贯彻国家教育规划纲要实现教育法制建设新突破——基于对地方教育规划纲要中相关内容的考察

康翠萍，孙绵涛

沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称：《国家教育规划纲要》）自颁布以来，全国各地纷纷围绕《国家教育规划纲要》精神，结合地方教育实际和发展需要，制定了本地区教育改革和发展规划纲要（以下简称：《××××教育规划纲要》）。为了全面掌握和了解自贯彻《国家教育规划纲要》以来各地方有关教育法制建设方面的情况，我们采取了政策内容分析的范式和方法，对各地方《教育规划纲要》中涉及到法制建设方面的内容进行全面梳理，并根据有关推进依法治教的内容确立了四个方面的分析类目，即“完善教育法律法规”、“全面推进依法行政”、“大力推进依法治校”、“完善督导制度和监督问责机制”，以直辖市、东部沿海、东北、中部、西部、自治区等六个区域为分析对象，形成了一个纵横度坐标分析框架。我们发现，各地方教育规划纲要都能紧紧围绕《国家教育规划纲要》的总体精神，虽然存在着许多共同之处，但在一定程度上也反映了地方特点，体现了独特的新思路和新举措。

一、完善教育法律法规的新突破

《国家教育规划纲要》在有关完善教育法律法规方面提出的总体要求是：“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，各地方根据区域实际，在以遵循《国家教育规划纲要》为原则的基础上，在完善地方性法律法规内容具体化方面提出了一系列新的举措。

第一，从各直辖市的情况来看，各直辖市教育规划纲要在保持与国家教育规划纲要的一致性的前提下，结合本市教育改革发展实践，对有关法律法规条款进行了修改和完善，形成了与国家教育法律法规建设框架相一致、与本市教育现代化要求相匹配的目标明确、内容完备、适用性强的地方教育法规体系。具体来说表现在：一是目标明确，四个直辖市都明确提出了依法治教的总体目标，而且在具体目标上非常明确；二是内容完备，四个直辖市都强调了不同层次、不同类型的具体的教育法律法规建设，涉及到从学前、职业教育，到终身教育以及国际教育等全部的法律规章的内容，力求地方性教育法律法规体系的完整性和系统性；三是地方适用性强，四个直辖市都能结合地方教育发展的特点和现状，在教育法律法规体系上显现了较强的地方适用性。

第二，从东部各沿海省份来看，也都基本遵循《国家教育规划纲要》的有关框架和思路，但在进一步明确和完善地方法律法规体系方面仍有所突破，尤其是在有关具体措施上有一些创新，显示地方特色明显。从有关教育法律法规方面的创新点来看，东部沿海地区的各省，在内容上的地方性特色非常强。比如福建省重视“闽台教育合作”立法问题，广东省强调要“创新教育法制宣传工作，提高教育法律法规知晓率”，浙江省注重按照“法治浙江”的要求，重点开展地方性教育立法工作。同时，注重执法的操作性强。几乎所有东部沿海省份在具体措施上规定都比较细，比如福建考虑了闽台教育合作中的法规规范问题，浙江强调了法治浙江的理念，而且在这一理念指导下提出了可操作性强的规划。

第三，从东北三省来看，黑龙江、吉林、辽宁在教育法律法规方面，都在强调立法内容和体系，重视各省要符合东北地区的特点，形成与国家教育法律法规一致的地方性教育法规、规章。在完善法律法规方面共同特点是：修订和完善本地区的教育法律法规体系的同时，突出“少数民族教育”、“民办教育”和“校企合作”方面的立法问题。具体来说，一是突出工业基地特色。东北三省是东北老工业基地，学校与企业的合作模式盛行，企业、民间、个人办学形式多样，尤其是沿海地区经济发展战略实施后，东北在教育法律法规方面的建设也充分体现了工业基地的特色。因此，在完善教育法律法规方面特别重视了校企合作及民办教育的立法问题。二是重视少数民族教育。东北三省少数民族教育比较发达，同时一向重视民办教育，三省都强调修订和完善少数民族教育法律法规。三是强调教育投入保障。除吉林省外，黑龙江省和辽宁省将“教育投入保障”内容纳入到地方教育法律法规体系当中。

第四，从中部地区各省情况来看，河北、河南、湖北、湖南、安徽、山西、江西等七个省份，在完善教育法律法规方面，结合地方特色，在内容、体系安排上有比较一致的地方：比如，注重地方教育法规体系建设的规范性，而且在教育法规内容层级上清晰明了，尤其是对有关具体法律法规都在规划中予以明确。同时，比较重视内容的统一性。在构建自身特色的地方性教育法律法规过程中将国家层面的教育政策有机结合起来，即在具体实施完善教育法律法规的教育政策过程中做到了国家与地方的协调统一。

第五，西部区域在教育规划纲要中对依法治教，特别是对完善有关依法治教的法律法规方面比较笼统。具体表现在，一是对国家教育规划纲要中的关于完善教育法律法规部分内容只是作简要的陈述，并未出台结合本省自身实际的构建与完善教育法律法规的举措，而且完善思路不够清晰，如陕西、青海、甘肃等省没有完善教育法律法规构建思路；二是在具体措施上，并没有针对完整的各级各类教育体系进行教育法律法规的构建与完善，如云南、贵州、四川等地要么重视职业教育，要么重视学前教育，但没有任何省份提出构建一整套教育法律法规体系。

第六，各自治区除西藏没有明确提出完善教育法律法规外，其他各自治区教育规划纲要中均有所涉及。不同的是：有的地区纲要阐述详细，有的阐述简单。除广西、内蒙古、新疆，其他地区在本区教育规划纲要中并没有提出完善教育法律法规的思路与举措。教育法律法规体系的科学构建是推行依法治教，实施教育法制建设的重要内容之一，广西明确提出要构建教育法规保障体系，区别于其他省份单纯提出的构建完善教育法律法规体系的主张，从而有利于在制度层面上推行依法治教。在具体实施方面广西也提出了一整套的地方性各级各类学校教育法律法规，并注重人大监督作用。新疆从教育基本法的层面提出完善本区地方性教育法律法规的制定也有一定程度的创新性。

二、全面推进依法行政方面的新突破

《国家教育规划纲要》在“全面推进依法行政部分”提出如下要求：各级政府要按照建设法治政府的要求，依法履行教育职责。探索教育行政执法体制机制改革，落实教育行政执法责任制，及时查处违反教育法律法规、侵害受教育者权益、扰乱教育秩序等行为，依法维护学校、学生、教师、校长和举办者的权益。完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权。全国各地在遵循国家教育规划纲要总要求的前提下，在全面推进依法行政方面突破的地方表现在：

第一，各直辖市在全面推进依法行政方面严格按照《国家教育规划纲要》的要求积极部署工作，在探索教育行政执法体制机制、落实行政执法责任制、维护各方权益、信息公开等方面都予以明确规定，并提出了一系列配套的具体措施，具体而言，一是重视教育行政执法，重视对教育行政执法队伍的专业化建设，明确各级教育行政部门行使行政权力的权限与程序，强调行政执法责任制，加强行政执法监督工作。比如，教育行政执法问题可以说是当前中国教育改革的一大难题，也是国家教育规划重点强调的问题，四个直辖市都能遵循国家的总体要求，有重点地提出了实施措施和配套制度。比如北京市和上海市在教育行政执法队伍建设和有关配套制度上更为具体，具有较强的可操作性。二是强调教育行政信息公开和教育行政的救济工作，提出要完善教育行政救济制度，规范执法程序。比如北京、上海、重庆等都在这方面重视程度之高是非常明显的。比如北京市提出，“加强行政复议工作，完善教师和学生行政申诉制度，做好教育行政救济工作”；上海市提出的要“定期开展行政许可、政府信息公开等专项执法检查”以及重庆市提出的要“推进政务公开”，等等。三是重视和支持教育法律咨询服务，建立教育法律援助制度。尤其是北京市特别提出了，要“支持学校和其他社会组织开展教育法律咨询服务，建立教育法律援助制度”。

第二，东部沿海地区在其教育规划纲要中对推进依法行政方面作了与《国家教育规划纲要》基本一致的部署和安排，提出了与国家的总体要求一致的有关行政执法体制机制改革、查处违法行为、行政信息公开等方面的思路，除浙江省、江苏省外，其他各省份几乎没有什么创新。尤其是有关依法行政方面也基本上是移植了国家规划纲要的内容，缺乏明显的法律法规侧重点和创新。但在教育法律法规的宣传问题上相对比较重视，将教育法律法规列入普法教育范围。其中江苏省就是一个典型的省份。

第三，东北三省在推进依法行政方面，都明确提出了各自的目标和要求，但三省在教育行政方面有着某些相同之处，因此，在推进依法行政的规划上，既有移植《国家教育规划纲要》的内容，又有体现东北地区保守的一面。比如吉林省在教育规划纲要中基本上是按照国家规划纲要的内容来制定相关措施的，黑龙江和辽宁省虽然在有关执法专项检查方面有所突破，但没有提出具体可行的措施。比如黑龙江要“完善教育行政执法责任制，不定期开展教育执法专项检查，加大对各类教育违法办学行为查处力度”，而辽宁省提出的“加强专项执法检查，促进政府依法行政”更是抽象和原则了。

第四，中部区域在推进依法行政方面都在《国家教育规划纲要》基础上有不同程度的创新，但总的来看，其措施并没有多大的突破。尤其是河南省、安徽省、山西省、江西省等省份，主要是将《国家教育规划纲要》中的内容移植过来。但在一些具体举措的侧重点上体现了各自的特点：比如河北省注重“落实教育行政执法责任，完善行政执法程序，规范教育行政许可、行政监管行为”；湖南省注重“规范教育规范性文件制定和教育行政裁量行为，健全教育重大行政决策程序，建立和完善教育科学民主决策机制”，而湖北省则强调“落实教育行政执法责任制，完善并落实行政许可设定、实施、监督检查等相关配套制度以及电子政务建设和民主决策机制”等方面。

第五，西部地域教育规划纲要中有关推进依法行政方面也基本上承袭了国家法律法规的内容，但具体措施与东部沿海区域、中部区域略有差异，而且内容大多比较简练，没有显著性的突破地方。云南省在依法行政方面遵循了地方政府的法律法规的要求，具有明显的地方色彩，比如提出的“法治政府、责任政府、阳光政府、效能政府”等内容表述上显现出一定的独特性。贵州省比较重视“行政规范性文件的备案审查工作，强调要建立行政许可监督机制”。

第六，根据《国家教育规划纲要》依法行政的要求，结合自治区经济、政治、文化、教育发展的实际状况，各自治区分别提出了依法教育行政的相关举措。总的说来，除西藏没有明确提出依法行政的相关举措外，内蒙古、广西、新疆、宁夏都对依法行政，为实现依法治教进行了诸多有益的探索和创新。尤其是内蒙古特色最为明显，不仅提出“探索教育行政执法体制机制改革，建立权责明确、行为规范、程序正当、监督有效的教育行政执法体制”，而且以此为思路，制定了一系列的依法行政举措，比如“完善教育行政审批、行政处罚、行政执法检查制度，实现教育行政执法常态化、规范化；建立依法行政考核制度；加强教育执法机构和队伍建设，实行执法人员资格管理和培训制度”等，这些措施的推行贯彻依法行政过程的始终，并且构建了一个开放完善的依法行政的制度保障系统，这对其他自治区依法行政的推行有较强的借鉴意义。其他自治区在提出大力推进依法治校的思路中也呈现出一些特点，比如广西强调要“建立专门的教育行政执法队伍，定期开展专项执法检查”，宁夏则重视“建立规范教育秩序的长效管理机制”，而新疆则注重“规范教育行政审批行为”和“监察、审计等部门对教育行政行为的监督”。

三、大力推进依法治校的新突破

《国家教育规划纲要》在“大力推进依法治校”方面规定：学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。尊重教师权利，加强教师管理。保障学生的受教育权，对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正原则。健全符合法治原则的教育救济制度。开展普法教育，促进师生员工提高法律素质和公民意识，自觉知法守法，遵守公共生活秩序，做遵纪守法的楷模。

第一，各直辖市在大力推进依法治校方面紧紧围绕《国家教育规划纲要》的要求，在建立学校章程、履行教育教学和管理职责、教师权利、学生权利、教育救济制度、普法教育方面都做了具体的可操作性的规定。共同之处表现在：重视通过民主的方式推行依法治校，完善教师和学生申诉制度，健全学校内部救济制度，保障教师和学生的合法权益，将依法治校与民主、公平、正义结合起来，等等都作了比较明确的规定。但在措施和策略创新上各自又有所侧重。比如北京市比较重视微观层面的课程、教材和教师队伍建设中的法律意识，上海市重视依法管理固有资产和学校法人财产问题，重庆市则强调在学校开展普法教育，以提高师生的法律素质问题。

第二，东部沿海区域在大力推进依法治校方面除按照《国家教育规划纲要》的要求的内容外，对建立学校章程、履行教育教学和管理职责、教师权利、学生权利、教育救济制度、普法教育方面做了比较明确的规定。其中突出的特点是：

重视普法教育，重视校园安全和校园执法机制建设。推进依法治校创新最为突出的广东省，其措施更为具体，而且将大学与中小学分开加以规定，强调在大学要“通过现代大学制度建设、校长培训、教师培训等途径推进依法治校的进程”；强调通过“基础教育现代学校制度，推进中小学章程建设，加强中小学科学管理、民主管理、依法管理和校本管理，引导社区、家庭、社会组织和公民有序参与学校办学和管理，促进学校管理与运行制度化、规范化和程序化”。

第三，东北地区三省在全面推进依法治校方面基本上是按照《国家教育规划纲要》提出的要求做了各自相关的部署。其共同特点表现在，都强调要“注重教育救济制度建设”，所不同的是，黑龙江省提出，以“推动依法治校示范校”建设来完善学校章程和管理制度建设，从而促进学校依法办学和行使办学自主权，而吉林省则强调“严格执行学校章程审核备案制度和程序”，注重“对各类涉教诉讼案件的依法协调与处理”。相比较而言，黑龙江和辽宁省还提出要加强法制机构和队伍建设。

第四，中部九省教育规划纲要在实施依法治校方面共同的特点表现在：加强和完善具有特色的学校章程和制度建设，依法正确行使办学自主权。除安徽省外，都强调法制宣传和普法教育方面的规定，湖南省和河北省还在此基础上强调了“依法治校示范创建活动”，湖北和河南两省比较接近，都重视国有资料和学校法人财产的依法管理问题。

第五，西部区域依法治校所涉及内容与《国家教育规划纲要》强调的依法治校内容基本一致，没有中部省份那样详细地加以论述，特别是陕西省、青海省比较简略。然而，甘肃、贵州、云南等省在依法治校方面仍有一些新的探索，在内容上都对教育救济制度，对教师、学生合法权利的保障问题比较关注。

第六，广西、内蒙古、宁夏、新疆自治区教育规划纲要中对依法治校内容的论述也较少，基本只是对《国家教育规划纲要》中相关内容的复制。从创新点来看，新疆和西藏照搬了国家的有关条文规定，宁夏、广西教育规划纲要中并没有单独列出条款来规定依法治校的内容，而是将教育行政执法与依法治校内容放到一起加入列出，也有一些创新之处，如广西强调“规范教师和学生管理，建立健全学校内部救济制度，畅通教师和学生的申诉渠道”，宁夏强调“完善经常性的联合执法协调机制，完善校园安全保卫措施以及学校突发事件应急管理机制”。同时，宁夏、广西、内蒙古都比较强调普法教育和安全教育问题。比较突出的是内蒙古所提出的依法治校方面的创新内容，比如“完善学校依法治理机制”、“研究制定一系列学校法规制度”、“深入开展普法教育，制定实施自治区教育系统普法规划”、“改进学生法制教育、安全教育和公民意识教育”、“加强校长法制教育培训，加强教育行政人员培训”。

四、完善督导制度和监督问责机制新突破

《国家教育规划纲要》在“完善督导制度和监督问责机制”方面提出：制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。健全国家督学制度，建设专职督导队伍。坚持督政与督学并重、监督与指导并重。加强义务教育督导检查，开展学前教育和高中阶段教育督导检查。强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查。建立督导检查结果公告制度和限期整改制度。严格落实问责制。主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督。建立健全层级监督机制。加强监察、审计等专门监督。强化社会监督。

第一，各直辖市按照《国家教育规划纲要》的要求，主要围绕“健全教育督导制度、建立独立的教育督导机构、健全国家督学制度、督政与督学并重、监督与指导并重、落实教育法律法规和政策情况的督导检查、督导检查结果公告制度和限期整改制度、落实问责制、健全层级监督机制、专门监督和社会监督”等方面做了规划和规定。所表现的特点是，重视完善教育督导评估标准体系，重视对督导评估人员的专业培训和准入制度的建立等。其次，对《国家教育规划纲要》提及的健全教育督导制度、严格落实问责制、建立健全层级监督机制方面也较为重视。

第二，东部沿海区域按照《国家教育规划纲要》要求，重点围绕“健全教育督导制度、督政与督学并重、监督与指导并重、落实教育法律法规和政策情况的督导检查、建立独立的教育督导机构、落实问责制、健全国家督学制度、健全层级监督机制、督导检查结果公告制度和限期整改制度和加强社会监督”等方面做了规定。虽然没有太多的创新，但表现了一些共同的特点。比如都强调“把教育优先发展落实情况纳入各级党委、政府政绩考核范围，作为领导干部任用的重要依据”，同时也重视督导问责队伍建设，通过对督导问责人员的严格准入要求来提高督导问责水平。所不同的是，福建、江苏、广东将一些措施具体化，提出了比较有创新的内容。比如福建省提出了“健全综合督导与随机督导相协调的督学制度”，开展“教育强县”督导评估工作。江苏省提出“制订中小学校实施素质教育督导标准，建立督学委派制度”。广东省提出要“探索建立责任分担体系和责任追究机制”。

第三，东北三省在教育督导方面一向走在前面，除了按国家有关要求外，在“督导制度和监督问责”方面的规定主要表现在各自的规划纲要中。在督导制度与监督问责方面存在着较大的相似性，共同特点表现在，都强调注重督导队伍建设，并从队伍建设的层面完善教育督导制度和督导机制。所不同的是，黑龙江省重视“督导评估的奖惩制度”，吉林省注重“督学人员垂直管理，建立督学委派制度和实施督学责任区制度”。而辽宁省则强调“加强教育督导团建设，完善各级专职督学准入制度”。

第四，中部区域在构建本省教育督导以及监督问责机制中构建了一套行之有效的举措，这些举措主要集中在“督学资格的认定、督导信息的公示”等领域。中部七省在制定本省教育规划纲要中均提出了“完善督导制度和监督问责机制”的政策主张，思路基本一致，即以国家《教育督导条例》为范本，构建符合本省的教育督导制度。但不同的内容是，湖北、湖南、江西、河北、河南、山西等地均提出要“从队伍建设的层面完善教育督导制度和督导机制”，与此同时，重视从县市区基层地方政府教育督导制度体系的完善与全方位覆盖。另外，在教育督导的外部舆论监督方面也都有制度设计，健全督导检查限期整改制度和督导检查结果公布制度。

第五，除《陕西教育规划纲要》未涉及教育督导以及监督问责机制方面的内容外，甘肃、贵州、青海、四川、云南等省均有所涉及。在内容体系安排上比较一致，即由教育督导引出督学的组成、认定资格及其采取相关措施保障教育督导作用的发挥，然后再探讨监督问责机制的构建。从完善教育督导制度和监督问责机制的思路来看，除陕西省外，其他西部区域省份均提出了加强督导队伍建设，实行专兼结合制度。从具体实施措施来看，除建立健全的督导制度外，还注重督学责任区的建设及建立督导检查结果公告制度和限期整改制度。特别是云南省还提出了针对教育督导问责机制的整改回访制度，具有较好的可实施性。

第六，广西、内蒙古、新疆等自治区教育规划纲要提出的关于教育督导以及监督问责机制法制建设方面的内容与其他地区相比具有一定的创新。第一，广西、新疆都明确指出要进一步完善教育督导制度，建立相对独立的教育督导机构，强调独立行使督导职能；第二，内蒙古自治区提出要强化教育督导职能，加强教育督导与教育决策、教育执行之间的统筹协调；第三，建立执行教育法律法规和政策情况的专项督查制度、督导检查结果公告制度和限期整改制度，加强对政府履行教育职责的督导。

各自治区在完善教育督导以及构建教育督导问责机制方面有以下方面的特征：第一，除西藏外，其他自治区都有明确提出健全教育督导制度、完善教育督导问责机制的思路；第二，从相关具体措施上来看，与上述地区存在较高的一致性，即提出要制定教育督导的地方性法规，健全教育督导制度，完善教育督导运行机制和保障机制；建立执行教育法律法规和政策情况的专项督查制度、督导检查结果公告制度和限期整改制度，加强对政府履行教育职责的督导；第三，在关于教育督导问责机制的构建上，各自治区则提出建立督学责任区，实行督导检查结果公告制度、限期整改制度和监督问责制度。

[1]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）[Z].2010.

[2]全国各地方教育改革与发展规划纲要文本[Z].2011.

[3]康翠萍.一种分析范式：中国高等教育政策研究[M].人民出版社，2010.

[4]孙绵涛.教育政策学[M].中国人民大学出版社，2010.

[5]袁贵仁.中国教育法制建设实践研究[M].教育科学出版社，2012.