政府职能转变的重点和实现途径研究

安巧珍，常宝红，陈晓玉

河北师范大学，河北 石家庄 050024

党的十七大报告提出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府；十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》也明确指出：深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更加有效地提供社会公共产品。2011年，国民经济和社会发展“十二五”规划纲要对转变政府职能作出了具体的部署。在十八大报告中，胡锦涛同志进一步强调，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。河北省第八次党代会提出建设经济强省、和谐河北的战略目标，必须推动各级政府职能转变，提高效能，实现管理与服务的统一。因此，转变政府职能任务艰巨，意义重大。

一、政府职能转变的科学含义和现实意义

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换。它主要包括管理职权、职责的改变，管理角色的转换，管理手段、方法及其模式的转变。政府职能的转变就是要明确两个问题：政府应该干什么？政府应该怎样干？一个涉及政府的职能定位，一个关乎政府行政的方法和内容。党的十六大报告指出，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府机构应该按这个总要求转变职能。政府的职能转变，是不断改革权力过分集中的行政管理体制，实现公共权力在政府和社会之间的合理配置。在此，需警惕两种错误倾向：一种是政府只充当“守夜人”的消极政府理念，另一种是政府无所不能、无所不包的积极政府理论。转变政府职能，就是要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。

政府职能转变是一个历史过程，在不同的时期有不同的内容。政府职能转变也是一个动态和静态相结合的过程，在改革开放的关键时期，意义尤为重要。

首先，政府职能转变是社会主义市场经济发展完善的迫切要求。随着改革开放的全面推进，社会主义市场经济体制逐步确立，政府职能的转变势在必行。在市场经济条件下，实现政企分开、政资分开，弥补市场调节的不足，必须使政府从微观经济管理转变到宏观经济管理和间接调控上来，以便解决市场失灵和市场滞后的问题。

其次，政府职能转变是经济发展方式转变的关键所在。经济发展方式转变的核心问题在于重塑政府与市场的关系。中央提出，要把“加快转变经济发展方式”作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，“十二五”期间，应把这个作为主线来推进改革。过去一段时间，经济发展方式很难转变的原因，主要是体制方面的，包括财税体制、价格体制，也包括行政管理体制、干部考核体制。所以，政府职能转变是下一步经济发展方式转变的前提和关键。

再次，政府职能转变是构建社会主义和谐社会的必然要求。我们所要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。要实现这些基本目标和基本要求，必须把政府职能转变到社会管理和公共服务上来。要“更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”。政府要以优质的公共产品和服务，为社会公众生活提供保障和创造条件。

最后，政府职能转变是提高政府公信力的重要举措。2005年，政府工作报告提出，以建设服务型政府为目标，大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政府公信力。“政府公信力”首次得到正式确认，并成为构建服务型政府的重要内容。“十二五”规划建议提出，要把提高政府公信力作为转变政府职能的落脚点。政府公信力是一个政府存在合法性的体现。当前，要提高政府的公信力必须转变政府职能，使政府从传统模式的“单边主义”，习惯于“唱独角戏”、“拿主意”的角色中转变过来。同时，政府公信力的提高也需要通过转变政府职能来实现。

政府职能转变的目标是实现公共利益最大化。在现实社会中，利益主体日益多元化，不同利益主体之间会有矛盾和冲突，但是，有一种作为与个人或群体利益交叉集合的公共利益是客观存在的。这里的公共利益是指在特定社会条件下，具有社会共享性的全社会的整体共同利益。为此，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，从而实现公共利益的最大化。

二、政府职能转变的重点

改革开放以来，政府职能随着经济社会发展的需要发生了重要转变，基本上适应市场经济发展的要求。特别是近几年来，各级政府纷纷围绕“努力建设服务型政府”的目标，更加重视行政体制改革，转变政府职能。

以河北省为例，目前省政府职能正在由“全能”向“有限”、由“人治”向“法治”、由封闭向透明、由管制向服务转变。近年来，河北省加大行政审批制度改革，早在2004年至2007年的三年里，就取消行政审批、行政许可项目1310项，取消率为57%。2009年，省政府又重点清理了一些与当前经济社会发展和转变政府职能要求不相适应的收费项目，清理活动共涉及我省34个行政部门。在2007年到2009年的三年里，共取消行政审批项目1352项，取消率为59.2%，并对141项行政审批项目依法下放管理层级。这一职能的转变，不仅减轻了企业和群众的负担，而且缩减了办事环节，提高了行政效能，在服务型政府建设方面迈出了重要一步。为使权力更好地服务于民，河北省还加强了政务服务中心建设，在具有行政审批和公共服务职能的省直部门全部建立行政审批大厅；积极推行党务公开、政务公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开，特别是民生领域的信息公开。2012年，有36个省直部门公布了财政预决算。另外，河北省在基础设施、基础教育、公共文化、环境保护等公共服务方面的职能越来越突出，提高了政府的公信力。2012年上半年，河北省在财政收支矛盾突出的不利形势下支出1376.9亿元用于民生。在农林水事务方面支出177.1亿元，同比增长5.5%，兑付年度粮食和农资补贴68.3亿元；在社会事业投入方面支出1048.7亿元，增长13%。其中教育支出上半年同期增长37.4%，预计全年将达到591亿元，财政支出比将达到18%；全省医疗卫生支出增长24.3%；完善保障性安居工程“5+1”筹资模式；落实省级以上资金2.2亿元用于支持食品和重点产品质量安全监管。这些措施凸显了政府的服务意识，提升了政府形象。

但是，由于体制转轨的复杂性和改革的曲折性，政府职能转变还存在许多问题。比如，政府的“越位”“错位”现象时有发生，存在宏观管理“微观化”等问题。同时，有些该由政府管，政府却没有管到位、没有管好的事也常有发生，特别是在社会管理创新和提供公共服务方面还比较薄弱。政府职能转变的缓慢，制约着行政管理体制的改革进程，制约着人民共享改革成果的步伐。因此，在今后的一段时间，政府改革的重点应该是：

第一，加强政府的经济调节和市场监管职能，推动经济发展方式转变。省级政府的经济调节职能就是对省内的总需求和总供给进行总量调控，促进经济结构优化和经济持续健康协调发展。政府主要运用经济手段和法律手段进行总的调节，同时，通过制定政策、发布信息等手段来规范市场准入，调控市场运行，不是通过行政命令或者行政审批来直接干预经济主体的运行。当前社会有很多发展失衡的地方，比如经济增长与社会发展失衡，区域经济发展不平衡等问题的出现，无不与政府的发展战略、产业政策、管理方式有关。政府发挥经济调节的时候，要注重市场在资源配置中的基础性作用。但是，从资金、土地等要素市场和行业垄断的问题来看，政府在当前仍然掌握着一些甚至大量经济资源的直接分配权，这在一定程度上限制了市场作用的发挥。同时，伴随着一系列食品药品质量安全问题的发生，暴露出了政府监管不到位的体制性弊端。因此，加强经济调节和市场监管是政府职能转变的首要议题。

第二，强化政府的社会管理职能，加强和创新社会管理。胡锦涛同志指出，社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。社会管理包括宏观管理和微观管理。领域不同管理的维度也不同。在关乎经济社会事务方面要进行宏观管理，省级政府的职责在于确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本省经济社会事务进行统筹协调，制定战略规划、政策法规和标准规范。彻底进行政企分开，对一些应该由企业做的事情，比如招商引资，政府不再干预；同时，还要政资分开，企业是市场的真正主体，在竞争中要自主经营、自负盈亏；政府需要做的是为企业的公平竞争提供良好的外部环境和统一的准入标准。省级政府按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各市、县级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

第三，突出政府的公共服务职能，构建服务型政府。党的十六届六中全会提出，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。十七大、十八大反复强调，深化行政管理体制改革，建设职能科学、人民满意的服务型政府。所谓服务型政府，就是把政府的职能集中体现在服务上。政府要以服务人民、服务市场为己任，真正做到以人为本。正如温家宝总理所说:“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这一职能要求，政府要把人民群众最关心、与人民群众联系最密切的民生问题作为重要任务。响应中央号召，一些省市已经进入了服务型政府建设的全面推进阶段。2012年1月10日，河北省政府工作报告在论述“努力建设人民满意的服务型政府”时强调，要强化服务，一心为民，“把人民群众的需要放在首位，真正做到思想上尊重群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上依靠群众”。这一任务任重而道远，必将是政府未来工作的重点。

三、政府职能转变的途径

政府职能转变是一项巨大工程，需要循序渐进，逐步开展。根据我省政府职能转变的现状和下一步转变的重点，我们建议如下。

首先，进行政府职能的市场化改革，为政府职能减负。在市场经济体制建立的过程中，市场和政府各自肩负着不同的职能，二者在根本上不对立，但也不可互相代替。市场应充分发挥在微观经济领域的资源配置作用，政府应在市场发挥基础性资源配置的前提下补充市场机制的不足。政府为市场经济的良性运行创造良好的外部环境，并制定科学、可持续的发展战略，制定统一的市场准入规则和公布正确的信息，市场才能充分发挥自身的优势，使社会资源得到充分利用。政府与市场之间是一种合作关系，这就要求政府要按照市场经济规律履行好经济调节的职能，加大力度整顿和规范市场经济秩序。同时，政府要充分发挥监护人的角色，即监管职能。各级政府应成立不同层次的监管部门，使每一层级的权利都能得到监督，使政府权利在阳光下运行。

其次，改革行政审批制度，简化审批流程。十八大报告指出，政治体制改革的重要任务之一就是，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。根据这一要求，今后，我们要实行行政审批的标准化、法制化，实现行政许可的法定化和实施的标准化，同时，非行政许可的其他审批也要实现标准化和法定化。可以建立一批电子监察系统，以便更好地规范行政审批行为，方便市民办事。可以成立市政服务中心，能够当场办结的绝不拖延。需要完善社会听证、决策评估、合法审查等制度，加强电子政务建设，实现行政许可的办理事项，如项目名称、法律依据、办理程序、办理结果等，全程公开审批。可以借鉴深圳、大连、成都等城市的做法，进一步提高行政效率。

再次，增强服务意识，提升政府公信力。党的十八大报告提出，“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。这既是政府面对社会生态急剧变化的能动适应，也是建设和谐社会的重要要求。政府职能的转变，既不是简单的集权，也不是简单的放权，而是在各级政府之间合理配置权力。当前，各级政府应该关注民生，发挥好公共服务的组织者和公共产品的主要提供者的作用。要加大对企业的服务力度。各级政府要建设良好的软环境，营造引商、安商的良好氛围，从企业的主人变为企业的仆人，践行管理即服务的理念。要从法制环境、政务环境、政策环境和舆论环境方面入手，做好企业的领路人和公仆。

最后，坚持以人为本，人民至上。无论在制定政策，还是在行政执法过程中，政府都要坚持人民至上的观点。市场监管也好，社会管理也好，说到底都是对人的管理和服务，都涉及到人民群众的切身利益。所以，政府部门都应树立以人为本、服务为先的理念，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一，让群众感受到权益有保障，心情才舒畅。正如胡锦涛同志所说，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要发挥人民群众的首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为政府职能转变的出发点和落脚点。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，比如就业、社保、医疗等问题。建议组成调查组深入民间，真正摸清到底有多少毕业生未能就业、有多少旧楼需要安装电梯；真正摸清群众到底需要什么样的公园、为什么路修了但交通依旧拥堵……唯有此，才能真正保持党同人民群众的血肉联系。

[1]石国亮.服务型政府[M].北京：研究出版社，2008.

[2]关于深化行政管理体制改革的意见（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）[M].北京：人民出版社，2008.

[3]高小平.行政体制改革关键是转变政府职能[J].上海教育，2008（Z2）.

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[5]张圣坤.转变发展方式关键在转变政府职能[R].新华网，2010-03-10.

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[7]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].中国共产党第十八次全国代表大会报告，2007-10-15.

[8]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[R].中国共产党第十八次全国代表大会报告，2012-11-8.