论当代中国社区治理的基础和精髓——社区服务和社区参与

任成孝，李欣怡，任晓春

（1．山西财经大学 工商管理学院，山西 太原030006；2．太原理工大学 计算机科学与技术学院，山西 太原030006；3．山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原030006）

随着社会的发展，“社会人”越来越原子化，社会组织越来越多样化。社会的良性发展，既离不开 “社会人”归属感的向心力，也离不开社会组织协同发展的凝聚力。而这些作用力的产生，离不开政策引导与功能培育。“政府与社会良好的协同治理离不开作为两者联接点的社区。”［1］通过各项政策的支持与约束，才能形成社区治理的稳定结构，保证各主体功能的发挥，促使社区治理功能的实现，实现社区治理的 “善治”。就我国社区治理的政策引导与功能培育来看，最有代表意义的莫过于从 “社区服务”到 “社区建设”概念的提出。这两个概念的提出，标志着社区实践由单一性的服务政策与功能到综合性的建设政策与功能转变。社区建设在理论界常常用 “社区治理”的称谓。“社区治理是基于治理的精神内核，在 ‘社区’这一基本单元或层面上，社会各类组织 （包括基层政府、企业和各类社会中介组织）实行的多形式的合作治理，是政府社会管理与社会自主治理的统一。”［2］可以说，社区建设的过程是实现社区治理的过程。

一、从社区服务到社区建设

1987年初，为适应社会转型的客观要求，为深化城市社会福利事业改革，民政部在大连市民政工作现场座谈会上首次提出了 “社区服务”的概念。但这时社区服务主要是指由社会力量参与兴办社会福利事业。此后，“社区”一词被广泛使用起来，社区服务成为此时社区实践的主题。但此时对社区服务的认识存在模糊性，也处于起步阶段。1987年9月，民政部在武汉召开了全国性的城市社区服务座谈会，明确了社区服务的目标和任务，要求在全国的街道和居委会积极开展社区服务，把社区服务工作推向了全国。1989年12月26日通过的 《城市居民委员会组织法》又规定了居委会开展便民利民的社区服务的职责。到1992年底，全国大约70%以上的城市街道程度不同地开展了社区服务。随着我国社区实践的发展，有几个问题摆在了现实面前：（1）社区服务概念极度膨胀，但又不够全面，容纳不了社区民主之类的内容；（2）当时的社区服务还主要是民政服务，但社区工作需要政府、社会、市场、公民的协同；（3）当时正值基层民主从农村向城市推进，社区服务的提法与基层政权建设不吻合；（4）当时正值企业转换经营机制和政府职能转变，社区服务的提法与政治体制改革不匹配。因而，1991年5月民政部提出 “社区建设”的概念和思路。

随后民政部又在天津市河北区、杭州市下城区开展社区建设试点；在1991～1992年间又举办了三次社区建设理论研讨会。1998年民政部的“基层政权建设司”又改为 “基层政权和社区建设司”，把原来由社会福利司分管的社区服务工作职能划归该司，推动社区建设实践发展。1999年民政部先后选择上海、天津、青岛、沈阳等城市的26个城区为 “全国社区建设实验区”，开始了社区建设的新探索。同年，还制定了 《全国社区建设实验区工作实施方案》作为指导。

社区实验中，形成了上海模式、沈阳模式、青岛模式、江汉模式、天津模式、南京模式等多种模式，社区建设逐渐成熟。于是，2000年11月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发 ［2000］23号）的下发，标志着社区建设进入了推广普及阶段。2001年7月12日，民政部在青岛市召开首次全国社区建设工作会议，标志着社区建设工作的全面启动与整体推进；同时印发 《全国城市社区建设示范活动指导纲要》，推动社区建设向纵深发展。2002年9月，民政部又召开了 “全国城市社区建设四平现场会”，增强各地推进社区建设的信心。2005年8月，民政部又在长春召开了全国社区建设工作会议，部署了和谐社区建设的新任务。2008年10月印发的 《全国和谐社区建设示范社区指导标准 （试行）》又推动和谐社区建设的纵深发展。2009年11月民政部又印发 《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》，对和谐社区建设的进一步发展提出要求。党的十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出要构建 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，社区治理也注重构建多主体的格局。“伴随着经济转轨和社会转型，我国城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出现了很多新的领域和新的情况。”［3］“新时期社会发展中出现的大量新的社会问题和不确定因素，使得社会系统性风险加大，或者说使社会的脆弱性加剧”，［4］更需要社区治理功能的发挥。综观上述政策的变化，我们也可以发现社区治理的政策不再局限于社区服务领域，而扩张到了社区参与的领域。

二、社区治理的基础：社区服务

从社区的发展实践来看，社区服务是社区治理的基础，是社区治理功能发挥的首要任务。社区作为居民居住生活的共同体，首要任务便是满足人们的生活需求。人的生活需求又是多样的，既包括物质生活的需求，又包括精神和文化生活的需求。这些需求的实现，需要社区服务的提供；这些需求的实现，需要利用社区所有可利用的资源——需要营利组织提供有偿的专业化服务，需要中介组织提供的低偿或无偿的志愿服务，需要公共部门提供无差别的行政服务等。

随着社区服务的普及与深入，社区服务发生了两个变化：一是社区服务性质的模糊性。这种模糊性主要体现在三个方面：政府行为与社会行为的关系、福利性与经营性的关系、社会化与专业化的关系。［5］这些关系的模糊性在关于社区服务的历次会议中体现得淋漓尽致。杭州会议强调社区服务 “以服务养服务”；北京会议明确社区服务的福利性；《中共中央、国务院关于加快第三产业的决定》又赋予社区服务经营性；《关于加快发展社区服务业的意见》要求社区服务向社会化、产业化、法制化方向发展；上海会议又重申了社区服务的福利性，第一次明确提出了 “政府领导、民政主管、社会参与”的社区服务管理体制。二是社区服务的对象与内容不断扩张。服务对象从民政对象不断扩张为全体居民，服务内容从社区办的社会福利和职工福利等10余项逐渐扩张为便民生活服务等200多项。北京会议指出社区服务的主要内容包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务、便民利民服务。《关于加快发展社区服务业的意见》指出社区服务分为社区福利服务、便民利民服务和职工社会保险管理服务三类。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出社区服务是 “社区建设重点发展的项目，主要开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务”。［6］《关于加强和改进社区服务工作的意见》将社区服务分为政府开展的公共服务、社会中介组织开展的非营利服务、市场组织开展的营利性商业服务、社区居委会组织开展的自助、互助和志愿服务等四大类。1997年7月在青岛召开 “社区服务理论与实践研讨会”和1998年民政部46个 “全国社区服务示范城区”的评审命名，标志着着我国社区服务理论与实践趋向成熟。

此外，从1997年开始，中央陆续出台了一些专业性的政策规章，分别阐述了完善各类社区服务的思想，如 《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《关于发展城市社区服务的若干意见》《关于加强社区残疾人工作的意见》《关于推动社区再就业工作的若干意见》等。

表1 关于 “社区服务”的主要会议／文件

三、社区治理的精髓：社区参与

社区参与是社区治理功能发挥的动力来源，是社区治理的精髓。社区作为人们认识社会、参与社会生活的第一场所，维系着人们的生活、娱乐、利益、权利等各个方面，社区民主参与不仅要求人们参与社区内的公共文体活动，而且要参与选举等一系列政治活动，要参与决策与监督等自治活动。通过社区组织将自由、独立的居民个体凝聚在一起，使之成为一个规范的、参与的、自治的、群体的公民集体，从社区参与的过程中不断体现着社区民主。近年来，中央陆续出台了以社区参与为主的关于社区建设的一些配套政策，如 《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》（2003．6）部署了企业退休人员管理和服务的社区承接工作；《关于加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（2004．11）对街道社区党建提出了要求；《关于开展第二批社会工作人才队伍建设试点工作的通知》（2009．6）加大对社区的人力资源投入。此外，各个社区在其实践的过程中，也制定独具地方特色的具体制度和政策推动社区参与的发展。

“社区建设是一个复杂的经济、政治和社会过程。”［7］社区参与可以分为直接参与和间接参与。社区参与中的直接参与主要是以个人的行为参与到社区治理中来。主要体现在：在政治领域，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；在社会领域，参与社区文化建设和社区治安服务等；在经济领域，参与社区的物业管理和公共设施建设。通过社区居民的参与，可以不断地促进社区治理的功能发挥。通过居民参与，使社区表现为 “道德共同体”、“情意共同体”、“信念共同体”、“生活共同体”与 “社会共同体”。

社区参与中的间接参与主要体现在参与一些社区组织。具体而言：（1）在准政治事务领域，加入居委会并参与社区的一些事务。居委会作为群众性的自治组织，承接大量的社区工作实务，成为政府与居民之间的桥梁。居委会实际承担的社区工作的内容繁多，据统计，可以列出名称的工作、任务已达100多项，诸如社区环境、社区治安、民政帮困、计划生育、纠纷协调、人口普查、再就业工程、宣传教育、文明达标等一些行政杂务。（2）在社会领域，参与一些社区组织，参与社区的公共社会活动。居民参与到社区中介组织，社区中介组织从产生之初便承载着社区服务的功能，特别是民间性中介组织提供着志愿性服务。也正是社区中介组织和社区服务体系，成为连接微观社区生活和宏观社会制度的空间连接点。（3）在经济领域，参与到业主委员会中去，管理本社区的物业。业主委员会是代表某辖区内全体业主 （即物业所有人）对涉及本辖区内物业管理的公共事务和公益事业实施管理的自治性组织。业委员、居委会和物业公司的沟通与合作不仅能够满足社区服务的需要，而且还能形成共同的社区利益，进而使居民产生对社区的依赖感和认同感。［8］可见，社区参与本身也能促进社区服务的更好提供。

然而，社区参与是一个逐步发展的过程，不同经济社会发展程度和文化背景下，社区参与程度有所不同。公民依参与程度的不同，可以分为假性参与、象征性参与和实质性参与三种。［9］即使是假性参与和象征性参与，社区参与也是必要的。首先，随着人权、民主、自由、治理等观念的深入人心，社区参与的呼声必定高涨。其次，社区参与本身就是促进社区参与的途径。社区治理在目前形势下的重要价值就在于在 “治理化”的进程中，不断地培育和壮大社会资本，并通过形式化的治理或政府主导的治理训练基层政府或社区中介组织，使社会中的组织和个人学会运用社会协商和谈判的形式参于社区公共事务的管理，从而不断地赋予社区治理以实质性内容。因而，就目前来看，从社区参与的过程中，形成现代的公民资格和公民精神，使社区治理不断地内在化。［2］

总之，在社区服务和社区参与的领域，都在不断培育并完善社区治理的功能。社区服务与社区参与成为社区治理的两大任务与功能。在社区治理的过程中，通过多元社会组织的协同，满足多样化的社会服务需求；通过提供多形式的社会参与平台，促进不同人群的社会化整合。中国的社区治理实践，不仅完善了社会管理体制，而且也带动了政治发展和社会发展。

［1］麻宝斌，任晓春．政府与社会的协同治理之路 ［J］．吉林大学社会科学学报，2011（6）：132．

［2］任晓春．论当代中国社区治理的主体间关系 ［J］．中州学刊，2012（2）：6，9．

［3］何海兵．城市社区建设与街道管理体制改革刍议 ［J］．天府新论，2011（3）：96．

［4］麻宝斌，任晓春．从社会管理到社会治理 ［J］．学习与探索，2007（3）：84．

［5］徐永祥．社区发展论 ［M］．上海：华东理工大学出版社，2001：201．

［6］民政部基层政权和社区建设司．中国社区建设年鉴2003［M］．北京：中国社会出版社，2003：137．

［7］王思斌．体制改革中的城市社区建设的理论分析 ［J］．北京大学学报 （哲学社会科学版），2000（5）：5．

［8］任晓春．论当代中国城市社区治理的作用机制 ［J］．晋阳学刊，2012（3）：46．

［9］高鹏．社区建设对城市规划的启示——关于住宅区规划建设的几个问题 ［J］．城市规划，2001（2）：45．