财政支出范围决定：以国家理性为视角

● 王绍乐 赵福军

一、引言

财政支出范围界定是财政学研究中的一个重要问题。目前，对财政支出范围界定基本上都是沿用西方经济学的主流观点。西方经济学主流观点对财政支出的认识，是以市场失灵为逻辑起点，来确认财政支出存在的合理性和必要性，并以此来界定财政支出的范围。只有市场无法发挥作用的领域，才是政府的活动范围，也就是财政支出配置的范围。如果按照西方经济学主流观点，以市场失灵决定财政支出范围，在财政实践中至少会面临以下三个问题：一是即使是市场失灵的领域，也不一定就需要财政支出。比如：外部性出现，私人主体可以协商解决。即便是公共品的存在，如果私人能通过合作方式提供公共品，也不需要财政支出（赵福军，2008）。可见，市场失灵是财政支出的必要条件，而不是充分条件。二是市场与政府两分法可能忽略社会领域。事实上，社会领域是政府需要重点关注的领域，比如养老、节能环保等。三是忽略了市场不存在的情况。事实上，市场不存在经常发生。比如：发展战略性新兴产业时，有些产业的消费市场不存在。

正因为西方经济学主流观点对财政支出范围的界定存在缺陷，国内学者也对财政支出范围进行了开拓性研究。比如：刘尚希（2002）建立一个新的理论假设，政府存在的天然合理性在于防范和化解公共风险（在不同历史条件下，其表现形式不同），并以此为逻辑起点，提出了两个基本观点：一是公共风险决定公共支出，二是公共支出的使命是防范和化解公共风险。这种观点虽然能在一定程度上回答了财政支出范围，但也面临着一个问题，就是防范和化解公共风险不一定完全需要财政支出，比如：金融领域遇到挤兑风险时，政府担保就可以化解。而杨灿明（2008）则对公共财政的领域进行界定，他认为公共财政领域主要包括公共行政、公共安全、公共事业、公共福利、公共工程、公共企业六大类。虽然这种观点大致描述了财政支出的领域，但并没有回答财政支出范围的具体界定标准。

目前，关于财政支出范围界定的理论研究还处于探索之中。与此同时，在财政实践中仍有大量的经济建设性财政支出需要从理论上进行解释。比如欧洲国家补贴农业，在我国财政实践中，财政支出中至今仍有大量经济建设性支出。改革开放三十多年的实践证明，财政支出中经济建设性支出有扶持中小企业发展、促进产业转型升级等，这些财政支出是有必要的。财政实践证明，需要对财政支出范围界定的认识进行反思。本文在吸收国内外学者研究成果的基础上，以国家理性视角，试图为财政支出范围界定提出一个一般的分析框架。

二、财政支出范围决定的分析框架

经济主体在进行经济决策时，目标决定其行为。经济行为是经济主体在约束条件下为实现目标的理性选择。理性是指经济主体在经济活动过程中，追求自身利益最大化、成本最小化、风险最小化。不论是在计划经济中还是在市场经济中，政府都作为一个经济主体参与经济活动。因此，经济理性假设适合于分析政府活动与行为。本文把国家理性（政府理性）定义为国家（政府）在经济活动中，根据自身的资源状况、目标，追求利益最大化、成本最小化、风险最小化。实际上，国家（政府）理性的选择就是在各种约束条件下的最优选择。财政支出范围与结构也可以从国家（政府）理性视角进行分析。

（一）国家理性决定财政支出及财政支出范围

财者，钱财也；政者，政治也；财政者乃管理公共钱财或财货之事也。显然，从字面意义上理解，“财政”是与国家、政府相关的财务活动。因此，弄清楚财政行为与财政支出范围，需要从财政与国家、政府之间的内在联系出发。

政府活动范围不仅仅局限于经济领域，社会、政治、国际关系等都是其活动范围。国家（政府）在行使职能时，既要考虑经济、社会、政治、国际关系等领域的收益，又考虑成本，还要考虑降低风险。不仅要考虑经济、社会、政治、国际关系领域的当期收益、成本、风险，还要考虑跨期的收益、成本、风险。为了实现国家效应最大化目标，国家理性要求在经济、社会、政治、国际关系等领域，实现收益最大化、成本最小化、化解和防范风险。具体而言，在经济领域，既要促进经济平稳快速发展，又要降低经济发展成本（比如：降低劳动力成本），还要降低和防范经济风险（比如：经济增长波动、通货膨胀、金融风险等等）。在社会领域，既要推动社会事业发展（如生态环境建设、节能环保、教育、养老、医疗等等），又要降低社会发展成本（比如：以较低的成本解决教育、养老、医疗等社会事业问题），还要化解和防范社会风险（比如：失业、群体性事件、大规模的疾病等等）。在政治领域，主要是防范政治风险，对内维护国家安全。在国际关系领域，主要是对外维护国家安全，提升国家的国际地位。

财政是国家的财政，是政府的财政。财政体现国家意志与国家理性。财政活动会反映政府活动范围、方向和意志，政府活动都会集中反映到财政上来。财政作为国家（政府）管理经济、社会等领域的重要政策工具，财政支出会体现出国家理性。财政支出是国家（政府）为实现在经济、社会、政治、国际关系等领域的收益、成本、风险等目标，这是国家理性选择的结果。财政支出有时是为了实现经济领域的收益、成本、风险目标，有时为了实现政治、社会、国际关系领域的收益、成本、风险目标。

另外，在进行财政支出时，需要以国家理性为判断标准，分析其是否可行。比如：在经济建设性财政支出时，不仅需要分析经济领域的收益、成本、风险，还要分析社会、政治、国际关系领域的收益、成本、风险。在财政支出环节的选择上，也需要以国家理性为标准，选择在最优的环节达到最佳效果。为了实现国家效应最大化目标，国家理性要求在财政支出时，可能跨主体、跨期实施财政支出政策。比如：国家为了降低城市居民生活成本，可以补贴农业生产成本，降低农产品价格；国家为了实现未来的目标，提前安排财政支出，可能降低财政支出成本。有时，国家为了促使经济发展，可能把解决社会问题作为突破口。因为收入分配不公，导致社会需求不足。解决收入分配不公这一社会问题，可以扩大社会需求，促使经济发展。因此，以国家理性为视角，更容易理解财政支出中的交叉补贴、跨部门、跨领域、跨行业、跨期等财政行为，更容易理解财政支出的结构与范围。

（二）以国家理性为视角更容易理解一个国家财政支出范围的变迁

不同阶段、不同时期，国家面临的主要问题不一样，有时以经济发展为重，有时以社会问题为重，这决定了财政支出的重点与范围的不同。在经济相对不发达时，以发展经济为第一要务，国家理性决定了财政支出围绕经济发展、经济建设而服务。随着经济发展到一定程度，社会问题逐步暴露出来，国家理性决定了解决社会问题需要社会性财政支出。在特殊时期，国家面临战争时，财政支出围绕政治稳定而服务。所以，财政支出范围、重点与经济发展阶段、社会面临的主要问题紧密相关。

在经济不发达时期，市场根本不存在，不属于市场失灵中“公共品、外部性、信息不对称、自然垄断、收入分配不公、经济波动”等情况，如果按照“以市场失灵决定财政支出范围”，根本就不需要财政支出。而事实上，很多落后国家在经济发展初期，都运用了财政支出政策工具推动经济发展。因此，以国家理性为视角理解财政支出变迁更具有可操作性。

（三）以国家理性为视角更容易理解不同级次政府与不同国家的财政支出范围

国家目标、财力约束条件直接影响财政支出范围。在一个国家内，不同级次政府的目标、财力与承担的事权存在差异性，财政支出范围会有所差别。基层政府在财力有限的情况下，先保障政府机关正常运转，再搞建设，就是通常所说的“先吃饭再搞建设”。省级财政、中央财政的财力相对充裕，除了保障政府机关正常运转之外，还有财力进行经济建设，就会有经济建设性财政支出。国防建设是中央政府的目标，国家理性决定了只有中央政府才会投入，地方政府难以有积极性进行投入。

不同国家因体制存在差异性，其国家目标关注的重点不一样，也使得财政支出范围有所差异。在西方资本主义国家，实行的是民主政治，民选政府。获得民意是国家的理性目标，财政支出自然更多地向民生领域倾斜。尤其是大选前，政府为了赢得更多的选票，必然会将财政支出较多地向民生领域倾斜。

三、对建国以来我国财政支出范围变迁的理解与认识

（一）改革开放之前的财政支出范围分析

在建国初期，我国的工业基础十分薄弱，选择以重工业优先增长为发展目标，从而带动整个工业化进程。为了实现重工业优先发展战略，国家需要大量财力作支撑。在政府财力非常有限的情况下，政府只有从多条路径最大限度地集中资源，才能实现其目标。为了集中地方财政资金，实行中央集权的财政体制。与此同时，实行金融垄断与对外贸易。此外，实行城乡二元结构制度，把农村创造的财富通过价格剪刀差调集到城市工业发展中。为了保证城市工业发展所需的资金，对城市居民实行低工资、低福利政策，此时的财政支出无所不包。计划经济体制下无所不包的财政支出，是在财力有限情况下集中力量办大事的最优选择，是在财力有限约束条件下为实现重工业发展战略的最优选择。

（二）改革开放以来我国财政支出范围变迁分析

改革开放以来，我国以经济建设为中心，相应的财政支出围绕经济建设服务，比如：财政支出支持基础设施建设。尤其是地方政府为了追求政绩最大化，会充分地利用财政支出工具进行竞争。在一定时期内，地方政府为了实现做大财政收入和GDP的目标，经常运用财政支出和税收收入工具以吸引资本。各地纷纷扩大财政基础设施支出，形成了注重促进经济增长的基础设施支出，而与居民效用直接相关的福利支出不足的财政支出结构。近年来，养老、教育、医疗、住房等社会问题、生态环境等问题日益凸显，财政支出有所倾斜，加大了在养老、医疗、住房、生态环境等领域的投入。

四、结论与政策建议

本文以国家理性为视角，解释财政支出范围，试图提出决定财政支出范围的一般性分析框架。国家理性决定了财政支出范围及其变迁。国家目标、实现国家目标的约束条件以及实现国家目标的成本最低方式三者决定了财政支出的范围与结构。从国家理性出发，既可以比较分析国家之间的财政支出范围（资本主义国家与社会主义国家的财政支出范围，不同经济发展水平国家的财政支出范围），又可以分析不同级次的地方政府的财政支出范围，还可以分析一个国家财政支出范围的变迁过程。以国家理性为视角分析财政支出范围，也为财政支出范围调整提供了一种理解思路。