我国校车安全管理问题及改进建议——基于政策学视角

丁 亮

沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034

一、问题的提出

校车，是指依法获得使用许可，用于接送幼儿园、小学、中学等从事学前教育或者义务教育的教育机构的幼儿或者学生上学、放学的7座以上的载客汽车。在我国，校车主要为小学和幼儿园的学生提供客运服务。但近期，我国各地校车事故频繁发生，各大媒体相继报道，原本是一项利国利民的服务，在校车超速、超载、非法运营等违规经营下，瞬间变成了危害学生安全、夺取学生生命的魔爪。那些祖国的花朵在一次次无情的事故中枯萎，这不能不令人扼腕叹息。

我国已有针对校车的相关政策，并在2007年就修改过校车新标准；各省市也都针对自身条件制定了相应的校车政策。2011年12月11日最新标准出台，但就在《条例》刚刚出台两天后，12月13日江苏徐州丰县又发生了一起重大校车事故。可见，无论政策制定多么完善，但由于执行力度不足，缺乏政策控制，仍然不能杜绝校车安全问题的出现。

二、国内外校车安全相关政策法规执行情况

（一）国外

从国际视野来看，欧盟、加拿大、日本等大国、强国都有各自的校车安全标准，就连印度这样的发展中国家也有自己的校车安全标准。但纵览各国，美国的校车安全标准最为完善，这里就美国的校车安全标准及执行情况作以简单表述。

美国境内48个州聚集代表近年来历经12次全国学校安全交通会议修改和制定有关校车安全的政策法规，其中有多个政策对校车有相应规定，如《液压制动系统》《灯具、反射装置和相关的装置》《后视镜》《客车紧急出口及车窗》《燃油系统的完整性》和《压缩天然气燃油系统的完整性》等标准，涵盖了刹车、转向、灯光照明、燃油系统、整体安全、视镜、加热除霜设备和压缩天然气压力容器等各个部件标准，还包括车辆内饰材料的燃烧性能、外表颜色、车内外无其他易导致乘员伤害的突出物、不允许有站立乘客等。有些联邦标准是专门针对校车的，如《学童客车行人安全装置》《学童客车翻滚保护》《学童客车的车身连接板强度》《学童客车乘员座椅和碰撞保护》等标准，对校车装置的具体要求都是为了保护学生而制定的，如减少校车在翻滚事故中由于顶部塌陷而导致的学生伤亡、减少碰撞事故中由于车身板件撕裂而导致的学生伤亡等。美国的校车安全政策已经成为一个体系，除了有针对校车质量标准的政策以外，还有针对校车管理的政策及相应的交通法规。同时，各州都制定了严格的校车驾驶员守则。驾驶员每天出车前要认真检查车辆，每天上下午换班之前都需要填写车辆状况表；接送学生时要按照固定的路线行驶，在指定的地点上下学生；司机要尽可能避免急刹车和急转弯，以防止学生受伤；为了学生的安全，司机不得让无关人员乘坐校车。

（二）国内

2010年7月1日《专用小学生校车安全技术条件》正式实施，这是我国首部强制性国家标准，是国家质检总局和国家标准委联合发布的。《专用小学生校车安全技术条件》对专用小学生校车的防火措施、安全带、照管人员座位、车窗、出口、车内布置、车内照明等内容作出了明确的规定；专用小学生校车还必须安装汽车行驶记录仪，该装置俗称“汽车黑匣子”，可对车辆行驶速度、时间、里程以及有关车辆行驶的其他状态信息进行记录、存储，并可以通过接口实现数据输出。

我国首部校车安全标准制定至今，在校车安全方面一直不断增加并改进相关法规条款，并在交通法中有着不同程度的体现。但从政策执行来看，其效果明显不如发达国家，校车事故经常发生。这不仅与我国校车安全政策不完善有关，更主要的是由于政策控制不力造成的。

三、政策控制

（一）政策过程

政策分为制定、执行、评价三个过程。政策制定出台以后，必须通过贯彻执行，才能体现出该政策的自身价值，发挥该政策的效益；也只有在执行过程中，该政策才能通过实践的检验，得以不断发展和完善。政策制定是政策执行的前提；政策执行是政策制定的目的和归宿。从政策的执行而言，政策的反馈与控制是政策执行全过程中重要的组成部分。通过政策反馈，不断肯定或纠正、补充或完善政策执行中发生的问题；通过政策控制，及时监督和调整政策执行，从而保证政策得到正确的贯彻执行。

（二）政策控制

政策控制一般有两个基本含义：一是通过对政策执行者的活动进行监督、检查，使之符合政策要求，使政策得到落实，称为政策监督；二是通过对政策执行结果的检查、研究，发现并调整和纠正与所要达成的目标不相符合的政策，称为政策调整。

在政策执行中，往往有着由于利害冲突导致对正确政策的抵制和反对、以权谋私导致对政策的违反、认识不足导致对政策持有消极或抵触态度、局部利益的需要导致滥用政策、理解错误导致对政策的错误执行等妨碍政策正确贯彻执行的情形出现。

因此，政策控制的第一个作用是通过监督检查政策执行情况，保证政策得到正确的贯彻执行。第二个作用是随着实践的发展，不断调整政策，保证政策的正确性。这一作用具体表现在如下两个方面：①在客观情况发生变化时及时调整、完善、发展或更新政策内容。政策总是为了解决在一定背景条件下的某些现实问题或倾向而制定的，在政策执行过程中，由于客观条件发生变化，使政策作用的对象发生了变化，即原来所要解决的问题或是发展了，或是对问题的认识加深了，或是问题解决了，都必然要求对原有政策进行调整、完善或重新制定。②在政策本身发生偏差或失误时及时进行纠正，主要表现为两种情况：一种是在基本理论和路线方针政策错误的情况下所制定的政策，这种政策不可避免地会造成失误；第二种是在基本理论和方针路线正确的条件下，在调查研究不全面、没有抓住问题的实质、对政策执行后可能产生的问题缺乏正确预测的时候制定政策所造成的。

（三）政策的控制过程和条件

1.政策的监督控制过程

（1）明确政策执行者的职责，制定执行法规。通常情况下，政策制定和政策执行由不同部门分工完成。

（2）监督执行情况。监督执行情况是保证政策得到贯彻执行的主要控制过程。

（3）对不执行政策者和违反政策者依法规进行处罚。这是最强有力的控制措施，虽然政策没有教育法规的法律效力，但政策执行的强制性与法律是一致的。

2.政策的调整控制过程

（1）检查执行结果。如果执行结果达到了政策制定的目的或实际工作计划方案的目的，就不需要调整;否则，就要作出适当的调整。

（2）对执行结果进行分析研究，找出原因，提出对策。

（3）依据对政策执行结果及其研究结果的反馈，调整、纠正、改善、发展或更新政策。

上述两个系统控制过程在理论上的划分是分明的，但实际工作中两者通常是交叉进行的。有时在检查政策执行结果的同时，也是在监督政策的贯彻落实；有时在监督政策执行情况的同时，也是在检查政策执行结果；有时在研究执行结果的时候，需要同时研究一些违反政策的案例；有时在处罚违反政策者时，也需要考虑政策本身是否有偏差和失误。

3.政策控制的基本条件

首先，要建立健全专门的组织机构，全面负责政策的控制；其次，要建立必要的控制手段，尤其是法律的手段；再次，要有行之有效的信息反馈系统。

四、对策及建议

我国对校车安全问题还是十分重视的，无论是国家层面还是各省市都积极应对问题，制定相关政策。虽然，政策尤其是省市级政策五花八门有些松散，但都针对实际问题提出了解决的方案，是值得肯定的。从当前校车安全事故频繁发生来看，直接原因就是政策执行不力造成的。政策的执行结果已经通过各种严重的事件反馈出来，但极度缺乏对政策的控制环节，也就是缺乏对政策执行结果的检查以及之后对政策内容调整的环节。

针对我国校车安全现状及国外先进国家校车安全优势的借鉴，这里提出几点建议：①进一步完善政策法规。现有的校车安全相关政策法规都是包含在交通法等法律当中，以法条形式出现，这种条文容易被忽视。因此，亟需立法机关出台完全针对校车安全的政策以填补空白。值得一提的是，我国校车安全管理条例已经出台，这个政策针对校车生产到投入使用后的全过程进行监督和管理，要求中间环节的各个部门权责分明。但必要时要形成或诉诸法律，明确罚则。②设立监督部门，并加大政策控制力度。虽然有些省市制定出相应的地方政策，但由于缺乏监督导致执行不力，因而没有达到预期效果。因此，要设立监督部门，对校车安全政策的执行进行监督，一旦发生问题，要严格依照罚则进行处罚。

[1]孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[2]王培.全球校车纵览[J].商用汽车新闻，2007（9）.