当前我国农村土地流转现状、问题与对策

陈冬生

（山东工商学院政法学院，山东 烟台264005）

土地是人类赖以生存的资源。随着时代的发展、社会的进步，加快了城市化提速，我国已经步入了工业化进程。然而作为传统的农业大国，农民依然是我国人民的主体，农村土地是农民生存根本。因而对农村土地问题的分析研究不仅关系到百姓民生，也关系到工农业可持续发展，社会的稳定。基于从上世纪八十年代到当前我国农村土地流转的现状，本文拟从我国土地流转的界定与相应政策、当前土地流转的现状及问题、土地流转中的成功模式及合理建议等几个方面对土地流转问题进行阐述。

一、准确把握我国土地流转内涵与政策

（一）土地流转定义的界定

要想从根本上分析当前农村土地流转的现状，必须把握对土地流转的内涵。所谓的土地流转就是指农用土地使用权的流转；实质上是农民对自己所持有的集体土地承包经营权进行交易，也即为土地物权关系的变动。这种解释是中国独有的，在非社会主义国家，土地流转通常是指土地所有权的转移，而我国土地国家（集体）所有，禁止买卖，因此流转的只是使用权。当前我国现行的土地流转形式主要有：土地转让、土地继承、土地抵押、土地转包、土地租赁、土地入股等。但是无论何种形式的土地流转，所转让的只是地权中的使用权，而不是土地的所有权。只有对此进行严格界定，才能保护土地流转过程的公平、公正，切实维护农民的利益。

（二）土地流转的相关政策背景

我国土地流转有着悠久的历史，早就存在于我国的农村生活中，在不同的历史时期有着不同的流转形式。我国现行的土地流转政策是以1978年安徽省凤阳小岗村农民自发组织的土地包产到户的行为为契机，再由中央政府对此进行完善、推广而固定下来的。上世纪80年代后期我国首次在宪法修正法案中承认土地流转的合法化，由此至今已有二十多年。在这期间，关系社会稳定、百姓民生的土地政策一直是党和政府商讨审议的重中之重，而且我国的土地流转政策也一直随着农业生产力水平、农业产业发展的趋势、社会经济发展不断地进行着完善使其更为科学合理。

二、当前土地流转的现状及问题

我国农村土地流转工作经过多年的不断变革其发展已渐渐走向成熟。在家庭联产承包的基本土地政策不变的基础上，1996年又开启新了一轮的承包限期达30年的土地承包。上世纪80年代推行的家庭承包经营责任制的土地政策，改变了农业生产萎靡低效的局面，加快了农村经济的发展，实现了农村发展质的飞跃。但随着改革开放的不断深入，市场经济的蓬勃发展，在第二轮土地延包过程中我们也发现，家庭联产承包责任制的负面效应已显露出来：这种分散的生产经营模式已与现代化的农业发展不相符合。虽然我国农村土地流转工作在各级人民政府的强力推动下取得了一些显著的成效，但是随着产业结构的调整，农村土地流转中的一些现象使得我们为之担忧。

（一）农村土地流转未形成“大气候”、“大规模”

笔者通过对全国多地区的土地流转模式资料调查研究发现：随着经济发展大量的农村青壮年劳动力流向城市，与之相应的农村土地流转日益活跃，但是多数流转活动都是民间自发组织起来的，流转的范围多是亲朋好友或是同乡，流转的形式也多为土地出租和土地转包，因而这种流转形式只能是小规模的、零星的状态。流转规模小，土地不连片集中使得许多有大规模租赁集中经营意向的公司与企业望而却步。

此外，有技术、文化水平较高的农民多以外出务工或经商为主，留下从事农业生产的劳动力大多思想较为保守，没有其他谋生手段，因而他们所承包的土地是其维持基本生活的保障，可以说是他们的“保命田”[1]P(34)。即使是外出农户因为根深蒂固的乡土观念，他们中的绝大部分人认为外出务工虽能提高收入但是风险过高，担心失业没有保障，所以宁可土地荒废也不愿轻易转让土地。再者，国家近些年来对农村土地经营的政策优惠程度逐渐提高，土地收益较之前有所提高，使得一些农户不愿出让土地；还有一些临近城区、靠近厂区或国家重点工程建设的区域的农户严守土地以等待获得高额的征地补偿。

由上所述的几种情况可知，不同层次的农民因为追求的利益不同致使大规模的土地流转难以形成，不利于现代化农业的发展。且我国农业较之前虽有所进步，但农田水利基本设施落后无法实现旱涝保收，这也增大了土地流转的难度，制约着土地流转规模化的推进与形成。

（二）土地流转机制不健全、行为不规范

目前，我国很多地方尚未有健全的农村土地流转的市场化运作机制，继而也没有形成一个规范的、统一的土地流转市场。土地流转的供求信息流转不畅，一方面是部分农户愿意转让土地却不知找谁，另一方面是一些需求土地的人却找不到中意的土地资源。流转平台的缺失使得土地流转效率低下。有些地方虽建立有土地流转服务机构，但由于从业人员的素质不高、责任心不强、对土地流转政策的不熟悉，使得这些机构形同虚设。他们不仅不能为农民提供科学合理及合法的建议，甚至因为上级监管力度的缺失，农民自我保护的法律意识淡薄，一些恶劣的土地监管人员监守自盗，通过一些违法手段强征农用土地，随意改变土地用途，从而从中谋取私利，危害土地流转工作的良性开展[2]。

同样正是由于机制的不健全、平台的缺失、管理监管的匮乏，很多地方的土地流转工作处于放任自流的状态，多以农户的自发流转为主。这必然会导致土地流转行为操作的不规范。这种私下交易多数为简单的书面协议，甚至有些只是口头上的协商而已，没有按照正规程序处理，缺乏必要的手续。这种不规范的操作势必会为以后权利义务的享有履行造成纠纷扯皮，使双方的合法利益得不到法律保障。其后果不仅会产生一些不必要的纠纷，十分不便于管理，而且也会伤及到各方的合法权益，伤害农民对于土地的感情使土地流转恶性发展，不利于社会稳定。

（三）农业产业风险大，缺乏特色产业作推动

农业产业不同于工商产业投资收益见效快。大型农业生产投资前期需要大量的资金投放，在这一点上就有很棘手的问题：一般的土地承包大户都没有也不易找到可以为其大额贷款提供担保的单位，而其所承包的土地使用权又不能作为贷款抵押，因而这一开始的资金问题就使得很多投资者望而却步。再则农业产品从播种到收获生产周期较长，受土壤、气候、水质等自然因素影响显著，受市场供求关系影响农产品难卖，农业增产难增收，风险大，效益低，使得投资者对投资农产业开发很是慎重，他们参与规模经营的就少之又少。一些已经从事农产业开发的业主缺乏相应的管理能力产业结构雷同、品种单一只是依靠政府维持，没有根据当地经济、自然条件因地制宜地形成自己的特色产业，不能使已有的产业健康高效可持续发展。同样一些小规模的土地承包得到的政策优惠更少，其资金实力、管理水平均跟不上当前的农业发展水平，抵抗风险的能力自然很弱，在市场经济的浪潮中更是不堪一击。这些都制约着农村土地的流转。

（四）土地流转进展不均衡

我国幅员辽阔，不同的地区地理位置、经济发展水平存在较大的差异，从而导致土地流转进展呈不均衡态势。同时即使是同一地区的不同乡村由于经济实力的不同，土地流转工作进展也是不平衡的。整体呈现的趋势为：易于集中连片，规模化生产的平原地区的土地流转率较地势复杂、零星分散的山地丘陵地区高；经济发展迅猛的地区较经济滞后地区土地流转率高；地理位置优越的城郊土地流转高于偏僻的边远村庄[3]P(45)。

通过对以上几种主要的农村土地流转现象的分析我们可以发现：这些现象的出现不是偶然的孤立的，它们之间是互为联系，相互制约的。如果对这些现象没有一个充分科学的认识，不能针对这些现象采取合理有效的措施，那么我们的农村土地流转工作就会走入一个死胡同，产生严重的后果。

三、针对农村土地流转问题的几点建议

农村土地流转是一项复杂的系统工程。土地作为农民的基本生活保障，农村土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则。各政府也应在深入领会党的十七届三中全会中提出的有关统筹城乡经济社会发展的精神，认真贯彻落实中央对于土地流转的相关政策法规的基础上，根据各地实际情况实事求是地积极稳妥地推进农村土地流转，切实维护百姓利益，发挥土地的最大效益，加快农业产业化进程。对此依据一些地区的成功做法提出以下建议。

（一）加大宣传管理，改变传统观念

要转变农民对土地的根深蒂固的传统认识，改变农民的“小农思想”可以从这两个方面入手：

第一，加强对土地流转政策的宣传，改变农户对土地流转的片面理解、错误认识。可利用广播电视等各种媒体，采取农民喜闻乐见的宣传方式，对他们进行有关政策法规的普及认识；也可以树立当地土地流转过程中出现的致富能手、创业典型，利用榜样的示范带头作用。让他们明白土地不是他们唯一的生活来源，土地流转并不是使他们失去了 “饭碗”，而是如何更有效地提高土地的生产效益，做到真正的增产增收，从而改变自身的生活质量。

第二，完善农村社会保障机制，拓展农民就业渠道。转变传统观念，不能仅仅是对农户口头上的说教，也应从实际出发，解决他们的实际困难，消除他们的后顾之忧。对现有的农村保障机制进行完善，

加大政府财政投入力度，增大农民最低生活保障、大病救助、子女教育、农民工保护等社保资金比例；也可与土地流转工作挂钩建立一些与之相关的社会保障制度，如：建立新型农村社区，通过土地流转筹集部分社保基金发展农村社区保障。为完成土地流转的农户建立养老保险中心，制订一套详细的养老金缴费领取办法，解除农民失去土地承包权后对养老丧葬的担忧；改革现有户籍制度，减轻农民由农村转移到城市的障碍，调整城乡户籍差异及一些不合理的社会福利，从而逐步弱化土地对农民的生存保障功用，减轻农民对土地的完全依赖。

再者各级政府应加强对土地流转过程中失去土地农民的管理，不能对其不管不问、放任自流。应建立稳定的农转非机制，成立统一的就业制度和劳动力市场；加强农民职业技能培训机构的建设，通过专业技术的培训，使他们能掌握一门实用技术，提高他们的就业、创业机率；政府鼓励并支持农民发展投资少、见效快的二、三产业项目；在签订土地流转合同时，各级政府也应积极与土地承包业主进行商讨，要求他们为按照一定的比例规定土地流转中的农民谋取再就业岗位。

（二）建立市场机制，规范服务管理

建立各级土地流转平台，为土地流转提供服务，促进公平规范的土地流转市场机制的建立；构建农经信息网络，收集或发布土地流转信息，建立土地流转信息数据库，为更好统筹管理土地流转提供科学合理的建议；大力发展土地流转市场中介机构，充分发挥其媒介作用使土地流转市场呈现多层次和更为开放，各取所需从而降低土地流转成本；建立各级土地流转调节机构，使土地流转纠纷能够做到早发现、早调停、早解决，切实维护各方利益提高土地流转效率；对不愿参与土地流转的农户加强管理，制定荒地惩罚制度，必要时可收回其土地的承包权提高土地的利用率；建立公开、公正的土地评估机构，依据一定的标准对农用土地进行等级分划，再根据等级的高低对其进行价格的评估，为合法合理的土地流转提供科学依据，实现交易双方的公平、公正；各地建立土地档案，给所辖区域的土地进行编号，建立“身份”资料，一方面防止不法分子趁土地流转时机虚报土地的面积造成土地流失，另一方面保证农用土地的合理科学开发，避免对耕地造成不可弥补的损伤，保护农户的合法权益[4]P(56)。

同时要保证土地流转市场的良性运转就必须规范土地流转的操作过程。首先，提高各级土地监管部门的业务水平、责任意识、服务意识，明确职责范围，形成配套的管理办法、工作制度，使其能严格按照相关的政策法规办事，并建立考核和评估制度对其进行监督。其次，加强对土地流转双方的管理，提高农民的法律意识、维权意识，为流转双方提供规范的流转合同，为双方的权责做出明确规定，国家也应尽快出台相应的工作细则，建立长期有效的管理机制。最后坚守土地流转原则，尊重农民意愿把农民利益放在首位，对土地流转费用不截留、不挪用，保障农民的收益不受侵害，维护社会的和谐稳定。

（三）提供优惠政策，鼓励改革创新

基于农业见效慢、风险高、寻求投资难的问题，政府可以出台一些优惠政策刺激土地流转工作的开展。一是建立土地流转扶持基金，对于科学的规模化经营业主给予资金上的帮助，降低信贷门槛，为其提供担保，缓解资金难题；二是对当地典型的农业种植大户和特色产业给予奖励，并从税收、技术、信息等方面提供一定的优惠或帮助；三是对于一次性完成土地流转的农户给予一定的奖励，对他们的创业也给予一定的扶持；四是对于完成土地流转工作比较好的个人或试点，政府要给予嘉奖并树立典型推广成功经验；五是鼓励当地一些种植能手对本地的土地进行流转，加大、加快农业的规模化、现代化种植；六是提倡建立土地流转合作社，鼓励农户入股，建立高效农业种植机制；七是根据当地特产，建立特色农副产品加工产业开展特色种植带动农业创收，加快土地流转进程[5]。

此外加强自然灾害预警机制建设，降低农业种植风险，提高收益；加大农田基础设施建设，为规模化经营提供便利条件等也是土地流转过程中需要顾及的内容。

总之，农村土地流转工作任重道远，要想把这项工作做好，需要多方面的参与，更需要各方的协调与努力。虽然目前土地流转存在着一些问题，但我们有理由相信只要坚持以农为本的原则，各方面协调一致，齐抓共管，肯想敢干，必定会促进农业现代化的进程，实现农业增产增收，维护国家的繁荣安定。

[1]张旭清.农村土地流转存在的问题及对策研究[J].东北师范大学学报,2009(3).

[2]农合网专家.解土地政策之惑，破土地流转之谜[J].农合论坛,2013(2).

[3]熊其纺.农村承包经营权流转综述[M].延边文艺出版社,2008.

[4]孟勤国.中国农村土地流转问题研究[M].法律出版社,2009.

[5]李力行.葛庄镇土地流转调查报告.农村经济,2011(4).