我国游艇安全准入法律制度研究

李国栋

（深圳海事局，广东 深圳 518032）

专业人士认为，当地区人均G D P达到5000美元时，游艇经济就开始萌芽了，我国游艇业于2005年开始加速发展，当前国内游艇制造企业已超过320家，游艇俱乐部也超过了100家，游艇数量日益增加，水上活动日趋频繁，给水上交通安全监管带来了新的内容和要求。在海事管理实践中，源头管理是非常有效的手段，能达到事半功倍的效果。本文从游艇安全准入角度入手，全面梳理与之相关的法律法规，研究分析相关法律制度存在的问题，提出完善游艇安全准入相关法律制度的建议，以推动我国游艇业健康发展，维护水上交通安全形势稳定。

一、我国游艇安全准入法律制度现状

安全准入是源头关，是水上交通安全管理的“第一道防线”。从海事管理实践来看，安全准入可从政策和技术两个层面进行设置。从政策层面是要求船舶必须取得国籍才能授以其航行权，即挂旗航行，属于形式安全；技术层面上是要求所有参与水上活动的对象必须达到相应的安全技术标准，并经授权的部门检验合格，即检验持证，属于实质安全。现行的海事管理法律体系中，涉及游艇安全准入的法律制度有:

（一）法律

《中华人民共和国海上交通安全法》 （下称海安法）是1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，1984年1月1日起施行，是海上交通安全管理的基本法，在我国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人都必须遵守的法律。

（二）行政法规

《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（下称内河条例）是2002年6月19日国务院第60次常务会议通过，2002年8月1日起施行，是交通主管部门或地方政府管理内河通航水域内船舶安全管理的行政法规，相当于内河水上交通安全管理的基本法。

《中华人民共和国船舶登记条例》 （下称登记条例）是1994年6月2日经国务院李鹏总理签署发布,1995年1月1日起施行，是我国赋予船舶以国籍和权利义务的法律文件。船舶通过在主管机关进行登记，获取了相应的登记证书来证明其享有的船舶权利及有权悬挂国旗航行。

《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》（下称检验条例）是1993年2月14日国务院令109号发布实施，规定了我国船舶和海上设施检验法定原则。所谓法定检验即由船旗国政府（或委托的机构）依据国家的法律法规、有关国际公约、规则等，对船舶进行强制性的检验。

（三）规章

《游艇安全管理规定》是交通运输部令2008年第7号发布，2009年1月1日起实施，是具体规范游艇水上活动及其安全管理部门规章。按照游艇活动的特性，制定的包括游艇的登记、检验、航行规则和游艇驾驶员的培训、考试以及游艇俱乐部的运作模式等内容的管理制度。

（四）规范性文件

《游艇法定检验暂行规定》中华人民共和国海事局海法规字[2008]423号公布，2009年1月1日起实施，是《游艇安全管理规定》配套的技术规范，对24米及以下的游艇提出了具体的检验要求，对舱室布置、消防、稳性、安全设备与环保要求作出了明确规定，规范了游艇的检验和证书签发。

《关于印发游艇安全管理工作实施意见的通知》是为了解决游艇法规在具体实施中碰到的障碍而出台，事实上是对游艇法规中一些法律瓶颈进行松绑，内容包括了进口游艇的检验问题、游艇上安装的机电设备认可问题和游艇登记等方面。

二、我国游艇安全准入法律制度存在的问题

从上述关于游艇安全准入法律制度的现状看，还是沿袭了我国当前主要针对营运船舶的水上交通安全监管法规。而专门针对游艇的部门规章和规范性文件由于受制于更高层次法律制度的约束，也只能就当时表现尖锐突出的矛盾进行规范，没有针对游艇进行系统的顶层设计，属于头痛医头、脚痛医脚，注定了这些法律制度的出台就存在先天性缺陷。就海事实践而言，游艇安全准入法律制度中存在以下几方面问题:

（一）游艇的定义不明确，部分具有游艇特性的船只遭遇法律门槛

对游艇的定义，在国际上尚未有标准的解释，我国定义的游艇，是指仅限于游艇所有人自身用于游览观光、休闲娱乐等活动的具备机械推进动力装置的船舶。首先从定义本身来看，没有完全摆脱传统商船管理的思路和理念，没有完全真正回归游艇固有的特性，把游艇与其所有人紧密联系在一起，给实际的安全监管带来很大的困境。另外，游艇定义的边界明显地将未装设机械推进装置的帆艇、水上电单车、不具备船艇特性但供娱乐休闲的其他器具排除在外，造成这部分船艇安全准入法律门槛空白，形成安全管理的漏洞。此外，《游艇安全管理规定》及《游艇法定检验暂行规定》均规定了游艇乘员定额超过12人时，均按客船进行检验和管理，这样直接导致了乘员定额超过12人的游艇遭遇法律瓶颈。

（二）游艇登记管理制度滞后性明显，游艇航行权取得遭遇法律障碍

我国商船的船舶登记是船舶取得国籍的必要程序，船舶国籍证书是船舶取得国籍的证明文件，是取得船舶航行权的证明。商船的船舶登记管理制度采用了严格意义登记和按属地管辖的原则，即要求船舶所有人必须是我国公民、企业法人或外商出资低于50%的合资企业法人；并且船籍港的选择与船舶所有人户籍所在地或企业法人注册地紧密联系。我国的游艇登记采用基本等同于商船的管理制度，游艇的航行权取得必须进行船舶登记。

随着游艇经济的发展，游艇消费需求日益旺盛，游艇的登记管理制度与游艇的消费特性和活动特性不相适应。实践中，消费游艇的社会精英阶层不满足于户籍所得地拥有游艇，并且有些城市本身没有可供游艇活动的水上资源，属地管辖原则与现实情况出现了很大的冲突。另外，国内相当数量的合作企业中外资出资比例大于50%对游艇消费异常强烈，但现行的登记管理制度无法满足这部分游艇登记需求，这些是老的登记制度不适应游艇的发展，导致游艇在很多情况下无法进行登记，游艇的航行权取得遭遇到法律障碍。虽然，通过《关于印发游艇安全管理工作实施意见的通知》取消了对出资比例的限制，授权部分登记机关（深圳、厦门、海南、珠海）对非本地公民所有的游艇进行登记，但这仅属于权宜之计，属于头痛医头、脚痛医脚的做法。

（三）现行游艇检验制度可操性差，进口游艇遭遇检验法律瓶颈

技术层面上是要求所有参与水上活动的对象必须达到相应的安全技术标准，并经授权的部门检验合格，即检验持证，属于实质安全。船舶检验是船舶安全准入重要手段，游艇作为非公约船舶，没有专门针对它的统一安全和防污染要求，其检验制度设计和检验管理由各国国内法规定。我国在设计游艇检验管理的制度时，认为我国的游艇业尚在起步阶段，无论是游艇制造还是使用都不够成熟，现阶段对游艇检验管理不宜过于宽松，以免影响游艇自身及公共安全。因此，《游艇安全管理规定》第四条规定了“游艇应当经船舶检验机构按照交通运输部批准或者认可的游艇检验规定和规范进行检验，并取得相应的船舶检验证书后方可使用。”游艇检验实行了法定的原则。

游艇是一种私人性质的、非营运用途的休闲船舶，用于游览观光、休闲娱乐、商务接待，一方面，在建造风格上追求个性化，游艇的设计是其灵魂，凝聚了设计者的知识与智慧，其知识产权应受到保护；另一方面，在市场上具备商品的流通属性，要求游艇安全在出厂前就应该满足相应的技术规范要求，制造厂家应该为自身的产品质量安全负责。因此，国际上游艇通常象普通商品一样销售，提供给消费者产品说明书，基于知识产权保护不会提供给消费者全套的图纸。而在游艇法定检验的制度设计中，基本是沿袭了传统商船的检验制度思路，审图和检验是必不可少的环节。因此，在检验实践中遭遇了游艇无法提供图纸，检验无法进行的情况，特别是进口的游艇。如《游艇法定检验暂行规定》2009年就出台了，但在很长一段时间内检验部门发不出证来，游艇“游不动”，其直接原因在于游艇无法提供图纸资料，检验部门无法证明游艇是否符合法规规定，最后通过《关于印发游艇安全管理工作实施意见的通知》对部分条文松绑，才使游艇游了起来。但是，这样一松绑，使我国市场无条件放弃了从欧美市场进口过来游艇的安全准入把关，难以培育本土游艇业的进步与发展。

（四）现行游艇技术标准落后，缺乏对游艇安全准入引领

游艇注重于设计，但安全、合格的成品是首要条件，离开安全谈设计就失去了游艇设计的意义，好的、完善的技术标准体系是关键。一套好的、完善的技术标准，对游艇的安全准入具有引领作用，在欧美发达国家，游艇业起步早，技术标准成熟，特别是美国通过颁布小艇制造者手册（B o a t b u i l d e r’s H a n d b o o k）发布技术标准和认证指引，给予制造者更大的发挥空间，充分发挥技术安全引领的作用。

对我国而言，游艇制造业刚刚启动，从实际应用的情况来看，国内目前许多游艇制造厂通常照搬翻模和模仿母型船生产出来，母船设计及工艺控制由国外设计师控制，然而这些设计均按国外技术标准进行，搬到国内生产出来后，在检验时套上《游艇法定检验暂行规定》，说明制造出来的游艇满足相应的技术规范要求，但实际上是一种被动接受的过程。另外，我国制定的游艇技术标准起点低，适用性不够广泛，与国际接轨程度不高，对游艇安全准入的引领作用不强，主要表现在:

（1）接收和认可标准的覆盖范围和程序方面不够完备。《游艇法定检验暂行规定》中1.1.2.4条明确了“适用本篇规定的游艇，其材料可为钢质、铝合金或纤维增强塑料。游艇的材料与建造工艺应符合本局认可的中国船级社《材料与焊接规范》或其他公认标准的有关规定”。虽然对游艇建造的材料进行了明确，但也仅局限于钢质、铝合金或纤维增强塑料了，对于木质、塑料建造的游艇就不满足了；另外，对“其他公认标准的有关规定”包括中国船级社的规范是如何接受或认可没有具体的程序要求。

（2）国际上通用的标准与现行规范条文出现了冲突。《游艇法定检验暂行规定》中1.1.2.1条要求，设计为12人以上游艇的建造规范则按客船规范，例如:一艘从欧盟进口的乘员定额超过12人的游艇，在国外是按照欧盟C E标准建造，到国内后就就要按照客船法定检验，这样将会导致建造标准与检验标准相冲突。

（3）部分技术条款规定过于笼统，不便于操作，例如:4.1.4条人员保护仅笼统地提出要设置适当高度栏杆对人员进行保护，其标准明显低于国际标准，也不知道如何操作。

（4）《游艇法定检验暂行规定》中对游艇种类的技术标准覆盖不全，如三体帆船、多体帆船的技术标准空白，执行船艇将陷入无法可依的状况。

三、完善我国游艇安全准入法律制度的建议

我国水上活动资源丰富，拥有18000公里长的海岸线和300万平方公里的管辖海域，内陆有20多万平方公里的江、河、湖、水库，随着我国经济发展，游艇休闲、运动将成为人们娱乐生活的重要选择，游艇海上运动将成为海洋旅游、个性消费和追求品味的新亮点，也给水上交通安全管理带来新的压力。如何用有限的安全监管资源管好日益发展的水上休闲活动带来的监管难点，好的制度设计至关重要，特别把住源头的安全准入关，就能起到“一夫当关，万夫莫开”的功效，笔者就游艇安全准入制度设计提几点建议，供参考。

（一）明确游艇的定义边界，避免产生安全监管死角

游艇定义边界的划分对游艇安全管理制度设计及其技术标准制度至关重要，在安全监管实践中能避免安全监管死角。在游艇发达的国家、地区，对游艇的定义非常明确，如欧洲在法律上对游艇的界定为指长度不小于2.5公尺任何性质的作为或可作为水上的移动装置的航水器具或设备，且用于非营利性的海上运动、钓鱼运动或娱乐。在香港商船（游艇）规例规定，游艇系指符合以下条件的小轮、私人游艇、充气式船只、中式帆船、西式中国帆船或其他船只:（1）已装备或者载有引擎，或设计为可装设或载有引擎，藉以使该船只能靠机械设备推进；（2）纯为游乐而拥有或使用的；（3）并非为收取租金或报酬而出租（根据租船协议和租购协议的条款租出者除外）。不同的区域对游艇定义不同，但回归到游艇最大的特性是非营利性的休闲娱乐工作。因此，针对游艇的这一特性，结合我国水上交通安全管理的实际情况，充分借鉴国际上发达国家对游艇的定义，对游艇的定义边界进行系统科学的论证，给游艇一个明确的定义边界，避免产生安全监管死角。

（二）调整游艇的登记制度，给游艇的航行权松绑

我国水上交通安全监管的法规主要是针对营运船舶来制定的，如海安法、内河条例、船舶登记条例等立法时，游艇问题不突出，甚至没有游艇的概念，但随着社会进步和发展，游艇安全管理也成为我国水上交通安全管理的一项重要内容。在国际上，不同的国家或者地区对游艇的登记采取不同的态度，有的要求登记，有的不要求登记。如在香港船舶注册登记与牌照申请是可以分开进行的，领取牌照是法定要求:无论营业性质还是非营业性质的船舶，只要在香港水域活动而非临时靠港都需要取得牌照，但只有具有香港身份证的个人或香港公司方可申请。而船舶注册登记是自愿的:经过注册登记确认所有权的船舶可挂香港旗航行，同时有物权证明的性质，注册对申请人没有限制。

游艇社会需求和产业需求发展起来后，我国游艇的登记制度没有进行及时调整，导致了与游艇发展、游艇安全管理不相适应，建议从两方面进行调整，给游艇的航行权进行松绑:（1）针对当前游艇最大束缚的登记属地管辖原则，参照《关于印发游艇安全管理工作实施意见的通知》给深圳、厦门、珠海、海南等地松绑的做法，扩大海滨城市的适用范围，甚至可以包括内陆有游艇发展需要的城市，让游艇“游”起来；（2）从更高层面上研究，研究游艇登记的所有权登记与国籍登记分离的可行性，推动登记条例的修订，从根本上给游艇航行准入关松绑。

（三）调整现行的游艇检验制度，引导制造商安全自律

我国当前的游艇检验制度和游艇技术标准在很大程度上与我国游艇发展的现状不相适应，与国际接轨程度不紧密，不能满足日益蓬勃的游艇发展需求。美国是世界上船艇业最发达的国家，其快速发展的动力，离不开一套健全完善的法律法规的支持。在美国，1971年8月，美国国会（Congress）通过《联邦船艇安全法》 （the Federal Boat Safety Act），该法令授权美国海岸警卫队（the U.S.Coast Guard）针对娱乐船舶制造商建立全国性的生产和操作性能标准，并制定执法机制。美国海岸警卫队不会对游乐船进行单独检验，看其是否符合美国海岸警卫处的安全标准，而是更加注重于突出行业组织的技术规范，通过颁布小艇制造者手册（Boat builder’s Hand book）发布技术标准和认证指引，给予制造者更大的发挥空间，通过船厂访问制度来监督各项技术标准得到遵守，重在引导制造者自律。

就我国游艇检验实践，笔者认为国外发达国家对游艇的检验制度同样值得我们参考和借鉴，建议对我国现有的的游艇检验制度进行适当调整，检验参考美国的做法，通过建立制造厂家识别、船体识别、船厂访问等系列制度，把安全准入抓手往前伸，在船舶的设计、建造环节提前介入，加以控制，加强对制造厂家的自律引导，培养自律文化，减轻游艇投放市场活动后的监管压力，推动游艇业安全、健康发展。

（四）建立完善我国游艇技术标准，引领游艇业安全发展

事实上，除美国外，包括欧盟在内很多国家也没有单独出台国内的游艇技术规范，通常是采用协调标准，也就是说通过国内颁布相应的法令把国际标准组织技术委员会188（IS OTC188）的24 m及以下的小艇相关技术规范转化为国内技术规范加以实施。欧盟就是采用了协调标准，经2003/44/E C修订的游乐船只法令（RCD-Recreational Craft Directive，94/25/EC）第5条规定，产品满足依据协调标准所制定的国内标准的基本认证要求，产品可以在基本要求的基础上直接生产出来。这样可以给制造商更多的自主空间，制造商可以选择是否参考协调标准，但是制造商如果选择不按照协调标准的话，那么他就有义务证明他的选择符合基本的要求（例如，使用现行的任何技术规范），更能适应游艇的建造工艺、个性化需求。因此，国际标准组织技术委员会188（ISOTC188）有关24 m及以下的小艇相关技术规范已被证明了是安全的、适应的，具有普遍适用性的。建议我国可参照国际上发达国家的一些做法，采用协调标准，把国际标准组织技术委员会188（ISOTC188）有关24 m及以下的小艇相关技术规范转化成我国国内强制性规范加以执行，形成我国游艇技术标准规范，这样更能在我国游艇业起步晚的基础上更大程度与国际接轨。