关于交通运输基本公共服务的思考

魏道新

（交通运输部科学研究院，北京 100029）

党的十八大提出，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。根据我国经济社会发展实际，按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，十八大分别描绘提出了全面建成小康社会的指标和要求，其中在社会建设方面，明确提出“基本公共服务均等化总体实现”。交通运输作为保障和改善民生的重要服务性行业之一，通过提供丰富的运输服务满足社会“人流物流”的基本需求。交通运输行业具有公共服务的基本属性，属于公共服务的范畴，在全面建成小康社会的伟大征程中扮演着重要角色。

一、交通运输基本公共服务的内涵

公共服务是相对于私人服务而言的，其具体内涵界定，国内外没有形成统一的定论。广义的公共服务，是指政府使用公共权力与公共资源所从事的各项工作，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能活动。公共服务具有三个主要特点:一是公共服务基本目标是均等化。均等化本身包含机会均等和结果均等两层含义。其中机会均等是一个基础，要首先确保公众对公共服务享有均等的机会，而是否达到结果均等，则还要取决于公共服务的性质、社会公共服务发展水平等多方面因素。均等化的核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化；二是公共服务发展具有阶段性。社会性公共服务供给的增长应与社会经济发展阶段相适应，公共服务在现阶段的存在特点是由当前的社会经济发展水平所决定的，在不同阶段具有不同标准，公共服务水平随着社会经济发展水平的提升而不断提升；三是政府在提供公共服务中具有首要责任。公共服务是政府应该承担的基本责任。政府通过政府采购等方式，委托政府之外的公共部门、社会团体和企事业单位等其他部门来具体提供公共服务，在公共服务供给多元化的格局下，政府仍然是最后责任人。

根据服务产品和政府职责的变化，公共服务又有基本公共服务和非基本公共服务之分。基本公共服务在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中被定义为“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”。基本公共服务，满足的是全体公民最基本的需求，政府主要以无偿或公益形式提供给全体公民的服务，其提供给公众选择服务的机会是均等的。非基本公共服务是相对于基本公共服务而言，指政府为回应社会更高层次的公共需求，运用手中所掌握的公共权力或公共资源，为社会提供的高层次服务。非基本公共服务由公众根据自身情况及需要自愿决定是否享受此类服务。

衣食住行是人类生存最基本的需要，交通运输行业最终产出就是为经济社会提供直接的出行和运输服务。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，明确指出基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

基本公共服务范围包括交通运输领域，但并不是说整个交通运输服务的范围和内容都属于基本公共服务范围，就如教育领域的九年义务教育属于基本公共服务范围，而高等教育不属基本公共服务范围一样，交通运输公共服务也分为交通运输基本公共服务和交通运输非基本公共服务。

交通运输作为为民生服务的基础性行业，提供优质的基本公共服务是其最主要的任务和服务目标。参照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中对基本公共服务的定义，交通运输基本公共服务即由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民出行基本需求的公共服务。其内涵体现了“政府主导、与阶段适应和保障出行基本需求”三个特点。

对于我国现阶段的交通运输基本公共服务是什么、性质如何界定、范围如何划分等问题，人们仍存在不同看法。借鉴国际经验，考虑我国国情，通过构建广泛性、基础性、可行性和迫切性等4个标准来界定我国现阶段交通运输基本公共服务的内容。这4个标准缺一不可，其中，广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给；基础性，是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务，是人所必须的公共服务，它们的缺失将严重影响人的发展；可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应，现阶段政府是否有能力以无偿或公益形式提供服务；迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。

二、交通运输特征分析

交通运输系统是个大系统，与人民群众出行密切相关的铁路、公路、水运和民航等四种运输方式之间，基于各自的经济技术特征，有其相对合理的服务定位，其优势、劣势和适宜性如表1所列。通过对铁路、公路、水运和民航等四种运输方式的特征进行分析，从广泛性、基础性、可行性和迫切性等4个标准来界定我国现阶段交通运输基本公共服务的内容。

1.广泛性分析

世纪交替20年来，各种交通运输方式跨越式发展，都发生了翻天覆地的变化，为我国的经济社会发展作出了重要贡献。这里以客运量和旅客周转量比例来描述各种运输方式的广泛性。

表1 四种运输方式对比

由图表可见，从客运量比例数据看，公路占绝大多数，是人民群众出行所采用的主要方式；从旅客周转量比例数据看，公路、水运主要承担的是中短途客运，铁路和民航主要承担的是长途客运。从发展趋势看，铁路和水运的客运量和旅客周转量比例逐年下降，公路和民航逐年上升。因此，在公民出行方面，我国现阶段交通运输以广泛性标准来看，公路>铁路>民航>水运。交通运输基本公共服务的内容重点在公路。

2.基础性分析

表2 各种运输方式旅客运输量比例

图1 各种运输方式旅客运输量比例变化趋势

表3 各种运输方式旅客周转量比例

图2 各种运输方式旅客周转量比例变化趋势

交通运输作为为民生服务的基础性行业，基本公共服务在交通运输服务中处于最基本最重要的地位。从交通基础设施来看，基础设施是公众出行的基本条件，原则上都应属于基本公共服务的范畴。例如，公路基础设施体系、交通运输客运场站、航道网络等。从运输服务来看，一些基本的服务于大众的运输服务都属于基本公共服务范畴。如城市公共交通系统中的地铁、公交、城乡班线、铁路普通旅客运输等，为广大群众提供了便利、低价的出行服务。交通运输基本公共服务还应包括公众出行信息服务、抗灾和应急保障以及救助打捞等运输服务。

3.可行性分析

经过30多年的改革开放和发展建设，我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高，人民生活明显改善。但是，我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然十分突出，基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求。这是由于我国仍处于社会主义发展的初级阶段，基本公共服务的提供不能超越于这个阶段，必须要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

判断一种交通运输公共服务是不是现阶段我国交通运输基本公共服务，在满足广泛性和基础性标准的前提下，必须满足可行性标准。例如，从基础性标准分析，公路基础设施体系都应是交通运输基本公共服务，但从可行性标准分析，现阶段高速公路就不能界定为交通运输基本公共服务。交通运输部基于对我国基本国情、公路交通发展实际和政府财政供给能力的客观分析，从保障公路交通长远可持续发展的角度提出“两个公路体系”，在当前阶段，是对交通运输基本公共服务和非基本公共服务的一种很好的诠释。普通公路满足了公众基本出行的需求，而收费高速公路则提供了一种有偿的更高品质的出行服务，这种服务并不是强加诸于公众身上，而是一种可以选择的与普通公路并存的服务形式。

同时也必须充分认识到，基本公共服务和非基本公共服务并不是对立、矛盾的两方面，而是可以并存，并且在一定条件下可能发生转化的一对共生体。随着我国经济社会的发展，交通运输基本公共服务的内容在某种运输方式内部会发生转化，也会在交通运输方式之间转化。

4.迫切性分析

迫切性是一个需要站在全局高度来审视的标准。是不是交通运输基本公共服务，其迫切性要从构建和谐社会、不断改善民生、促进社会公正的高度和确保到2020年基本公共服务均等化总体实现的角度来判断。在各种运输方式之间，显然有些贫穷山区在老百姓基本出行还未解决的情况下，积极策划民航落地是有些超前的。在运输方式内部，如出租车服务作为城市公共交通系统中相对于基本的公交出行的一种补充存在，尽管与广大人民群众出行密切相关，从迫切性上也不适宜定位于基本公共服务。

三、交通运输基本公共服务存在的问题

交通运输基本公共服务的内容重点在公路。审视现阶段我国的公路交通运输，根据4个标准的分析，从公路交通基础设施来看，普通公路、综合客运枢纽、农村客运场站等属于基本公共服务的范畴；从公路运输服务来看，城市公交、村镇公交以及应急保障等属于基本公共服务的范畴。审视公路交通运输，以实现基本公共服务均等化为目标、以公众需求为准线、以质量标准为准则，公路交通运输与满足人民群众安全便捷出行的要求还有很大差距，目前主要存在3个方面问题:

1.交通基础设施还不够便捷高效

区域间、城乡间交通建设与运输服务还不平衡、不协调。在我国的东部地区，长三角地区、珠三角地区、环渤海湾地区交通基础设施网络完善，运输能力充足、运输技术先进，基本上已经形成网络化优势。而在广大农村地区，尤其中西部地区和边远地区，农民出行难的问题还较普遍，交通运输基本公共服务均等化任重道远；在城市，交通拥堵日益严重，普通市民出行仍有诸多不便，公共交通发展比较滞后。这些问题的存在与我国的管理体制、资金保障机制和管理水平等都有着必然联系。

2.交通运输服务还不够安全可靠

安全，处于需求层次低位，是最基本的需求。据报告，我国每年死于车祸人数居世界第一位，广大老百姓自己出门、子女远行，最关心的还是安全问题。交通安全形势严峻涉及多方面原因，如管理体制不够健全，管理手段不得力；从业人员素质与准入门槛偏低；交通基础设施的设计仍需优化等。

3.交通运输支持保障还不够到位

交通运输公共信息服务平台建设不到位，各单位、各部门之间的信息资源共享和开发利用水平不高，以信息化、智能化成熟技术提升服务水平方面做得还很不够，公众出行信息服务还不能满足多层次、多样化的需求。另外，交通运输应急处置的能力建设也不到位，交通应急物资装备和专业力量仍相对缺乏。

四、加强交通运输基本公共服务的建议

交通运输行业深刻领会中央对于改善民生、提高社会普遍服务能力的指导精神，交通运输部提出，到2020年，交通运输基本公共服务主要指标接近全国平均水平，适应区域经济社会发展和全面建成小康社会的总体要求。我们必须深化对交通运输服务业的认识，努力实践、开拓创新，不断提高交通运输公共服务的能力和水平。

交通运输基本公共服务的内容重点在公路。推进交通运输基本公共服务的均等化，努力提高交通运输基本公共服务能力，重点也在公路。审视交通运输基本公共服务内容，分析其存在问题，我们应重点做好六个方面工作:一是大力改善农村交通运输条件，重点向县乡道改造、连通路建设等方面倾斜，继续大力发展农村运输，推动建立农村客运公共财政支持保障制度；二是切实把公交优先战略落到实处，提升公交运营效率和服务水平；三是努力促进区域交通运输协调发展，进一步加大对西部地区特别是新疆、西藏等重点区域以及老少边穷地区的支持力度；四是充分发挥普通公路的基础性作用，建立公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制，不断完善普通公路网络；五是加强交通运输安全监管和应急能力建设，完善交通安全监管法规和应急预案，大力加强交通应急物资装备和专业力量建设；六是加大交通信息化技术应用技术的研究开发与推广，运用现代信息技术服务公众出行。