试析扁平化管理理论在突发事件应对指挥体系中的应用

张春昌

（烟台溢油应急技术中心，山东 烟台264000）

一、扁平化管理理论实质及相关应用

扁平化管理理论较早地用于军队的指挥体系中，其目的是减少指挥层次，缩短信息流程，提高军队的指挥效能①黄俊，中国国防报，2009年6月11日第003版。。从系统论的角度，扁平化管理的实质是将上下单向作用的科层系统或官僚系统②李建华，系统思想与创新能力，党校讲稿，编号2013-31。的组织结构中原有的部分层级撤掉，形成上下层级相对少的直接指挥体系。扁平化管理本身不能自成一种系统管理理论，只是组织管理结构的一种优化形式。

在我国，除了军事系统在探讨运用扁平化管理外，该理论在公安系统等相关行业也被广为认可③王楠，扁平化指挥系统的体系架构和关键技术研究，警察技术，2011年3月，第65页。。近年来，随着企业向集团化、大型化方向转变，企业层级也越来越多，一些企业集团甚至会出现5～6层级的子公司或分公司，管理难度也在增加，为此，企业管理界也在运用扁平化管理理念，实现其对下属企业的财务、战略和经营上的管控④王钦，扁平化管理三道坎，中国电力企业管理，2005年11月，第61页。。

在突发事件应急领域，扁平化管理理论尚处在探索阶段。上海市政府在发布该市的突发公共事件总体应急预案时，提出了采取扁平化管理的模式，广东省人民政府将“推进扁平化应急管理模式”写入正式文件⑤广东省人民政府办公厅，关于进一步加强应急管理能力建设的意见（粤府办[2011]80号），2011年12月8日。中，但是细看这些省市的突发事件应急预案，并没有明显的扁平化组织结构描述，且该理论是否在具体案例中得到了落实尚未知。尽管如此，在笔者接触到的一些突发事件应急行动中，扁平化管理理论在现实中已在无形应用，如2008年青岛防抗浒苔保奥运行动、2010年大连7·16石油管线溢油事故应急处置行动以及2013年上海“达飞佛罗里达”轮碰撞溢油事故应急等。

二、突发事件应急指挥中应用扁平化管理的必要性分析

扁平化管理作为一种管理理论的优化方法之一，是否可以用于突发事件应对的指挥协调工作中，应当首先从其必要性分析。

克劳塞维茨在《战争论》中指出，“增加任何传达命令的新层次，都会从两方面削弱命令的效力。一方面是多经过一个层次，命令的准确性会受到损失；另一方面是传达命令的时间延长，会使命令的效力受到削弱。”为了防止或减轻突发事件造成的危害，是否能够及时、快速地反应是突发事件应急效果关键因素之一。《国家突发公共事件总体应急预案》的两项原则有“统一领导，分级负责；快速反应，协同应对”，这是从时效上要求突发事件应急的指挥协调机制必须在满足统一领导、分级负责的基础上，能够快速、高效、协同地运行。扁平化管理的实质上减少管理层级，从某种程度上讲，减少指挥协调层级将会起到以下效果:一是使信息上下传递速度加快；二是减少指令传达和贯彻的失误，提高执行力；三是组织结构清晰，便于理解，减少应急行动的交叉人员；四是扁到底层，可直接执行。为此，如能合理地运用扁平化管理理论，是提高突发事件应急时效性的重要途径之一。

除了考虑突发事件的时效性外，原有层级的复杂性也是决定扁平化管理是否必要的重要的因素之一。若原有层级本来就很少，如只有两层或三层，此时，是否再减少层级就需要慎重，为此，评估原有指挥协调层级的复杂性、合理性是决定是否采取扁平化管理的必要程序。

三、海上重大溢油应急指挥应用扁平化管理的必要性和可行性分析

扁平化管理理论是否可用于海上重大溢油应急的指挥管理中，应当首先从海上溢油应急的特点和我国海上溢油应急预案体系框架上分析。

（一）我国海上溢油应急复杂的预案体系决定了应用扁平化管理理论的必要性

基于我国《海洋环境保护法》、《突发公共事件应对法》等法律以及相关的行政法规（如《防治船舶污染海洋环境管理条例》），目前我国已构建起了由国家、海区、省级、地市级（部分地区还建立了县级）以及企业溢油应急预案的预案体系，层级数达到5～6级。其中，海区级的应急预案早于国家突发事件应急预案出台，目前已基本不适用，但跨省级的联动机制仍存在于部分水域。为此，我国溢油应急预案体系至少也有4～5个层级，若每一层级预案体系都建立1～2级指挥层级，则当启动国家应急响应行动时，我国整个溢油应急指挥协调体系将会非常复杂，指挥协调的难度也将非常大。

除了层级较多外，由于《海洋环境保护法》是按照溢油来源的不同来确定政府主管部门的，即船舶溢油应急的主管部门是海事局，石油平台溢油应急的主管部门为海洋局，陆源溢油应急的主管部门为环保局，另外，来自渔船、军事船舶的污染分属渔业主管部门和军事主管部门。尽管2013年我国进行了大部制改革，将边防、海洋、渔业等主管部门合并，但是目前各自的应急预案尚未做相应的调整和整合。

我国溢油应急指挥体系层次多、分支多的特点决定了可适用扁平化管理理论压缩指挥层级，减少指挥的重叠和交叉。

（二）海上溢油应急的特点是应用扁平化管理的基础条件

海上溢油应急具有以下特征:

（1）危害的影响面窄。海上溢油事故可能造成的危害主要是环境污染，包括水体环境和沿海陆域环境，如溢油上岸，对大气环境的影响较少。海上溢油事故不同于地震等自然灾害，地震往往会涉及到人命、财产、生产、社会稳定、甚至有军事国防，海上溢油事故的影响面很窄，很少会直接涉及到人命安全问题，如造成人员死亡等，也较少地可能影响社会稳定。适用扁平化管理的条件是事件涉及面相对窄，指令单一，指挥人员能够相对从容地顾及到应急的各个方面。海上溢油应急除了清除污染这一核心工作外，不涉及其它更多的重点工作，这样可以防止扁平化管理时过扁分散指挥人员的精力，影响指挥协调的时效。

（2）应急专业性化程度高。海上本身不同陆地，海上航行或作业本身要求专业装备（如船舶），而海上溢油应急本身受其特殊作业环境的影响，要求具备较高的专业化程度，否则无法开展相应的清污行动。近30年来，全球重特大海上溢油事故的发生，促使全球溢油应急技术快速发展，同时，我国也在近5年内在不断健全的法律和政策的引导下，全国沿海倍增了大量专用的设备和器材，培育了上百支专业的国家和社会清污队伍。海上溢油应急高度专业化的特点，决定了主要应急工作是由专业队伍来实施，这样便于统一的指挥协调。相反，对于专业化程度低需要大量松散的社会民众参与应急的情况下，则需要按照现有的层级管理的习惯作法来实施更为有效。为此，现阶段，我国已具备了在海上溢油应急领域推行扁平化管理的基础条件。

（三）我国在国家层面推进协调统一的海上溢油应急指挥机制是推行扁平化管理的法律基础

2010年中央机构编制委员会办公室下发了《关于重大海上溢油应急处置牵头部门和职责分工的通知》①中央编办发[2010]203号，2010年12月15日。授权交通运输部统一组织、协调、指挥重大海上溢油应急处置工作。在该机制框架下，无论重大溢油事故是来自于石油平台、各种船舶、陆地，将打破《海洋环境保护法》下各政府主管部门的职权，在形成的部际联席会议的机制下，统一指挥协调，为此，该新机制为在海上溢油应急指挥体系中实施扁平化管理提供了法律支持。

综上，现阶段，在我国针对海上重大溢油事故应急应用扁平化管理理论于指挥协调机制的建立是必要的，也是可行的。

四、扁平化管理理论应用于海上溢油应急指挥的策略和方案

结合我国海上溢油应急的实践，提出下面的扁平化管理理论应用于海上溢油应急指挥管理的策略和方案。

（一）选择适用的溢油事故规模

扁平化管理的实质是压缩指挥层级数，为此，并不是所有规模的溢油事故都适用扁平化管理。对于小型溢油事故，仅需启动一级或两级应急预案响应时，没有必要再实施扁平化管理。扁平化管理一般适用于重大及以上规模的溢油事故，尤其是需要启动国家级应急体系时，其适用性更佳，其具体方案如下:

（1）对于重大溢油事故的应急，主要以当地省级指挥协调为主，依托当地省或市的海上搜救中心，建立事故总指挥部，可将事故总指挥部前移至现场，在现场设置现场指挥部，履行事故总指挥部的职责。事故总指挥部或者现场指挥部下面可分不同的专业组，如清污组、监视组、策划组、后勤组、信息组等，从而形成了两级指挥的组织构架。在这一框架中，无论是国家或地市级的应急力量，还是企业的应急力量，都统一纳入到事故总指挥部的指挥协调机制中，而无需按照地市级、县级，甚至企业分级进行指挥。其中，事故总指挥部与现场指挥部的关系并不是指挥和被指挥的关系，成立了现场指挥部后，事故总指挥或其代表应当在该现场指挥部全权负责事故应急的指挥协调，以防止无形中增加一级指挥层级。

（2）对于特别重大溢油事故，当需要国家层面指挥协调，尤其是需要调动事故地之外的省份资源时，在中国海上溢油应急中心（即中国海上搜救中心）成立国家层面的总指挥部，但该总指挥部并不应直接指挥应急行动，而主要负责协调各行业、各部委和各相关省市的应急资源，必要时负责向国家领导汇报事故动态。当事故影响仅涉及一个省时，在事故发生地设立现场指挥部，事故应急的指挥权仍应交由省级政府，其下一层级的组织架构应当与重大事故应急的组织构架相同，从而在省级层面继续保持两级指挥架构。当事故涉及到两个或以上省市时，根据需要设立两个或以上现场指挥部，由设在中国海上溢油应急中心的总指挥部统一协调这些现场指挥部的工作，必要时，总指挥部可派出人员进驻现场指挥部，与当地政府共同组成指挥机构，在这种情况下，尽管出现了三级指挥架构，但是，处于国家层面的总指挥部仅负责协调不同省份现场指挥部的行动，真正的指挥权仍由当地省级政府负责。美国2010年“深水地平线”平台溢油应急获得的经验②LCDR Gabrielle G.McGrath， Branch-Level Planning during a Spill of National Significance:A Best Practice from the MC-252 Incident，2011 INTERNATIONAL OIL SPILL CONFERENCE，P1.认为:当事故规模大至仅一个现场指挥部无法完成现场指挥工作时，需要设置多个现场指挥分部时，三个突显的因素是指挥决策系统无法按照常规逾越的，一是信息收集处理；二是物资调配；三是适合当地的处置方案。为此，美国政府针对类似于“深水地平线”平台一样规模的事故，在重特大事故之外，提出了“对国家有重要意义”的最高应急响应事故类型，并极力推介其扁平化管理理念①National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling,Report to the President,Deep Water-The Gulf Oil Disaster and the Future of Offshore Drilling,Jan.2011,P267.。

上述扁平化管理的思路之所以可行，主要原因如下:一是近年来国家突发事件应急预案的主导思想是将应急指挥权下放到地方政府，省级政府是所有突发公共事件应急的主体，这一点已明确写进了2012年最新出台的《国家森林火灾应急预案》②见《国家森林火灾应急预案》第1.4条。和《国家地震应急预案》③见《国家地震应急预案》第1.4条。中；二是如前所述，海上溢油应急不同地震应急，地震会影响到社会的各个方面，包括人命安全、卫生、环境、社会稳定的各个方面，而溢油应急涉及到的社会领域少，主要是环境污染，同时，溢油应急工作专业化强，为此，压缩指挥层级完全可行。

（二）在执行层面实施模块化管理

海上溢油应急的核心工作是清除污染，包括海上的清污和溢油上岸后岸线清污。除了清污外，其它工作主要是起到辅助决策和后期保障的作用，这一点与其它许多类型的突发事件应急不同。由于从指挥框架上压缩了层级，从横向讲，在执行层面产生较大的跨度，要求指挥人员对下一层级的各个方面都应顾及到。为此，有必要按照模块化管理的思路，在指挥部内部设立不同的模块，设置不同的工作组负责相应的事务，各工作组直接受指挥部决策层的领导。对于溢油应急的执行层可分为以下几个模块:

（1）清污模块。该模块是溢油应急的核心部分，可根据溢油覆盖的区域、溢油的不同阶段和清污资源分布等具体情况，将清污队伍分为不同的现场清污组，如海上清污组、岸线清污组、动物清洗组等。各现场清污组各自负责相应区域或污染类型的清污工作，直接受指挥部的清污指挥组的指挥。分组时，应当充分考虑各应急队伍的专业特点，尽可能不打破专业队伍的原有建制。

（2）作业方案策划模块。溢油应急专业性强，具体的作业方案需要专业人员在现场评估的基础上做出，为此可设置策划模块用于收集、分析各方面信息，就资源调动、清污方案向指挥决策层提出建议。这一点往往被忽视。美国2010年“深水地平线”溢油应急中充分认识到了该模块的作用，并认为有必要实施扁平化管理④LCDR Gabrielle G.McGrath， Branch-Level Planning during a Spill of National Significance:A Best Practice from the MC-252 Incident，2011 INTERNATIONAL OIL SPILL CONFERENCE，P7-8.。基于该模块的策划组成员可直接在指挥部办公，但应当不间断地了解掌握现场情况。在国内应急预案中，一般会设有专家组，但专家组仅是提供专家意见，不具体地制定作业方案，为此，不能代替策划组。同时，设置作业方案策划组，可以减轻各清污组的策划压力，使清污队伍专心于现场的应急行动中。

（3）监视监测模块。主要由卫星遥感、航空、现场船舶以及专门从事监视、监测和评估的人员组成，其收集的现场信息需要在统一的信息管理平台上共享，供指挥人员做决策参考用。

（4）后勤保障模块。该模块可以细分不同的工作组，如:物资管理组、财务组、通讯保障组、交通保障组、安全卫生组等。其中，实现应急资源统筹管理是提高溢油应急效率的关键，在大连7·16溢油应急和美国“深水地平线”溢油应急，都出现了抢物资的情况，由于溢油应急设备、器材和物资的专业化程度高，在应急物资管理方面实施扁平化管理可以有效地调动有限资源用于应急行动，同样可以使清污队伍专注于现场应急中。

（5）公共关系模块。溢油事故影响到环境敏感资源或人们的日常生活生产时，往往会引起社会的关注，对社会发布信息需要统一渠道和口径，形成正确的社会舆论引导，统一新闻发布是扁平化管理的另一个重要体现。公共关系模块应当设置在现场指挥部中。

其它可选的模块取决于溢油事故的规模和应急的难易程度，包括生态评估模块，承担生态损害评估和事后恢复措施；科研应用模块，支持新技术的应用和研究。

按照模块管理的方式，能够使每一个参与应急的人员、队伍明确其对上负责的部门或指挥官，也使决策者的指令可以直接、快速、准确地到达执行层。推行扁平化管理对指挥人员的掌控信息和管理能力的要求很高，指挥人员能够掌管的模块多少应当科学设置。美国的突发事件应急指挥体系（I C S）指出，一个部门可以有效管理的应急资源为3～7个，以5个最佳，超出了这一个数字，应当重新考虑整个组织结构是否合理①马奔，王郅强，薛澜.美国突发事件应急指挥体系(ICS)及其对中国的启示，地方政府发展研究，2009年第5期，第73-77页。。在溢油应急扁平化管理中，可在指挥部中设置多个总指挥助手，各助手根据其专业特长，分管不同的工作组，以减轻总指挥的压力。

五、扁平化管理应用于溢油应急的局限性

任何管理理念在应用时，都应当考虑其局限性，并据此做出相应的调整，具体到溢油应急指挥体系运用扁平化管理理念时，应当考虑以下局限性:

（1）要注意做好溢油应急指挥体系与其它相关突发事件指挥体系的衔接。海上溢油事故是突发公共事件中事故灾难中的一种环境污染事件，该类事件往往是由事故引发的，如船舶碰撞事故、石油开发储存安全事故等，也可能由自然灾难导致的次生灾害，如地震、海啸。为此，海上溢油应急与其它突发事件应急有着一定的关联性，可能是在石油平台安全事故应急或者船舶交通事故搜救工作进行或结束后的另一个阶段，也可能是地震等突发事件中的组成部分。对于前者，溢油应急可作为单独的指挥体系运行，但对于后者，则需要将溢油应急纳入到地震应急体系框架中。为此，在溢油应急中应用扁平化管理应当做好与其它突发事件应急的衔接，必要时做出相应的调整，这一点正是实施模块化管理的优点。

（2）并不是溢油应急的各个方面都可实施扁平化管理。如前所述，扁平化管理适用于专业性强的领域，当溢油上岸对岸线造成污染需要动用当地民众参与清污时，此时往往以人海战术为主，并不需要太多的专业技术，也没有太多的专用设备器材。在这种情况下，我国现有的行政管理体系仍适用，因为人们已经习惯于通过市县乡村甚至到组的层层管理模式。但是，对于其它社会志愿者参与清污行动，扁平化管理更为合适。

（3）扁平化管理需要强大的信息技术支持，建立信息资源平台。该平台应当将应急清污资源、环境敏感资源、溢油漂移预测、遥感监视数据、应急力量分布等静态和动态信息纳入其中。在没有建立良好运行的信息平台的基础上，强力推行扁平化管理，往往会造成指挥人员顾此失彼影响应急的时效。

综上所述，溢油应急本身的特点决定了适用扁平化管理理论可以提高突发事件应急的效率，这是溢油应急指挥体系区别于其它类型突发事件应急的最佳选择，实践也证明了这一理论应用的可行性。目前，交通运输部正在按照《关于重大海上溢油应急处置牵头部门和职责分工的通知》授权，着手组织制定我国海上溢油应急预案，如能够采用扁平化管理思路设计其应急指挥架构，将会极大地提高我国溢油应急的指挥决策和管理水平，也将是在突发事件应急领域理论联系实际的一个亮点。