关于长江江苏水域污染危机多元治理的几点思考

陈华文

（泰州海事局，江苏 泰州 225300）

党的十八大报告指出:“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”长江化工品运输市场的繁荣，在促进长江流域经济飞速发展的同时，已严重影响到沿江居民饮用水、农业和工业用水安全。大量有害有毒物质的水上运输、高密度通航船舶以及长江复杂的通航环境极易引发有害有毒物质的运输事故和水域污染危机。只有充分做好污染危机应急防备，才能有效应对污染危机。

一、长江江苏水域污染危机治理理论基础

在布莱克维尔政治学百科全书中，责任政府是指一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构。责任政府实际上是一种与民主制度、法治理念和公民自由相联系并作为政府与人民之间权责关系进行制度性安排的组织形式。政府责任是责任政府制度化的实现途径和方式，是责任政府的操作层面。政府责任有两层含义:第一，政府及其公务员所负有的职责；第二，政府及其公务员没有履行职责而应承担的不利后果。危机是相对于人类生活常态的社会生产生活秩序而言，危机发生直接导致社会处于非均衡、非常态危急状态，在一定区域内造成经济损失或秩序动荡。危机治理指为了有效维护社会秩序，推进社会和谐发展，实现危机消解、规避的目标，政府与社会组织运用权力、手段对社会资源实行计划、协调、控制、管辖，同时积极动员社会群体有效参与，并提高其应对各种危机、获得济护与安全保障能力的过程，并通过法治原则规定政府、社会组织及社群和个人的权、责、利关系，由此形成的克服危机目标、战略、组织管理体系、政策和制度规范及行为模式有机整体。在危机治理中，责任型政府一方面要按照公平性原则，通过一定的手段合理配置相关资源，提供必要服务，满足公民在危机状态下的基本要求；另一方面，需要从国家政治的角度，组织、引导、管理公民的思想、行为，确保公民的各项政治权利在危机情况下也尽可能得到落实，通过法律保障公民的基本权利，对因危机而遭受损失的公民给予适当的补偿等。同时，责任型政府有责任引导社会树立危机管理的全局理念。责任型政府除了居于主导地位，对危机快速有效的决策和救治外，应调动全社会治理危机的积极性，使各参与主体充分发挥治理主体的主动，实现危机治理过程中的合作。为了协调各种主体的冲突及矛盾，责任型政府必须从琐碎的具体事务中解脱出来，上升到宏观调控的层面，培育公共危机管理的社会支持系统，强化行政问责制等制度构建的工作，倡导对公共危机实现全方位、多层次的全局管理理念。

水域污染危机应急包括危机预防、预备、响应和恢复四个阶段。预防水域污染危机的发生，避免应急行动，是危机管理的基础与根本。水域污染危机预防的内容和措施包括制定有关危险货物安全运输的法律、法规、标准；危险货物安全监测监控；安全研究、风险分析与评价；事故风险的保险；建立危险货物安全信息系统；危险货物运输安全的教育与培训等。应急预备是在应急发生前进行的工作，主要是为了建立应急管理能力。它把目标集中在发展应急操作计划及系统上，主要内容是建立危险货物应急救援系统、编制危险货物应急救援预案和进行应急培训、训练和演习。加强水域防污染检查，监督落实法律、法规和标准是避免和减少事故危机发生的重要和有效地措施。

二、长江江苏水域污染风险基本状况

长江江苏水域长达300多公里，是长江干线乃至世界上最繁忙的水域之一，通航环境极为复杂，2012年船舶日断面流量1700～2500艘，高峰时可达3000艘次。与此同时，长江江苏水域现有83座区域性饮用水取水口，承担着沿江八市90%以上居民饮用供水，且是国家南水北调工程引水口所在水域。长江江苏水域船舶载运危险货物的特点是运量大、品种多、分布广。载运危险货物的船舶达9万艘次；载运危险货物以小型船舶为主，船舶每航次作业量平均在1000吨左右；进出辖区各港口的危险货物运输量呈现逐年增长的趋势，2012年达到1.11亿吨以上，有近300个品种。在各类危险货物中液体化学品保持了较大的运输量，2001年以来，年均增幅约为20%，2009年～2012年达到历史最高值，达5356万吨。2012年，查处违反船载危险货物秩序的违法行为43件、其中19起为谎报瞒报案件。2012年长江江苏水域发生船舶污染事故8件。2012年2月，韩国籍“F CG L O R I A”轮在长江镇江水域卸货期间，苯酚通过水下排放管路泄漏，造成长江水体污染并引发沿江居民恐慌性抢水。21世纪初，为应对污染危机，沿江地级市政府相继建立了危险化学品事故应急救援预案。目前长江环境承受着巨大的生态压力和污染危机。

三、长江江苏水域污染危机治理存在的问题

（一）污染危机治理缺乏制度保障

《突发事件应对法》对危机应对与管理作出了详细的规定，但没有明确规定公民和各类社会组织参与危机治理的权利与义务。长江这一特定水域，没有专门法律进行统一管理。目前长江水域沿江省级船舶污染应急预案还没有出台。长江江苏水域沿江市针对所辖行政区域编制了污染应急计划，但条块分割，各自为政，应急力量无法得到整合，功能难以实现互补，造成了长江江苏水域污染危机治理中许多缝隙和空白，甚至导致了混乱。

（二）政府的强制性应急职责不清

公共危机的应对需要来自多个部门和机构的配合与协调。同一区段水域两岸涉及不同省市，存在相关政府及有关部门在污染事故危机应急时相互推诿；在同一水域的污染危机应急存在多套应急组织，造成应急反应的责任难以落实。政府在应急问题上，垂直应急管理体系较为完备，但相关政府之间横向职责分工并不十分明确。地方政府对水域污染事故可能造成污染危害以及应承担的责任认识不足，认为长江污染应急是条块主管部门的事。目前长江污染事故危机治理主要依靠单一的海事机构。

（三）危机防控责任界定不清

对水上污染事故应急防备来说，最为重要的是应急资源的保障问题。水上污染事故应急资源与其他事件应急资源相比专业技术性强、投资大。实践中，政府认为工业活动发生的水上污染事故应由企业负担，政府对应急活动进行监督检查即可，不必包揽太多，更不必投资太多。而企业对政府依赖性大，消极应对应急防备，所配备的应急资源满足不了自身活动一般性事故的应急需求。在长江江苏水域，地方政府没有投资建设专业性船载危险货物事故应急设施设备，没有成立专业船载危险货物事故应急队伍，无法有效应对船载危险货物事故。

（四）应急合作缺少落实措施

广大居民社会危机意识普遍薄弱，自救知识和能力欠缺，主动参与程度不高。各市人民政府建立的《长江水域危险化学品事故应急救援处置预案》都明确应急坚持:“快速反应、统一指挥、分级负责、单位自救与社会救援相结合”原则，但没有通过协议事先落实相互支援的设备与技术有关事项，资源共享程度低。应急合作通常是在危机发生时，经过协调协商达成，常常贻误应急最佳时机，难以达到“应急快速有效”。

（五）应急费用缺少资金保障

各市人民政府建立的《长江水域危险化学品事故应急救援处置预案》虽明确政府负责设立基金，以支持预案的实施，但基金一直没有能够得到落实。危机宣传教育、演练演习无法得到正常开展。大规模应急行动，通常是采取行政命令干预，事后支付部分应急费用。政府没有落实应急资金预算，是影响应急不能持续健康发展的主要原因，严重制约整体应急能力提高。

四、长江江苏水域污染危机治理对策措施

党的十八大报告指出:“坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等防治”。建立以责任型政府为主导的社会多元共治为主要特征的长江水域污染危机治理体系，在推动产业转型升级，淘汰沿江污染风险较大的化工产业的同时，要充分做好长江江苏水域污染危机能力建设。

（一）加强全民危机治理意识培育

“居安思危，思则有备，有备无患”。对于一个负责任的政府来说，必须有强烈的忧患意识与危机感，采取相应的应对措施，增强国民的危机意识。在长江水域，不仅船公司、船民缺乏危机意识，沿江各级政府官员危机意识也十分淡薄，他们总认为长江污染危机是条块主管部门应对的事情，并没有充分认识到危机管理实行“属地管理”原则。“凡事预则立，不预则废”。将危机管理教育和培训纳入长江沿江政府官员和全社会的教育和培训之中，定期举行由各级政府官员和全社会参加的长江水域综合防灾演练，一方面可增强危机意识；另一方面提高灾害应对能力。

（二）完善污染危机治理组织机构

危机治理组织机构是危机预防管理的核心部分。建立健全“分类管理、分级负责，条块结合、属地管理”为主的应急管理体制。笔者认为，以通航管区或海事管理辖区为单元，在长江水域建立覆盖涉及沿江市级政府的污染危机治理协调区域中心，长江通航管区涉及沿江所有市级政府及其相关职能部门为该中心成员单位。同时，明确长江水域沿江市级政府危机管理的责任、权利和业务。整合现有突发公共事件应急指挥和组织网络，建立统一、科学、高效的指挥体系，形成分工明确、责任落实、常备不懈的保障体系。

（三）完善污染危机治理区域立法

世界上许多国家为了严格规范紧急状态时期政府行使的紧急权力，都是通过以法律的形式给予保证。笔者认为，针对长江这一特定河流专门立法，在“长江法”框架中明确应对污染危机的法律性约束条款，确认公民与各类社会组织参与危机治理的主体地位，明确其参与危机治理的权利与义务，促进危机治理中多元主体依法、高效、有序参与。设置限制污染性高的危险化学品进入作业的特殊水域。配套相应的条例办法细化具体的水污染危机应急管理制度以及政府与企业污染应急设备配置标准，使政府、企业在应急职责范围内配备与其履行各自职责相当的应急设备。

（四）充分发挥政府社会两股力量

水上污染危机治理的特点是需要政府强有力统一领导与组织协调以及全社会广泛参与，这是全球污染事故危机处置的成功经验。笔者认为，在强调政府在危机治理中主导作用的同时，政府必须最大可能调动社会资源，拓宽社会参与渠道，构建协调合作，群防群治，社会整体应对危机网络。加强部门之间、地区之间、中央派出单位与地方政府之间的沟通协调，充分动员和发挥社会的作用，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。同时沿江市级人民政府及其有关职能部门，要严格履行职责，充分发挥主导作用；同时防止在污染危机治理上“包打天下”的观念存在，主动从“全能政府”向“综合协调”政府职能转变。

（五）落实污染治理专项基金

要保障污染治理的正常进行，建立污染治理的专项基金非常必要。笔者认为，长江沿江省市政府应将长江水域污染危机治理专项基金列入财政预算，以支撑危机预防预控。同时大量吸收社会、民间资本。企业和船公司应将属于固定资产支出部分的危险化学品应急救援所需设备经费从企业自有资金中列支；不属于固定资产的支出部分从企业成本中列支。各保险公司应开设适合危险化学品突发事件特点的险种，国内航线油轮、化学品船舶，不论大小，一律强制进行污染责任保险，确保水域污染危机管理健康发展。

（六）完善有效问责机制

实行应急处置工作各级行政领导责任制，将长江生态环境保护及污染危机治理纳入沿江政府官员的政绩考核体系，依法对不作为、延误时机、组织不力等失职、渎职行为依法追究责任。要按照突发事件管理机构职能与权限确定责任，对水上污染危机管理机构及机构负责人设定详细奖惩标准；不断深化责任追究层次、范围，实现行政问责制的高度效能性，从而建立权责明确、行为规范、保障有力的污染危机管理体制。

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[4]江苏海事局.2012年江苏海事局危险货物监督管理工作统计分析报告[R].南京:江苏海事局,2013.