统筹城乡发展中调动农民积极性问题研究——以上海市闵行区为例

袁伟峰 ，刘 明 ，刘 媛

（1.上海市闵行区农业委员会，上海 201199；2.上海市闵行区农村经营管理站，上海201100）

统筹城乡发展，是我们党在新形势下从政治和全局高度提出的指导全面建设小康社会的大思路、大战略[1]。统筹城乡发展是一项长期任务，必须坚持政府主导、农民主体原则。目前，全国很多地区正在大力推进统筹城乡发展工作，政府主导作用发挥比较充分而农民群众积极性有待发挥的现象已成为工作推进中的共性问题，需要加强研究，予以逐步改进，否则会影响统筹城乡发展工作的实际成效。2007年，时任上海市委书记的习近平同志在闵行区调研时提出了闵行有条件、有能力统筹城乡发展，要率先破除城乡二元结构的要求。闵行区近年来大力推进统筹城乡发展工作，目前城乡一体化水平已处于上海市各区县前列。本文以正在大力推进统筹城乡发展工作的上海市闵行区为例，研究探索在推进统筹城乡发展工作中如何充分调动农民群众积极性的问题，以期能提供一定的理论和实践参考价值。

一、闵行区推进统筹城乡发展工作的基本模式

闵行区作为上海市的近郊，经济实力较强，以工补农、以城带乡的条件和能力较为充分。闵行区充分发挥政府的主导作用，对统筹城乡发展工作进行强有力组织领导，目前已成为新一轮全国农村改革试验区，农民收入实现连续九年两位数增长、连续九年增幅超过城镇居民，城乡居民收入比缩小为1.49∶1，农业现代化水平处于全市区县前列，城乡公共服务水平基本接近，城乡一体化发展取得积极成效。

（一）职能部门牵头，制定工作计划

区“三农”工作主管部门牵头组织协调其他区新农村建设领导小组成员单位，贯彻中央和市委、市政府关于“三农”工作的会议及文件精神，主要听取乡镇、村干部意见后，对全区几年内的统筹城乡发展工作提出计划。2007年以后，闵行区相继制订出台了 “闵行区统筹城乡发展指导意见”、“闵行区统筹城乡发展三年行动计划”、“闵行区统筹城乡发展 ‘十二五’规划”等整体性计划，对农业发展、新农村建设、农民增收、农村改革、农村基层组织建设等统筹城乡发展工作任务作出安排。

（二）多渠道筹措资金，确保项目有资金支持

闵行区在全市率先设立工业反哺农业专项资金用于农业抗灾救灾、农村基础设施等“三农”支出，认真落实农业事业费法定增长要求，要求乡镇共同承担部分“三农”政策补贴资金，对统筹城乡发展工作提供了有力的财政资金支持。2008年至2012年，闵行区共安排统筹城乡发展重点工作项目5大类240个，涉及“生态精品”都市农业发展、新农村建设、经济薄弱村扶持、农村集体经济组织产权制度改革、农民长效增收机制建设、农村公共服务建设等方面，安排财政资金约54亿元，用于对统筹城乡发展项目进行补贴、财政投入等。

（三）进行项目化推进，加强督促和考核

区新农村建设领导小组办公室依据“闵行区统筹城乡发展指导意见”、“闵行区统筹城乡发展三年行动计划”、“闵行区统筹城乡发展‘十二五’规划”，对每年度的统筹城乡发展工作进行细化、具体化，落实为若干个具体的工作项目，并明确每个项目的责任单位、责任领导及联络员、工作进度、资金保障，从而将责任落实到相关部门、乡镇。区新农村建设领导小组办公室对每个工作项目的进展进行每个季度全区通报，并不定期地进行实地督促、检查。闵行区将统筹城乡发展工作列入每年区政府对职能部门的年终考核、区政府对乡镇的共性考核及个性化考核，督促部门、乡镇有效落实统筹城乡发展工作。

二、闵行区在统筹城乡发展中调动农民积极性方面存在的问题

政府的主导作用和农民的积极性有效结合，统筹城乡发展才能持续有效地推进。闵行区在统筹城乡发展工作中农民主体作用有待充分发挥、农民积极性有待进一步调动。

（一）农民知晓度不高

闵行区是上海近郊，“三农”比重不大，对统筹城乡发展工作的宣传相对不足，特别是进村入户的宣传较少。因此，广大农民知道得不多。2010年至2011年间，委托社会第三方机构开展的闵行区统筹城乡发展第三方评估显示，农民的知晓度不高，其中，对农民增收、农业发展、农村改革、集体经济发展、农村公共服务、农村基础设施建设、农村生活环境改善、农村基层组织建设工作的知晓度分别为61.2%、58.6%、49.7%、46.9%、64.1%、79.1%、81.0%、65.7%。

（二）农民主动参与不够

部分农民观念落后，缺乏长远目光和大局意识，本位思想太严重，只考虑一家一户的利益得失，统筹城乡发展中对自己有利的就执行，对自己不利的就阻挠。部分农民等、靠、要思想突出，认为政府会给他们资金、帮他们建房子、替他们建新村庄，自己等着。闵行区青壮年基本都进入城市从事二三产业,留在农村的基本是五十岁以上的中老年人,农业领域吸纳本地农民只有约6850人且年龄偏大,3个劳动力加起来超过200岁的现象比较普遍。农村留守农民年龄偏大,参与统筹城乡工作的主动性、积极性和能力明显不足。

(三)工作方式不完善

少数干部在推进统筹城乡发展工作中,重物轻人,更多地注重对物的投入,在提高农民综合素质方面相对不足,这会制约农民和农村的持续发展。少数干部为应对统筹城乡发展工作限期考核、督查,赶时间、赶进度、赶验收,缺乏工作耐心,不注重对农民的引导,使农民对统筹城乡发展工作的知情、参与和决策比较有限。在推进统筹城乡发展过程中，政府在农业政策补贴、扶持经济薄弱村政策补贴、村集体经济改造和回购及开发经营性物业银行贷款贴息等扶持方面，缺乏奖优罚劣机制，只要是符合条件的农民或合作社及行政村，每年都能获得政策补贴，自身主观能动性得不到激发,少数农民获得涉农补贴后变成懒汉，少数合作社不重农业生产、只重农业补贴，一些经济薄弱村不思进取。

（四）少数村基础不牢

由于受到规划控制、基本农田保护、动迁、经营失误等影响,闵行区还存在一些经济薄弱村和经济相对困难村,这些村缺乏经济持续发展的空间,普遍存在村民福利保障不足、公共管理服务不到位、干群关系不融洽等问题,导致村民对村干部信任度下降、村基层组织凝聚力和战斗力不强等问题。

三、调动农民参与统筹城乡发展积极性的对策建议

农民的积极性发挥得怎么样，将直接影响统筹城乡发展的工作成效、持续推进[2]。因此，作为统筹城乡发展主导力量的闵行区区委和区政府，需要加强引导和扶持，充分发挥农民在统筹城乡发展中的主体作用、激发其积极性。

（一）要通过宣传切实提高农民对统筹城乡发展的认识

要深入农村多渠道宣传。一是注重宣传政策。要采取多种形式加大宣传力度，特别要充分发挥村党支部、村委会的组织领导作用，对农民进行深入细致的思想发动，通过宣传统筹城乡发展意义、任务、目标、内容和有关政策，转变农民的思想观念，提高农民的认识水平，将党中央统筹城乡发展的战略决策转化为农民建设新农村、发展现代农业、发展村集体经济的自觉行动[3]。二是注重典型带动。要大力宣传成功经营农业的合作社、成功自主创业的农民、成功改变经济薄弱状况的村集体经济等统筹城乡发展中涌现出来的典型，用身边事教育身边人，让农民看到现代农业经营的前景、新农村建设的美景、村集体经济发展的好处，把农民的积极性调动起来。三是注重树立新风。要大力弘扬自力更生、艰苦创业、勤劳致富、顾全大局的优良传统，坚决抵制消极懒惰的不良习惯，树立农村良好民风，营造农民自主参与统筹城乡发展的浓厚氛围。

（二）要通过办实事激发农民参与统筹城乡发展的热情

要立足闵行本地实际，找准统筹城乡发展的突破口，尽快解决与农民利益紧密相关的现实问题，让农民真正得到实惠，自觉投身于统筹城乡发展工作。闵行区应采取点面结合的方式推进统筹城乡发展。在“面”上，当前应以建立农民长效增收机制、培育经济薄弱村造血能力、推进村级集体经济组织产权制度改革、加强农村社会管理、增强农民专业合作社发展能力为突破口，全面推进统筹城乡发展。在“点”上，闵行区应重点加强对农业、农民和农村比重相对较大的浦江镇、马桥镇、华漕镇的引导和扶持，尽快帮助改变21个经济薄弱村的收不抵支、公共服务能力薄弱、村民收入较低等问题。

（三）要通过增加农民收入增强农民参与统筹城乡发展的动力

要统筹城乡发展，促进农民持续增收是根本,否则农民会失去参与统筹城乡发展的动力[4]。闵行应把增加农民收入作为核心工作来抓，认真研究生产发展问题，拓宽农民增收渠道。要根据已经明确的“生态精品”都市农业定位，积极推进农业组织化发展、规模化经营、标准化生产、品牌化销售，发展质量效益型农业、配送型合作社和特色农业旅游项目，以特取胜，以优取胜。要把增加就业作为农民增收的主渠道，拓宽农民就业渠道，增强农民就业技能。要大力发展村集体经济，增强其造血能力，全面推进村级集体经济组织产权制度改革，促进农民共享村集体资产收益,增加财产性收入。要建立并壮大镇级统筹的农民长效增收平台，确保农民每年获得股份分红。要逐步提高新农保养老金水平和农村合作医疗保障水平。

（四）要通过完善机制保护农民参与统筹城乡发展的积极性

要建立和完善四个机制：一是民主管理机制。要进一步完善村民代表大会、党员民主生活会、民主议事等制度，加大村务公开、民主理财的力度，逐步推广村干部每周向村民通报村内重要信息的“村周会”制度，保证农民在统筹城乡发展中的知情权、商议权、参与权和决策权，引导和促进农民自我管理、自我服务。二是农民培训教育机制。要加大农民培训工作力度，完善培训模式，丰富培训内容，增强培训针对性，积极培育技能型、文明型农民，全面提高农民素质。三是农民参与决策机制。区级政府部门在酝酿和准备统筹城乡发展工作计划和相关政策时，在听取镇、村干部意见基础上,还应深入村里与普通农民座谈，听取农民意见和建议。四是奖优罚劣机制。在农业政策补贴兑现方面，建立农业生产考评制度，对农业生产标准化、农产品质量安全、农产品生产上市量等进行考评，将考评结果与对合作社的农业政策兑现挂钩，激发合作社主观能动性。在村集体经济改造、回购及开发经营性物业银行贷款贴息方面，聘请社会第三方机构进行客观评估，据评估结果给予村集体经济差别化贴息扶持，促进村集体经济增强自我发展动力。

（五）要通过加强村党组织建设提高农民参与统筹城乡发展的积极性

村党组织战斗力强不强，直接影响到农民投身统筹城乡发展积极性的发挥。要在提高村干部素质中扩大村党组织的影响力,通过举办针对性较强的培训班，强化村干部推进科学发展、致富群众、化解矛盾、促进和谐的本领,对不能正常发挥作用的村党组织进行整顿，对责任心不强或群众威信不高的支部书记进行调整，促使村支两委和村干部切实担起带领群众投身统筹城乡发展工作的重任[5]。要在解决问题中增强村党组织的凝聚力，将村干部的工作放在农民群众的监督之下，用群众是否满意来最终衡量一个村干部的工作成绩。要在服务群众中增强村党组织的战斗力，增强每个党员投身统筹城乡发展的责任感，设岗定责，做到党员“人人有岗、个个有责”，激发农村党员的工作热情，有效发挥党员的先锋模范作用。

[1]方丽玲.城乡统筹发展研究.[J].东北财经大学，2011.

[2]韩文乾.韩国新村运动经验对我国新农村建设的借鉴意义[J].大连干部学刊，2009.

[3]王箐华.建设社会主义新农村研究观点综述.[J].求知，2012.

[4]朱孔来.统筹城乡发展统计监测研究现状评述及未来展望.[J].东岳论丛，2011.

[5]张同生.突出统筹城乡 加快一体化发展.[J].江苏农村经济，2012.