完善财政部门内控体系的探析

● 刘 志 胡克波 曾 敏

近年来，财政部门大力推动内部制度的建立健全与有效执行，内部管理的规范化水平显著提高。但由于内部控制体系不够健全，一些单位仍存在问题，影响了法制财政建设，也不符合“为国理财、为民服务”的基本要求。为此，笔者结合实际情况，从深化财政部门自身建设的角度，对财政部门健全内部控制体系的现实意义、客观条件和应达到的目标、遵循的原则以及相应的保障措施作了深入思考。

一、财政部门内部控制体系现状

近年来，财政部门按照依法行政依法理财的原则，注重制度建设并加大法制宣传教育力度，着力推进政务信息公开和内部监督制约，在内部控制建设方面取得了显著成效，较好地保障了财政资金和财政干部的 “两个安全”。

1、工作运行规则基本建立。各级财政部门能够按照规范、协调的原则，以编制职能为基础，对领导职责、会议制度、公文审批、印章管理、机要保密以及突发事件处理等日常工作事项的职责划分、人员设置等予以明确，较好地保障了财政部门正常运转。

2、财政权力行使基本规范。财政预算、执行与监督相互制约的权力运行体系初步建立，对行政相对人的财政审核审批事项的行使依据、办事指南能够主动公开，尤其是通过“权力梳理、监督定位和流程规范”工作，以《权力运行流程表》和《权力运行流程图》的形式，进一步规范了财政权力事项。

3、内部管理制度比较全面。财政部门基本能够结合自身实际，自上而下对部门内部管理中涉及财政资金分配、国有资产管理和人事队伍建设等事项出台一系列的制度规定，从制度层面防范财政内控风险。

目前，财政部门通过内部控制建设，切实强化了内部管理，提高了行政效率。但从实际情况看，仍然存在着制度规定不够细致完善、财政资金分配权力过于集中、财政管理自由裁量权设置不够科学、内部监督不到位等问题，其中一个主要原因就是内部控制失效。主要表现在三个方面：

（一）控制环境不够优化

控制环境是内部控制五要素之首，是内部控制的基础和核心。因此，具备明晰的机构设置和权责分配、良好的职业操守与积极向上的价值观、和谐先进的财政文化以及工作能力良好的干部队伍，既是财政部门控制环境的理想目标，也是实现财政部门内部控制管理有效运行的现实基础。目前，受社会环境影响，财政部门内部控制环境离理想的目标仍存在一定差距。

1、少数岗位人员职业操守和价值观不够积极。主要表现在一些要害岗位甚至个别领导干部在价值观塑造方面取向错误，拜金主义、权钱交易时有存在，经常出现个人行为凌驾于内部控制制度之上，甚至独断专权的行为。

2、财政干部队伍的能力建设与科学化精细化的财政管理要求仍有差距。虽然经多年来的不断培养、锻炼，形成了一大批懂业务、会管理、肯奉献的财政干部队伍，但实践中，财政部门尤其是基层财政部门的工作人员还存在执法水平不高、工作作风不实的问题，既不利于内部控制制度的有效执行，还严重影响了新政策的宣传解释与贯彻落实。

3、先进财政文化的作用尚未充分发挥。现阶段财政部门内部的文化氛围既没有形成“制度至上”的内控理念，也不能对财政干部职工的思想、心理和行为产生约束与规范的作用。

（二）内控制度不够完备

系统的内部控制应涵盖资金管理、权力行使、人事管理、组织文化建设等组织运转的各个方面。当前，财政部门的内部控制体系不够完善，仅侧重于财政资金、资产安全的内部控制，缺乏系统性。

1、部分内控制度缺位。主要是近年来财政部门出台了一系列新政策，致使一些业务的内容、重点、程序、方法以及风险点都发生了重大变化，而与之对应的内部控制制度尚未建立。

2、部分制度操作性欠佳。主要是一些制度内容过于简单、概括和格式化，对具体操作缺乏规范性约束和指导，导致工作人员在制度执行过程中无所适从。如在权力行使过程中，对自由裁量权适用的标准，缺乏统一的约束控制制度。由于缺少标准化的制度体系，仍容易受集体主观因素影响而做出不合理的裁量。

3、内控制度缺乏自我完善机制。部分制度对业务发展变化产生的新风险点，不能及时进行评估识别并予以修正。如在新形势下，随着经济社会的快速发展，人们思想文化多元发展，财政部门对组织文化的控制和管理，未能形成与时代特征相契合的制度文化，导致干部对组织文化的认同感、归属感出现偏差。

（三）内控监督比较薄弱

监督是对内部控制设计合理性进行研究和评估并对内部控制有效性的评价，适时提出改进建议，促进内部控制合理高效运行。当前，财政部门对内部控制的监督还比较薄弱，主要存在两大不足：一方面，内部控制监督的权威性不足。对内部控制的监督主要由财政部门内设监督机构进行，基本执行平级监督，大多缺乏本部门主要领导的亲自领导和参与，形成了内部监督的阻力偏大，且整改落实积极性不高的被动局面。另一方面，对内部控制的监督不够全面。目前财政部门对内部控制监督分为日常监督和专项监督。日常监督仅局限于党风廉政、违法违纪行为的监督；专项监督仅是在部分层级设立监督检查局，对财税政策执行、财政收支管理等事项的监督检查，未形成完善的内部监督体系，更缺少对本部门内部权力行使、人事组织管理等事项的有效监督。

二、完善财政部门内部控制体系的现实意义

（一）完善内部控制体系是落实依法理财的基本保障

2005年，财政部出台了《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》，对财政部门依法行政、依法理财的各项任务作了总体部署和全面规划，并提出了建设法治财政的十年目标。近年来初步形成了较为系统的财政法规制度，基本做到了有法可依。但是，徒法不足以自行。在一些地方财政部门仍然存在有法不依、执法不严，甚至选择性执法问题，导致一些惠民、惠企政策落实不到位。因此，应建立健全并有效落实内部控制体系。首先，通过促进财政干部不断增强自身职业素养，提高财政干部特别是领导干部的依法理财意识，进而提升财政部门依法理财水平。其次，通过有效的内部约束，促进财政执法程序更加规范，财政执法行为更加文明，财政执法效果更加显著。第三，能够通过先进的财政文化，解决当前财政行政决策过于简化、协调性和操作性不强的问题，保障重大行政决策科学性和持续性。

（二）完善内部控制体系是规范权力运行的客观需要

财政权力运行广泛而深刻地影响着整个社会的运转，直接关系到广大公民、法人和其他组织的利益得失，是建设法治政府进程中备受关注的重要领域。受传统官本位、权力本位观念影响，在一些财政部门仍存在权力滥用、权力寻租等违法乱纪的问题。因此，应建立完善的内部控制体系。一是通过健全内部控制体系，可以科学设置和分配权力，防止权力过分集中以及权力的责任缺失，规范权力运行的权限、原则以及程序，防范权力运行越位、错位和缺位。二是通过落实内部控制制度，能够及时监督和约束权力，改善内部监督软弱无力的局面，以内部制度保证有效监督，防止权力被滥用。三是通过内部控制的程序化运行，能够促进权力行使更加透明，防止“内部文件”、“内部规定”的滥用，杜绝暗箱操作，实现权力运行公开、公正、公平。同时，健全内部控制体系，能够科学规范权力与责任之间的匹配关系，促使权力和责任保持均衡，防范有权无责或权责不符，形成权力运行过错的责任追究机制。

（三）完善内部控制体系是建设和谐机关的现实选择

1、有利于营造协调合作的工作环境。促进财政部门内部管理制度科学实用并有效落实，是激发干部职工归属感、责任感的重要途径。

2、有利于形成以制度管人、平等竞争的良好局面。公平公正的管理制度和激励机制，是激活干部职工的内驱动力。完善的内控制度体系能够针对不同层次、不同能力以及知识层面的职工，搭建激发创造性思维、施展个人才华的平台，促进干部职工实现自身价值。

3、能够建立良性互动的干部职工教育学习机制。完善的教育培训制度，督促和协助干部职工加强政治理论、专业知识学习，提升自身素质。

三、完善财政部门内部控制体系的主要目标

（一）内控理念深入人心

良好的内部控制意识是内部控制制度设计完善和有效运行的基本前提，也是完善内部控制体系的基本目标。

1、内控制度遵从度高。财政部门干部职工不但充分认清内部控制的重要性，主动接受和遵循内部控制制度并自觉融入到内部控制之中，而且时时处处以各项内控制度对其执法行为进行规范和约束。

2、内控制度权威性强。能够将内控制度作为组织纪律的拓展和延伸，引导干部职工养成执行内控制度等同于遵章守纪的行为习惯。

3、内控制度成为财政文化的重要组成部分。重点是按组织制度文化的要求，把内控制度作为执法行为的标准和规范，实现财政部门内部互融互动、协调统一。同时，发挥文化的激励作用促进财政部门组织价值和干部职工自身价值的实现。

（二）内控制度全面协调

全面协调的内控制度是完善内部控制体系的保障。因此，内部控制体系需对权力运行的全过程、各环节进行规范并纵向贯穿政策制定、执行、考核及监督全过程，横向覆盖财政部门所有内设机构的职责履行和权力行使。一方面，财政部门应结合自身业务特点和内部控制要求分配内部机构职责权限，将权力与责任落实到各内部机构，并通过编制内部管理手册，使全体员工掌握内部机构设置、岗位职责、业务流程等情况，明确权责分配，正确行使职权。另一方面，通过内部控制制度，细化各内设机构之间的权力与义务，促进各机构之间的合作与协调，实现机构内部的高效运转。

（三）内部控制持续有效

内控制度执行的持续有效，是完善财政部门内控制度体系的重要体现，包括内控制度的稳定有效和制度执行的持续有效两个方面。

1、立足各级财政部门的机构特点，对内控制度应进行科学论证。因事制宜地完善各项内控制度，突出制度体系的科学性、稳定性、持续性和可操作性，从而实现内控制度的稳定有效。

2、在制度建立与执行中注重处理好权力结构和内部控制的关系。突出强调组织在内部控制中的主体作用，淡化个人对内部控制的影响，实现内控执行的持续性。

（四）内控监督有效运行

一方面，建立有效的内部控制监督制度，明确内部监督权力与职责，定期针对内部控制的完整性、合理性和有效性进行监督检查，促进内部控制的有效实施。另一方面，根据监督发现的制度缺陷或执行不力，对现行内控体系进行研究评估，提出针对性强的改进和完善措施，促进内部控制体系进行自我完善。

四、完善财政部门内部控制体系的基本原则

（一）依法管理原则

1、依法合理授权。并根据权责不同依法制定内部控制制度，保证控制制度的合法性。

2、保障财政部门工作人员的合法权益。任何约束、控制行为均不得以牺牲财政部门工作人员的合法利益为代价。

3、保障行政相对人的合法权益。不能以内部控制为理由人为增加其工作成本，耗费其工作精力。

（二）系统控制原则

系统的内部控制，应在科学梳理各级财政部门权力与职责的基础上，实现对各个权力事项和执法环节的全覆盖。既要涉及对财政执法行为的事前计划、事中约束和事后监督，又要覆盖财税政策制定、预决算管理、公共支出管理等权力职责，并促使内部控制在环节和事项上发挥作用，形成完善的内部控制体系。

（三）适用可行原则

内部控制水平应当与部门的组织规模、职责权限和控制风险等要素相适应。因此，各级财政部门、经济发展程度不同地区的财政部门的内部控制体系不能简单复制，应根据自身权力职责、组织状况以及外部行政环境特点建立内部控制体系，并根据发展状况及形式变化对内部控制进行修正，实现内部控制的方便、高效且易于操作。

（四）均衡配套原则

根据内部控制相互制约的理念，财政部门应根据组织结构、权力职责、业务流程制定内部控制体系，针对部门内部各主体的权力和职责的特点，赋予相应的内部控制权限与义务，达到内部控制权利义务的均衡，形成内部控制与权力运行机制之间的相互制约、相互监督和相互促进的良好局面。

（五）成本节约原则

实施内部控制，应当权衡实施过程所耗费的各项成本与预期效益，应以适度成本实现预期控制目标。财政部门实施内部控制，应充分考虑投入的人力资源、资金成本和时间成本，防止为追求内部控制目标而耗费过多资源，违背管理理念和内部控制的目的。

五、完善财政部门内部控制体系的主要措施

（一）把内部控制建设紧贴财政中心工作科学设计

1、突出财政部门业务特点。财政部门应重点围绕财政预算、执行与监督业务的有效运行设计内控制度，更加注重促进财政部门聚财理财职能的发挥，有利于改善财政宏观调控，完善财政政策，创新财税制度。

2、紧贴财政部门“两基建设”。基础工作和基层建设是财政部门落实科学发展观的必然要求，是发挥财政职能作用的重要保障。财政部门内控制度的设计，应立足基层部门、围绕基础工作，实现对财政部门人、财、物的全面规范和整体提高。

3、体现财政科学化精细化管理需求。全面实施财政科学化精细化管理，是提高财政管理绩效的必然要求，符合现代管理发展趋势。因此，财政部门内控制度的设计应把握财政管理的客观规律，引入现代管理方法和信息技术，避免大而化之粗放式管理，抓住管理的薄弱环节。

（二）把内部控制宣传纳入财政文化范畴统筹推进

财政部门实施内部控制，前提是应抓好内部控制的宣传、普及，营造良好的控制环境。

1、将内部控制与财政文化相融合。内部控制既包括对组织文化的控制，又属于组织文化的一部分，两者相辅相成，互相促进。应将内部控制的宣传，结合并融入财政部门组织文化建设之中，成为组织文化的重要部分，以此激发财政干部职工的工作潜力与热情，提高制度的执行力。

2、增强全员内部控制意识。内部控制是财政部门加强内部管理，实现依法理财的重要手段。财政部门应自上而下加强内部控制宣传，深化内部控制理念，形成领导牵头、全员积极参与的良好局面。

3、注重内部控制制度学习、培训。内部控制是一项全面性的管理活动，需要财政部门全员参与，各级财政部门应根据组织和人员特点，有针对性进行教育培训，激发干部职工争先创优热情，努力提升管理水平，加强内部控制基础建设。

（三）把内部控制落实作为风险防控措施合力推进

1、突出管理效用的落实。内部控制是对财政部门日常工作的全面规范和完善，是增强财政部门管理水平、提升工作质量和工作效率、防范执法风险的主要手段。将内部控制落实为日常工作的标准和规则，实现对日常工作行为的指导和约束。

2、突出对监督职能的落实。以内部控制体系的监督职能，加强对岗位职责的规范和均衡，对权力行使的牵制和约束，对执法结果的审核和监督，从而形成多层次的防控体系。

3、突出对风险评估的落实。内部控制是风险防控的重要措施，风险评估则是对内部控制的风险防控，是其自身完善的前提和基础，是风险防控的重要环节。促进风险评估的落实，实现管理制度的不断完善，形成更加科学的内部控制体系。

（四）把内部控制体系纳入法规系列保障贯彻落实

1、以法律法规为基础，规范内部控制指导原则和基本内容。既保证内部控制建立和实施的稳定与延续，促进内控目标的实现；又保证各级财政部门内部控制体系的规范性和统一性，为开展内控评价和外部审计奠定基础。

2、以规范性文件为补充，促进各级财政部门完善内控体系。在遵循法律法规基本原则和根本要求的基础上，各级财政部门根据权责特点，以规范性文件形式对自身内部控制予以完善，保证内部控制的科学性和针对性，保障内控制度的基本功效。

（五）把内部控制成效纳入考评体系保障动态完善

一方面，对内部控制实施情况进行评价。内部控制体系是一项各环节紧密联系、相互约束的控制系统，任何一个环节的失控和疏忽，都影响着其综合职能和目标的实现。因此，对内控实施进行定期与不定期评价，是对其实施情况的监督和弥补。另一方面，对制度设计进行评价。内控制度的科学与否直接关系到整体目标的实现，实施过程中，应注重对内控的实施进度、效率和成果等方面的关注，及时发现实施过程中存在的问题。在综合分析评价基础上，通过重点开展风险评估，对存在的问题与不足及时进行自我修复、自我完善。与此同时，财政部门根据内部控制的设计，以及本部门依法行政水平的发展提高，不断对内控的设计和制度进行完善，并以法规方式予以明确，从而保障内部控制的持续性和科学性。