内河海事行政执法风险及控制研究*

李 江

(重庆海事局，重庆 2013084)

近年来，海事系统在“依法行政、执法为民”理念的引导下，强化宗旨意识教育，完善执法体制机制，加强执法队伍建设，引进现代监管手段，提升安全监管水平，但随着国家经济建设的迅速发展、海事自身改革的不断深化、海事监管职能领域的扩展和行政权力的增大，海事行政执法风险也越来越大,对海事执法人员在执法时的规范要求也越来越高。执法风险、责任追究已成为全体海事人聚焦关注的重点。本文拟从内河海事行政执法的现状入手，探讨海事行政执法风险的种类及导致风险的原因，提出防范风险的对策和建议。

一、内河海事行政执法现状

《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，各级海事机构认真贯彻落实，不断强化依法行政意识，完善海事执法制度体系，实施执法工作业务流程管理，加强执法过错责任追究，积极推进执法规范化建设，海事执法工作总体上日趋规范，执法能力和水平明显提升，但仍然面临着诸多问题。

（一）水上安全基础依然薄弱

相比道路交通、矿山安全，全国水上安全形势总体稳定，事故和死亡人数屡创新低，但水上特别是内河的安全基础依然薄弱，局部水域事故频发，甚至偶发具有较大社会影响的水上交通事故。由于社会对水上安全需求的日益增高与海事安全服务保障能力的提升相对不足之间的差距，以及社会对水上安全需求的日益增高与水运行业整体素质和能力不足之间的差距，致使各级海事机构及执法人员深切感受到水上安全监管工作如履薄冰。

（二）把握安全监管规律、提升创新管理能力亟待加强

把握规律创新管理一直是海事机构的不懈追求，探索并建立安全监管长效机制是海事科学管理的有力抓手，但推行的状况并不尽人意，在安全监管规律的把握上还未能形成有效的探索机制，对事故及安全状况的分析也未能做到深入研判，经验管理依然是当前主要的执法手段。专项活动、运动式执法、“重典”的严厉监管措施只能治标，并不能真正做到抓住规律，长效管理，标本兼治。而且这样的执法方式往往使执法人员应接不暇，疲于应付，缺乏思考，难以把握重点，反而可能增加执法风险。

（三）职责边界不清导致缺位越位

水上交通监管部门较多，权限、职责和义务不够明晰，不可避免存在交叉，加之缺乏有效的沟通协调，往往引致不必要的争议，从而影响政府形象，妨碍行政效率，俗称“九龙治水”。同时一些地区从局部利益出发，制定的地方性法规、规章与国务院法规和交通部规章存在着不相吻合的内容，争夺水运管理权，形成行政管理新的各自为政、条块分割。此外海事管理机构主动作为过界，有时把本应由企业履行的安全管理主体责任主动承揽过手，超出执法职责范围，导致缺位越位现象出现。

（四）暴力抗法风险依然存在

随着国家和社会对安全生产的要求越来越高，安全监管措施越来越严格，各航运公司对安全的重视程度也越来越高，主动履责和自觉守法意识不断增强，执法环境总体上趋于优化。但由于一些项目特别是采砂作业社会参与情况复杂，利益冲突严重，加之个别船主法律意识淡薄，海事执法依然困难重重，暴力抗法风险依然存在。

（五）海事执法裁量权行使不当现象较为突出

由于各地社会经济和水运业发展的不平衡，海事行政处罚规定在设定处罚时，幅度范围较大，导致自由裁量的空间巨大。各级海事机构对自由裁量权的规范和限制也未完全做到统一，“同罪”不同罚的情况比较严重，行政处罚减轻情节的滥用现象较为突出。

（六）执法力量不足影响海事执法质量

由于国家经济建设的迅速发展，国家政策的调整和海事改革的不断深化，海事监管领域的扩展，海事管理职能越来越多，如港口建设费征收、车船税代征和船舶营运证查验等职能的增加，无疑大大增加了海事执法人员的工作负担，特别是签证岗位要处理很多收费方面的工作，职能的增加并未相应地增加人员编制，导致执法力量相对不足，不可避免地影响到海事执法工作质量。

二、内河海事执法风险种类及主要表现形式

由于海事行政执法环境的特殊性，所面临的风险众多，本文所说的执法风险，主要是指海事机构及其执法人员在海事执法过程中，因执法过错或由于人为及客观原因被误解，以及过度追究而面临被司法、纪检监察部门追究责任，或者给执法人员本身造成人身伤害的潜在危险。行政执法风险是可能发生的危险，不一定必然发生。

（一）执法风险种类

根据发生执法风险后海事行政执法机关和执法人员可能承担的责任类型或直接后果，海事执法风险可以分为四类，即:党纪政纪责任风险、行政赔偿责任风险、刑事责任风险和人身安全风险。

1.党纪政纪责任风险

党纪政纪责任风险是指海事行政执法人员在执法过程中，可能因故意或过失违反党纪政纪，而受到党纪政纪处分的危险。

2.行政赔偿责任风险

行政赔偿责任风险是指海事行政执法机关在执法过程中，可能因侵犯执法对象人身权利或财产权利，而承担赔偿责任的危险。《国家赔偿法》第三条、第四条规定了行政机关及其工作人员在行使行政职权时因侵犯人身权和财产权而应承担赔偿责任的九种情形。行政赔偿虽由赔偿义务机关向受害人赔偿，但根据《国家赔偿法》第三十一条规定，赔偿义务机关在赔偿损失后，应当向具有该法条规定情形的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。因此，海事执法人员也面临承担赔偿责任风险。

3.刑事责任风险

刑事责任风险是指海事行政执法人员在执法过程中，可能因故意或过失触犯刑律，而受到刑事处罚的危险。《刑法》规定了与行政执法有关的罪名，如玩忽职守罪、滥用职权罪等，也规定了与利用职务有关的罪名如贪污罪、受贿罪等。最高人民法院、最高人民检察院于2012年新修订的《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》对“重大损失”进行了重新界定，立案标准再次调低，渎职犯罪的风险上升。

4.人身安全风险

人身安全风险是指海事执法人员在执法过程中，可能因管理相对人暴力抗法，而对执法人员造成人身伤害的危险。

（二）主要表现形式

通过对近年来内河海事执法典型案例的分析，海事执法风险的表现形式主要归结于执法主体、行政相对人、执法环境、执法依据四个方面:

1.执法主体方面

一是海事执法人员因业务不精违反执法程序或误用执法依据等导致的执法风险。如使用文书或引用法律法规条文错误，不注意执法证据的搜集与整理，现场执法时未出示执法证或只有单人执法等；二是海事执法人员工作态度散漫，履职不到位造成执法风险。如行政处罚自由裁量权的不当行使和减轻情节的滥用正在成为新的风险源。2011年5月，石首市检察院渎侦局对某海事处2009年至2010年两年行政处罚档案进行了调阅检察。检察院认定有22起海事行政处罚未达到《内河海事行政处罚规定》下限，给国家造成了损失，属滥用职权；三是海事执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等“乱作为”带来的执法风险。如办人情案、吃拿卡要等。

2.行政相对人方面

一是行政相对人的自我维权意识不断增强，申述举报案件不断攀升，使执法风险随之提高；二是行政相对人暴力抗拒海事正常执法，致使双方产生激烈的冲突，甚至会危及行政执法人员的人身安全。据长江海事局统计，2008年～2012年，长江沿线发生阻碍执法甚至暴力抗法的严重事件近10起，海事管理秩序受到挑战，执法人员人身安全受到现实威胁。此外，阻碍执法的形式正在发生新的变化，行政相对人为拒绝接受检查或行政处罚，不惜以自残、自杀相威胁，海事执法人员既要防范自身受到威胁，又要防范相对人的自残行为，确实防不胜防。

3.执法环境方面

一是出于对GDP的盲目追求，以发展地方经济需要为借口，个别地方政府通过行政手段，过度对海事行政执法工作进行干预，致使海事部门在监管上被动缺位导致执法风险；二是少数执法监督部门出于地方保护主义和自身利益的考虑，对海事执法行为的不正常的监督导致执法风险；三是部分舆论媒体出于抓眼球、搞炒作，对海事执法行为的不正常关注导致执法风险。

4.执法依据方面

一是随着海事职能的不断增加，海事监管中新情况、新问题的不断出现，行政立法滞后的问题更加突出，海事执法人员稍有不慎就会成为风险的承担者；二是水上交通监管部门之间职责交叉，边界不清，缺乏相应的规范体系，定位不准极易导致缺位越位风险出现。

三、内河海事执法风险主要原因分析

综上所述，造成海事执法风险的原因主要有以下六个方面:

（一）主动学习不够，履职能力不足

国民经济的迅猛发展带动了水运的高速发展，海事监管也正处于快速发展阶段，但区域发展不平衡，人员素质参差不齐，个别执法人员不思进取得过且过，平时疏于对海事监管及其相关的法律法规的学习、了解和掌握，以致履职能力无法完全满足工作的需要，在执法过程中凭感觉、凭经验，随意执法、越权执法及盲目执法，违反执法程序或误用执法依据造成执法风险。有的甚至造成工作失误，导致重大损失，达到渎职犯罪立案标准被追刑责。

（二）责任意识缺乏，风险意识不强

部分海事执法人员缺乏足够的责任心和职业操守，不能做到全面履职，严格执法，工作中缺乏严谨务实的态度，容易犯疏忽大意过失，履职不到位、安全监管不力造成“不作为”；风险防范意识差，不能做到依法行政，依法管理，执法随意性大，自由裁量使用不当造成“滥作为”，导致执法风险发生。

（三）不良风气影响，原则立场动摇

个别海事执法人员缺乏对人生观价值观的不断改造，面对当前社会变革、不良风气的侵蚀，特别是受人情世故的影响，思想立场产生动摇，丧失原则性，滥用职权，办人情案，设置障碍，徇私舞弊，甚至发生权钱交易，违法行政，产生严重后果。

（四）职责边界不清，义务设定不当

水上交通监管政出多门，职责不可避免存在交叉，海事部门跟其他执法部门的职责边界模糊，自身定位的不准确往往导致管理缺位；主动作为又极易使相关执法部门顺势推诿，以致被政府和社会误以为做这些事就是海事机构的职责，一旦因为这些事没做好，就可能被追责。加之个别地方政府出于本位主义、对G D P的盲目追求，干预海事机构的正常执法，极易使海事机构出现被动缺位的情况。

随着社会对水上安全关注度的不断提升，在安全工作宁左勿右的思想作用下，面对巨大的安全压力，海事系统制定了越来越严格的内部规定，甚至超出法律框架设定一些超越职责能力的义务，渎职的风险被人为提升；而与海事执法制约和监督机制并行的激励和救济机制未能得到建立和完善，使得执法人员积极性和主动性被挫伤，执法观念逐渐弱化，执法风险也因此增加。

（五）宣传沟通乏力，过度追究显现

随着执法责任追究越来越严厉，司法、媒体、公众的执法监督力度也在加大，只要发生重大水上安全事故或出现执法冲突事件，海事机构不但要面临检察机关对是否有监管不力等渎职责任的调查，还可能面临着媒体网络和社会民众的质疑。尽管海事机构不断推进政务公开，但由于海事工作涉及领域较窄，在对外的宣传交流方面仍显乏力，社会公众、舆论媒体和部分执法监督机构对海事的职责职能不了解不知晓，对海事工作的难度焦点更难谈上关注和熟悉。加之因为沟通不力，协调不到位，与地方政府或有关部门在工作上产生误解，或者对媒体舆论重视程度不够，工作关系处理失误，海事机构处境将极为堪忧。一旦司法机关出于地方保护和不正常利益，出现执法偏见，为办案而办案，牵强附会，吹毛求疵地查找履职不到位的证据，海事机构要证明已经完全履职是非常困难的。或者网络、媒体出于新闻炒作，曝光的负面信息不真实，工作不足或瑕疵被无限放大，甚至对正常的执法活动断章取义作不负责任的报道，吸引眼球，误导民众，极易导致海事执法人员被责任追究。近几年来，全国海事系统已经发生数起被网络炒作的事件，对海事系统整体形象造成了不良影响。

（六）权益过度保护，社会矛盾复杂

随着我国法律的不断健全完善，法律保护正当权益的观念正逐渐深入人心，行政相对人的法律保护意识不断提高，自我维权意识不断增强，但出于对自身权益的过度保护，使执法风险增加。加之当前改革已进入深水区，各类社会矛盾尖锐复杂，行政相对人及社会大众的期望值与社会现状存在差距，仇富仇官现象严重，干群关系紧张，突发事件在一定条件下一触即发。若在海事执法中对一些敏感问题处置不当，也可能引起暴力抗法或者其他突发事件，导致被动局面。

四、内河海事执法风险的防范对策及建议

（一）强化海事执法的风险意识

海事执法风险虽然仅是一种可能性，不一定必然发生，但随着社会利益主体的多元化、群体利益诉求的多样化，海事机构面临执法风险的可能性越来越大。各级海事机构和执法人员一定要在思想上高度重视，要充分认识到防范执法风险的重要性，将风险防范贯穿到整个执法过程的始终。要特别认识到，发生执法风险不仅削弱了海事机构的权威和公信力，同时还要承担相应的法律责任，更为严重的是损害了党和政府的形象。因此不能麻痹大意，不能有丝毫懈怠，必须从党和人民的利益、从社会大局的高度，始终把执法风险防范工作放在重要位置，坚持不懈地切实抓好，最大限度地预防风险的发生。

（二）厘清法定职责边界与执法标准

（1）海事机构特别是各直属局层面，要花大力气认真梳理各项法律法规规章，厘清海事机构的法定职责边界；加强与职责交叉部门的沟通协调，明确界定职责范围；正确把握监管与服务的界限，制定相应的制度规范体系，便于各级海事机构集中精力抓好份内工作，防止越位缺位的情况出现；

（2）应根据法律法规的规定，结合海事监管工作实际，在法律框架下谨慎设定责任和义务，从海事行政执法主体、执法条件和标准、执法程序等方面科学制定执法标准，增强可操作性和针对性，保证行政执法工作依法进行，规范进行，有效防范不作为、不当作为和乱作为；

（3）加快立法工作进程，完善法规制度体系和工作程序，及时应对职能转变和管理机制调整中出现的新情况、新问题，特别在应注意加快与海事执法制约和监督机制并行的激励和救济机制的建立和完善，调动和保护基层执法人员的积极性；

（4）完善行政执法责任制。通过梳理执法依据、分解执法职权、确定执法部门和执法人员的具体执法责任，从执法责任分解、执法依据管理、执法行为管理、执法人员管理、执法行为监督、执法行为考核六方面建立完善行政执法责任制，并建立行政执法评议考核制度，将行政执法情况交由有关部门和群众评议，评议不合格的、有违法或者不当行政执法行为的责任人将承担相应的责任，从制度上确保行政执法责任制的执行和取得良好效果。

（三）加强海事执法队伍建设

执法队伍是海事监管工作的根基。要适应新时期水上安全监管工作，加强海事执法队伍建设，提升履职和风险防范能力，已迫在眉睫。

（1）加强业务技能培训，提升现有执法人员的履职能力。业务知识和技能是完成本职工作的重要基础，没有一定的业务知识储备，只能是无源之水、无本之木。业务培训是海事执法人员获得业务基础知识的重要途径，要定期开展业务知识更新培训，实行所有业务类别全覆盖。对专业性较强的执法业务，要进行系统的资质培训才能上岗，确保执法人员能够胜任所在岗位；

（2）加强法制意识和责任意识教育，提高法律素养和依法行政意识。大力加强法治建设，激励海事执法人员学习法律知识，夯实法律基础，提高法律风险意识。加强职工责任心和职业操守，改进工作作风，减少人为失误，把可控的风险控制在最小范围和最低程度；

（3）加大人才引进力度，提供足够的人力资源支持。根据实际需求，采取招聘和引进相结合的方式，加强海事执法队伍的新陈代谢，补充新鲜血液，改善执法队伍结构，提升整体队伍素质，为海事执法工作提供人力资源保障。

（四）规范执法行为

（1）严格履行职责，依法行政，是对公务人员的基本要求，也是防范渎职风险的必要前提。尽职免责是安全生产责任追究的一项原则。在海事执法中做到尽职尽责，全面履职，避免作为不当或者不作为，就没有渎职犯罪的主观故意或过失，也就不具备渎职犯罪的主观要件，更不会追究刑事责任；

（2）强化法治思维，严格规范执法行为，要特别重视用公开、公正、规范的行政执法行为防范执法风险。切实做到公开执法，严格按照相关规定在办公场所和网站公示相对人应当知晓的事项，并保证能按规定有权查阅，既利民便民，又接受其监督。同时公开执法过程，实行阳光执法，严禁“钓鱼”执法和隐蔽执法；认真做到公正执法，制定自由裁量细化标准，统一执法尺度，做到公平裁量。坚持以人为本、执政为民的理念，文明执法、说理式执法，杜绝粗暴执法；严格做到程序合法，必须强化程序意识，建立完善执法程序和工作程序，使执法活动严格按公开的步骤、程序实施；必须做到文书规范，要注重执法文书标准化、规范化建设。执法文书选用要准确、制作要严谨，应与执法行为、执法程序、执法事实相符，确保执法文书认定事实清楚，适用法律正确，语言文字规范，格式统一，表述清楚，内容完整。

（五）健全和完善海事执法监督机制

（1）各级海事机构要充分认识到内部监督是预防渎职犯罪风险的最后一道防线，是对执法人员的关心爱护。健全和落实海事执法监督机制，通过完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度解决行政争议、化解社会矛盾的作用；通过行政执法监督检查制度、行政执法回访制度，加强行政执法的过程监督，保障执法活动公正、公开、合法；通过行政问责制，加大行政执法错案责任追究力度；通过执法机关及执法人员执法评议考核，使执法活动在有效监督下进行，坚持查早查小，尽可能将海事渎职行为及早地发现并予以彻底纠正，使存在的执法风险及早控制；

（2）创新执法监督的方式，加强科技手段在执法监督工作中的运用。通过网络技术和信息系统，对海事业务办理流程进行全过程跟踪和关键接点检查；通过覆盖内部执法办案场所的视频监控系统，进行巡检抽查，实现实时动态监控；通过单兵装备执法记录仪对执法过程全程同步录音录像，对现场执法情况实现有效的监督，促进规范执法，防止风险出现。

（六）完善突发事件预案

制定应对突发事件工作预案，沉着应对突发事件。对敏感事项、复杂案件要提高警惕性和敏感性，宣传工作要做在前面。讲究执法艺术，在可能激发矛盾、引发群体事件的处理中，务必保持高度冷静，防止矛盾升级。发生网络曝光信息，要在第一时间作出反应，通过媒体澄清事实，把真相呈现给公众。防止谣言传播的最有效方法就是及早公布真相。只有真相公布于天下，公众才会理解。对确有监管责任或领导责任的曝光案件，要快刀斩乱麻，及早对责任人作出处理，向公众表明绝不姑息、护短和依法查办的决心，及时化解危机。

（七）加强执法宣传与沟通交流

（1）要强化对行政相对人的法律宣传和教育，通过船员流动学校、日常登船检查、安全宣传教育月活动等手段，加强海事法律法规的灌输宣讲，通过发放宣传资料、张贴宣传告示等方式，加强法治意识的培训和教育，提高相对人自觉守法的意识。同时通过媒体网络加强对外的海事执法工作宣传，进一步扩大政务公开，让社会和公众了解并理解海事的执法工作；

（2）各级海事机构应高度重视与当地政府及相关部门的联系与沟通，定期向政府汇报工作，寻求政府对海事执法工作的理解和支持；积极走访相关单位，增进彼此互信和了解。应特别与当地检察机关多交流、多沟通，开展共建活动，邀请检察官开展预防职务犯罪知识讲座，共同研判本单位存在的风险问题，既提高执法人员的廉政风险意识，又为执法风险防范提供了技术支撑。

（八）探索建立海事执法风险防控长效机制

当前，薄弱的水上安全基础和监管能力的不足与人民群众日益增长的安全需求之间的矛盾，依然是水上安全监管的主要矛盾。水上安全监管是一项高风险职业，海事执法风险具有多样性和复杂性，海事管理机构应运用科学的风险管理理论，全面梳理海事执法中存在各类风险，开展专题研究，制定切实可行的风险控制措施，不断探索并建立、运行执法风险防控长效机制，才能系统地、全面地、有效地防范海事执法风险。

总之，面对建设交通运输法治政府部门的新部署、新要求，海事行政执法任重而道远，各级海事机构必须以科学发展观为指导，加快政府职能转变，牢固树立法治意识，坚持依法行政，规范执法行为，强化执法监督，全面履职、严格监管、优质服务，到位不越位、补位不缺位，不断创新海事执法工作的新方式，探索海事执法规范化、科学化的新路径，以此适应新时期海事执法工作的新需要，最终才能将海事执法风险减至最低。