民办高校教师法律地位探析

王鑫颖

（辽宁对外经贸学院 高教研究室，辽宁 大连 116052）

民办教育在发展我国基础教育中具有的重要地位和作用，已经得到国家的认可。民办高校教师是民办教育不容忽视的组成部分，与公办高校教师具有相同的法律地位，但在实际操作中往往成为弱势群体，很多合法的权益没有得到保障。2010年3月2日在北京召开了首届“中国民办教育贡献力并《规划纲要》意见征集座谈会”。但在实施过程中却存在一系列问题，民办高校教师问题，涉及较少。所以，应该明确和提高民办高校教师的法律地位。

一、我国教师法律地位的沿革

有关教师聘任制的改革已经从法律上彻底改变了我国原有的教师任用制度，这一变化不仅涉及教师的法律地位，而且涉及到教师与政府、与高校、与学生的关系，涉及教师的权利和义务、资格任用以及工资待遇等，甚至在教师的权利受到侵害时，寻求救济的途径和方式也由此发生变化。对民办高校而言，教师与高校就是属于聘任制关系，与公办高校有很多的相似点。

二、民办高校教师与公办高校教师法律地位同等

《中华人民共和国民办教育促进法 》（以下简称《促进法》）及其《实施条例》的出台标志着我国首次以法律条文形式明确民办高校教师应当享有的合法权利，为民办高校教师提供了法律保障，说明民办高校教师与公办高校教师具有同等的法律地位。

（一）民办与公办高校教师同等法律地位的基本内涵

同等法律地位指的是法律关系主体在法律适用上的权利与义务平等问题。民、公办高校教师具有同等法律地位的基本内涵，那就是民办高校教师作为法律关系主体，其法律地位与公办教师相比，必须体现主体的普遍性、内容的同一性和权利救济的非歧视性原则，即所有民办高校教师皆为权利主体，享有与公办高校教师相同的权利，在权利实施遇到障碍时，法律应无差别地给予救济与保障。

（二）民办与公办高校教师同等法律地位的权利外延

关于民办高校教师的权利方面，《促进法》和《条例》做了一些规定，如《促进法》第30条享有工资、福利待遇和获得社会保障的权利。第31条在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办高校教职工同等权利。《条例》第29条规定的在申请国家设立的有关科研项目、课题等，享有与公办高校教师同等的权利。民办高校教师的权利还应包括《教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《义务教育法》等其他教育法律法规所规定的内容。也就是说，要真正落实两者同等的法律地位，民办高校教师所享有的权利应该涵括公办高校教师的所有权利。

（三）民办与公办高校教师同等法律地位的法律冲突

在法律实践过程中，民办高校教师实际享有的权利与公办高校教师相比也有很大差距。显然，这当中存在着法律冲突。其中，一个争议最大、最关键的问题是民办高校教师的社会保险问题，而社会保险问题突出体现在养老保险方面。我国公办高校教师实行事业养老保险制度，而民办高校教师的养老保险应该实行哪种制度，在有关的法律法规中并没有明确规定。

三、民办高校教师队伍建设的重要性和艰巨性

（一）民办高校教师队伍建设的重要性

加强教师队伍建设是民办高校实施素质教育的关键，加强教师队伍建设是民办高校生存和可持续发展的保障，加强教师队伍建设是民办高校增强核心竞争力的重要手段。

（二）民办高校教师队伍建设的艰巨性

一支好的教师队伍的形成是需要相对的稳定和时间的，而民办高校教师队伍的普遍特点是教师思想上的不稳定和队伍流动性过大，这就给民办高校教师队伍建设带来许多负面影响，加大了队伍建设的难度。

四、民办高校教师法律地位不确定性的表现

现实中，绝大多数民办学校教师都无法享有与公办学校教师同等的权利。通常主要体现在劳动关系、获取报酬、进修和培训等方面。

（一）民办高校教师劳动关系问题

民办高校教师的劳动关系与公办高校之间有较大的区别。民办高校老师是“企业编制”，各种福利待遇依靠高校自身的经营状况，没有切实保障；而公办高校老师是“事业编制”，工资待遇有保障，而且在职称评定、生活补贴、医疗保险、退休养老等方面也享受一定的政策倾斜。

（二）民办高校教师社会保障及福利待遇问题

《教育法》中规定教师享有“按时获取工资报酬,享有国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”的权利。这里的福利待遇包括医疗、住房以及养老保险方面的待遇。民办学校存在的教师流动性大问题的一个重要原因就在于他们的福利待遇长期得不到保障。由于法律对于民办学校教师缴纳各种社会保险没有做出具体的规定，加之目前社会保障机制的不健全等因素的存在，这便造成了民办学校无法为其教师正常地缴纳社会养老保险等费用。即便是有些学校缴纳了社会养老保险，但也是按照企业职工的标准缴纳的，退休时，民办学校教师享有的养老金不足公办学校教师的一半。

（三）民办学校教师在职进修和培训的问题

目前公办学校教师的在职进修和培训，都已经基本实现了形式的多样化、制度的规范化以及培训的定期化。相比较而言，民办学校教师的在职进修问题往往不被学校和教育主管部门重视，对于广大民办学校来说，他们不希望自己为别的学校培养师资。

五、民办高校教师维权不畅的原因分析

（一）教师权利救济制度不健全

梁明伟指出：“我国教师权利救济方面存在着以下问题。第一，教师法律救济的途径单一。第二，教师申诉时限规定模糊。第三，申诉机关不明确，没有独立的申诉机构和人员。第四，校内申诉需要进一步规范。第五，缺乏对教师申诉所适用的程序。第六，行政复议和行政申诉可以受理的范围没有明确。”尹晓敏则认为：“现行的《民办教育促进法》及其《实施条例》仅仅是对民办高校教师的合法权益作了简要的、提纲挈领式的法律规定，在实践中缺乏可操作性”。

（二）民办高校的不作为

民办高校不作为的根源在于，当前部分民办高校的办学者，以雇佣关系而非劳动关系来看待高校与教师之间的法律关系，因此，在教师权利保障方面未能完全履行其法人义务，致使民办高校教师的合法权利受到损害。

（三）民办高校教师的法律救济意识淡薄

由于民办高校较多地采用了企业和公司制的管理模式，因而民办高校教师往往倾向于将自己定位为高校雇用的员工，缺乏主人翁的认同感和归属感。

六、保障民办高校教师法律地位的长效机制

（一）社会层面：政府和社会应该大力维护民办高校教师的合法权益

1.深化教师人事制度改革

解决民办教师的编制问题。目前，公办教师属于事业编制，工资待遇由国家财政负担，而民办高校教师属于企业编制，待遇与企业的经营状况直接挂钩，稳定性不强。因此，希望能将民办高校教师编制纳入国家事业编制，为民办教师提供切实保障。对民办高校教师实行全员事业人事代理，并设立专门的人事代理机构。

2.政府职能部门积极宏观调控

政府职能部门要转变观念，发挥宏观调控的职能。应该加强教育立法，给予民办高校教师以法律保护。加强对民办高校的教育督导工作。最后，教育部门应该和各地的人才市场建立专门的教师人才库，管理教师的人事档案、职称评定、社会保险等，使教师能够合理流动而没有后顾之忧。

3.转变社会对民办高校的传统观念

就观念层面而言，要消除目前普遍存在的对民办高校教师的体制性歧视。制订公共政策时，应该对正在发展中尚不成熟的民办教育予以扶持，要体恤民办高校的处境和艰难，对民办高校教师实行倾斜性政策，突出关怀意识。

4.落实好民办高校教师的事业性质的社会保险

为打通“公”“民”办高校教师流通渠道，切实解决民办高校教师的后顾之忧，在对民办高校教师进行事业人事代理的同时，应为其落实好事业性质的社会养老保险和医疗保险，有条件的还应开展失业保险等。

（二）高校层面：自觉履行法人义务，规范管理行为，加强教师队伍建设

1.民办高校积极保障教师的权益

从根本上来讲，民办高校只有保障了教师的权益，才能使高校教师队伍稳定，各项工作正常开展，推动高校向前迈进。确立民办高校教师的最低工资保障线。应该逐步打破公办与民办高校教师的鸿沟和界线，而最关键的措施就是要把教师全员聘任制贯彻到底，双向选择，竞争上岗。

2.提高对教师地位的认识，完善福利待遇

民办高校应充分认识教师队伍建设的重要性。在队伍建设中，应坚持“以人为本”的理念，帮助教师转变观念，淡化“雇佣者”、“打工者”意识，不断增强对高校的归属感、幸福感，增强家园意识、主人翁意识和责任意识。民办高校应该保障并努力逐步提高教师的各种工资福利待遇。

3.完善民办教师队伍建设

第一，建立严格的教师选聘机制。第二，民办高校应当给予教师必要的培训与在职进修机会，促进教师专业发展水平的提高。第三，建立有效机制，保证队伍相对稳定。

（三）教师层面：民办高校教师应该真正融入民办教育

1.转变观念、调整心态，确立与民办高校性质相容的意识。

2.树立家园意识，自觉将个人发展与高校发展融为一体。

3.辩证看待待遇、保障、公平等问题。

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