与创新 ［J］．求实，2009（3）：56－59．

［9］孙晓伟．从污染事故频发透视地方政府环境规制行为——基于公共选择理论视角的分析 ［J］．长白学刊，2011（4）：81－86．

［10］李妍辉．从 “管理”到 “治理”：政府环境责任的新趋势 ［J］．社会科学家，2011（10）：51－54．

［11］吴迪．如何解决目前中国环境政府失灵的问题 ［J］．经营管理者，2012（2）：29－30．