建立社区综合治理长效机制

○中共上海市杨浦区五角场镇委员会

杨浦区五角场镇闸殷村占地1 4 0亩，户籍人口约660人，本地实际常住居民约200户，而外来流动人员却达1623户3202人。这个自然村内从事废品收购、加工多；非法从事食品加工多；违章搭建多，脏乱差情况严重，是典型的“城中村”。过去镇政府对闸殷村的治理没有中断过，可是往往“治理整顿才数月，卷土重来更厉害”。

2012年，镇党委和镇政府花了三个月的时间，不留死角，综合治理了延续二十多年的闸殷村脏乱差问题。

思想工作先行 让综合治理深得民心

闸殷村既有90%外来人员，居住条件十分困难，一家四口住一间十来平方米、没有窗的房间，白天也十分昏暗、闷热，社区环境恶劣的情况，也有许多回收碎玻璃的外来人员，为了卖掉瓶子，天天夜里敲玻璃，吵得居民根本没法睡觉的实况。更有一些外来人员租下居民房子后，搭上工棚，运来机器，天天晚上加工泡沫塑料，噪声和公害严重影响生存空间。而该村的废品回收站、非法食品加工场、编织袋加工场和连片违法建筑将村里弄得污浊不堪。村里虽然有公共厕所、垃圾箱，但还是有人将垃圾、粪便往河里倒，河道变成了臭水沟。

镇党委和镇政府领导班子深感责任重大，认为群众不能长期经受难以忍受的疾苦，社区综合治理不能再回潮，决心创新社会管理的新方法，来从根本上解决闸殷村存在的问题，还居民一个洁净、安居、和谐的生活环境。

闸殷村在治理过程中出现的回潮现象，根本原因是情况摸得不透，以致整治未抓到根本上；措施落得不实，以致管理出现漏洞；监督做得不够，以致给回潮钻了空子。闸殷村有多处集体用地，高达数千平方米的面积被个人占用，违法搭建后从事经营、出租等业务，不仅带来极大的环境问题而且带来安全隐患。然而，由于在整治过程中未从根本上制止，带来了你来我拆、你走我再建的恶性循环。该村废品回收经营多达14家，且规模比较大，又多为无证经营，虽然对周边居民群众生活影响大，但是为了怕制止后，他们干其他违法勾当，只能点到为止。村里也是非法食品加工点聚集，大量的不洁食品流向周边菜场、夜排档，存在严重的食品安全隐患，但是碍于管理者整治力量薄弱，不能全天候进行盘查。更重要的是由于缺乏对社区居民进行整体素质提高措施，使他们不注重提高社会公德。

镇党委、镇政府积极践行区委提出的“敢于创新、敢于争先、敢于担当、敢于攻坚”的四敢精神，大胆地提出了对闸殷村的综合整治和改造，并提出了“思想工作、依法行政、以人为本”的综合治理方针，建立了由镇市政办牵头，工商、城管、派出所、交警、食药监所、质监所、五角场集团物业公司和区规土局参加的闸殷村市容环境综合整治工作小组。镇党委主要领导亲自挂帅，深入闸殷村开展思想政治工作。

闸殷村作为镇城区管理的薄弱区域，人口情况复杂，基础材料也不健全。整治小组进入后，首先摸清了各项基础情况。工作组同志统一思想，明确分工，力争将工作做深做实。市政科两位同志走遍了闸殷村内每一个角落，掌握了每一户居民的情况，手工绘制了闸殷村的地图，并将各类问题逐一标出。工商所的同志对每一户废品回收户都核实了情况，掌握其经营动态，并约谈告诫其经营者。食药监所的同志深入每一户食品加工点调查取证，并掌握其食品流向情况。交警中队的同志对黑车营运者、货车卡车驾驶者一一作了调查。城管中队的同志对所有乱堆物、乱设摊进行了地毯式普查。派出所民警对户籍情况以及外来人口情况进行了排摸梳理分类。

由于对废品回收等非法经营行为的整治，涉及到当事人具体经济利益，给整治工作带来了很大的困难和阻力。从表面上看，整治工作是改善市容环境，背后却是涉及了一个个利益。比如拆违章，减少了房东的收益；取缔废品回收站和食品加工点，打击了原来既得利益者。据了解，平均每户废品回收站的年收益都在10万元以上，多的达到30多万元。所以在整治工作中，困难重重，经常碰到态度刁蛮、寻训滋事、无理取闹的居民和经营业主。

如在整治废品回收站时，就有近10位经营者集聚在整治办公室门口大吵大闹，找工作组同志要饭吃，赖着不走；还有的将废品仓库用大铁锁锁起来，人不知去向；在拆除违法建筑时，有居民将妇女和小孩推到机械前面阻止施工；整治食品加工点时，工作人员遇到集体围攻。如该村2500平方米空地是原来已动迁尚未规划使用的土地，长期被原居住于此的某居民三姐妹及其子女占用，他们非法出租给外来人员分别经营木材、玻璃及废品回收，还在空地上搭建违章建筑出租，每年的租金多达十多万元。由于利益巨大，该居民采取种种办法抵制整治。有些外来人员也借口要维持生计与整治小组软磨硬抗。镇领导带领整治小组的工作人员反复耐心地对其家人晓之以理，把工作做深、做透，还为确实需要的外来人员解决营业和生产用地，使整治工作得以顺利完成。

依法行政扎实稳妥开展整治工作

综合治理虽然是为民做好事，但也必须依法行政。为此，镇党委和镇政府严格要求整治工作人员按法律有关规定进行社区综合治理。整治期间，镇党委主要领导多次到闸殷村检查工作和召开推进会。镇分管领导在现场办公，带头开展整治工作，协调解决困难问题，组织联合执法行动。

在相关所办院队、镇集团公司的支持帮助下，整治工作组通过采取宣传发动、约谈笔录、联合执法、攻坚拔点等方法，扎实稳妥地开展整治工作，同时投入50万元资金，对部分地区的市政基础设施进行了建设和改造。通过整治，解决了严重影响居民群众生活和市容环境的老大难问题。

整治工作组组建以来，每天都坚持例会制度、检查巡视制度和考勤制度。三个制度的坚持，对于确保闸殷村整治工作的正常开展和取得成效起到了至关重要的作用。在每天的例会上，大家分析当前整治工作的形势，针对存在的难点问题，研究相应的对策。例会后工作组全体人员对闸殷村进行巡视检查，督促整治对象加快自行整改的进度，对重点对象，采取相应的整治办法和执法手段，促使其按照要求进行整改搬离。考勤制度的坚持，对工作组人员在位，确保整治工作正常开展提供了制度保障。整治工作组虽然是临时组建的集体，但大家没有临时观念，工作中主动跨前，团结协作，不怕困难，吃苦耐劳，充分体现了良好的团队精神和顽强的工作意志。

在初步摸底排查闸殷村存在的具体问题以后，整治小组制定了周密计划，突出重点，平稳有序的对存在的重点问题进行了专项整治。首先是整治非法废品回收。将整治非法废品回收作为闸殷村整治工作的突破口,在取得初步成效的基础上，适时启动其它的整治内容。整治工作组花了两个月的时间将近20家废品回收点的违章房屋和院墙拆除，关停了10家无证经营废品回收单位，对一家违规经营的废品收购处以了行政罚款。全村共清理出废品经营场地3000余平方米，拆除违章搭建57间，共900余平方米。

对于影响市民身体健康的非法食品加工予以了坚决的取缔。整治工作组组织五次强势执法，取缔关停8家非法食品加工，并再次对8家非法食品加工单位开展“回头看”行动，扣留没收非法经营工具。针对私搭违章、占用人行通道经营鸡蛋批发和无证占道餐饮的单位，要求有关企业与其终止合同。整治组还取缔了居民意见极大的泡沫加工厂，拆除了加工机械和搭建的违章建筑13间，拆除面积450平方米，关停锅炉存在高压安全隐患的两处“老虎灶”。

乱设摊、乱堆物一直是整治的难点，往往今天整治了明天恢复，白天整治了晚上再来。为了改变这种状况，整治工作组协调城管增加力量，进行联合整治，扣留无证车辆和取缔无序设摊120余个，还清理了乱堆物30余吨，拆除乱搭建5间。为了不让乱设摊、乱堆物死灰复燃，整治工作组利用一周的时间，对闸村所有通道的乱堆物进行了整治清理，共清理出乱堆物及垃圾10余车，暂扣三轮车25辆，并积极开展了保持门前清洁，爱护环境卫生的宣传活动。

闸殷村的通道由于历史原因被封堵，长期以来外来人员在通道内自行搭建违章建筑出租居住，乱堆物，垃圾遍地，污水横流。整治工作组开展联合执法，拆除违章建筑24间，约200平方米，取缔违章建筑内的棋牌室1家，清理堆物垃圾50余吨，更新排水管道和新建整修了10处道路。为保证社区安全，新建了门卫值班室，安装了闸机和路障以及铁门，为实施封闭式物业管理打下了基础。该村还美化了环境，对绿地进行整理，清理了多年居民堆放的垃圾和堆物20吨，制作了绿化隔离栏，并种上了绿化。在闸殷村主要问题得到有效解决的同时，镇政府为防止整理后再回潮，决定对闸殷村进行封闭式管理，建立长效管理机制。

整治工作组还对河道边长期堆物、违章建筑进行了整治，取缔2家编织袋加工作坊，清理大规模河浜堆物5处，面积约150平方米。并组织环卫作业队清理河道生活垃圾约150余吨，清理河道800米。在台风“苏拉”、“达维”侵袭上海时，闸殷村河道经受住了90毫米大暴雨的考验，河浜没有溢水，无一居民家中发生浸水。

为了巩固闸殷村市容环境整治成果，保证居民的正常生活，工作组在闸殷村新建垃圾房2处，改建1处，新增配垃圾桶50个，对垃圾房周边破损路面进行了维修，同时，对原河浜边的临时倒粪点进行改造，增设倒粪车1辆，解决环境的脏乱差问题。

以人为本 建立长效管理机制

以人为本的社区综合整治得到了社区绝大多数居民的欢迎和支持，但是他们仍担心会否回潮。镇党委和镇政府紧接着本着“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的原则，从强化社区自治管理入手，调动来沪人员参与社区管理积极性，增强外来人口遵纪守法、遵守社会公德的自觉性，提升来沪人员的社区归属感和身份认同感，努力让“社会人”变“社区人”，让“外地人”变“新镇民”，引导来沪人员为镇经济社会建设事业发展和现代化宜居社区建设献计出力。

闸殷村成立了由政府主导，居民区党组织领导，居委会具体指导，居民（含来沪人员）参与自主运作的五角场镇闸殷村居民自治互助委员会。委员会开展了民主自治建设，协助办理公共事务和公益事业。加强精神文明建设，培育发展由来沪人员参加的志愿者队伍，组织开展形式多样的志愿者服务活动，丰富来沪人员的文化生活。还发动来沪人员和本地居民一起开展文明家庭等多种形式的文明创建活动，普及科学知识，开展健康教育，邀请来沪人员参加上海市民运动会，等等。

镇党委和镇政府积极探索落实来沪人员可享有的平等就业权、受教育权、政治民主权、经济利益权、安全卫生健康权、生活居住权等权益。积极探索政府主动担责，来沪人员多层面参与社区管理事务，包括参与志愿服务、参与居民小组、议事会自治管理、参与镇务等不同层面的工作机制。探索组建来沪人员临时党、工、团组织，组织开展各类党团活动，培育中青年骨干和典型。

为了维护正常的经营秩序，镇政府组织了长期的社区综合治理队伍，保持敢于执法、善于执法的传统，使闸殷村本地和外来居民的各项合法经营得到保护和支持，非法活动遭到了坚决的打击。同时不断提高的居民整体素质也为和谐社区奠定了基础。更重要的是通过对闸殷村的综合整治，我们感到作为地方政府和基层党组织要搞好社区综合治理必须要敢于站在风口浪尖上，做出表率来。要在宪法规定的范围内坚持依法行政和依法管理。由于社区综合治理牵涉到各方面的利益，所以要以人为本，兼顾各方面的利益。同时要抓长效，不能祈望通过突击行动一蹴而就建成和谐社区和和谐社会，而是要有充分的思想准备，以科学发展观为引领，通过不断探索，不断深入改革，使执政为民落到实处。