农村公共产品供给困境及解决路径

张西勇

（1.聊城大学政治与公共管理学院，山东 聊城 252059；2.中共中央党校，北京 100091）

农村公共产品供给对我国农村经济发展和社会稳定具有重要意义。由于我国农村生产组织的分散化、农业部门的特殊性、农产品市场的风险性以及广大农民弱势群体的地位，决定了农民对农村公共产品具有强烈的依赖性，农村公共产品供给状况直接关系到农业生产的丰歉和农民的生活状况。随着社会主义新农村建设的推进，由于农民对农村公共产品的需求表达机制不畅通而影响农村公共产品的供给问题引起各方面的广泛关注。因此，从我国农村实际出发，对我国农村公共产品的供给困境进行分析，并创新农村公共产品供给机制具有重要的理论意义和现实意义。

一、我国农村公共产品供给历史

相对于农民私人财产而言，“农村公共产品是指具有非竞争性，非排他性特点并且用于满足农村公共需要的产品。”[1]根据在消费过程中的不同性质，农村公共产品又可为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，一般应由政府免费提供的产品。如农村综合发展规划研究、农村环境保护、大江大河治理、农村基础科学研究等。准公共产品是指介于纯公共产品和私人产品中间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括：在性质上近于纯公共产品的农村基础教育、公共卫生、社会保障、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广等；一般准公共产品，如农村高中（职高）教育、水利设施、医疗、道路建设等；在性质上近于私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、自来水等。[2]

中国传统社会实行郡县制，国家政权只到达州、县，“在帝国统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序”。[3]更有人进一步指出，“在传统中国社会，事实上存在着两种秩序和力量：一种是‘官治’秩序或国家力量；另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心，自上而下形成等级分明的梯形结构；后者以家族为中心，聚族而居形成‘蜂窝状结构’的村落自治共同体，连接这两种秩序和力量的是乡绅精英阶层。”[4]这种情形使得中国传统社会形成“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[5]的格局，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量。由于国家不能有效地整合、动员乡村社会资源，因此，提供农村公共产品的重任，往往落在乡绅的肩上，而由于乡绅的利益主要在地方上，他们也乐意承担在农村提供公共产品的责任，如修路、修桥、供水、开办教育、提供地方公共安全等。因此，在中国传统社会，除大型的水利设施等农村公共物品由政府提供外，农村大部分公共物品是由乡绅阶层来组织提供的，乡绅阶层是中国传统社会农村公共产品的提供主体。

1949年以后，由于政府把传统宗族、社区自然形成的小共同体认为是对自己权威潜在的威胁，它们几乎全被解构、扫荡几尽，“国家把所有人纳入自上而下的动员体系中，每个人都归属于国家，在无所不在的国家权力挤压下，其他社会组织趋于消失”[6]。随着农村宗族组织等社会组织的消亡，在农村实行“政社合一”的人民公社制度，来实现农村公共产品的供给。毛泽东对公社设想是：乡村中将是许多共产主义的公社，每个公社有自己的农业，工业有大学、中学、小学、有医院，有科学研究机关，有商业和服务行业，有交通事业，有托儿所和公共食堂，有俱乐部，也有维持治安的民警等等。在人民公社建立过程中，农村公共物品的供给尽管不足，但是还是比较及时，并且许多大型的水利设施、基础设施在此期间有了很大发展。可见，在1978年改革开放之前，人民公社承担了农村公共产品的供给，成了农村公共产品供给的唯一主体。随着农村家庭联产承包责任制的确立，农村基层组织经济功能弱化，提供公共产品的能力降低。政府的投资减少，国家力量逐渐淡出农村公共产品的提供，但没有其他组织来弥补国家力量退出的空缺，导致农村公共产品提供主体的缺位，人民公社时期修建的水利设施、基础设施逐渐衰坏，农村出现了空壳化、衰败化。有鉴于此，国家实施建设社会主义新农村战略，期望以工业反哺农业，以更多的财政补贴来实现农村的振兴，改善农村公共产品的供给状况，提高农民的生活水平，促进农村经济社会的进一步发展。

二、目前我国农村公共产品供给概况

我国城市的公共产品就是由各级政府提供的，但在农村，各级政府提供的公共产品相对较少，受财力限制，许多应由国家提供的公共产品都供给不足，农村公共产品的供给责任主要落在了村级组织（村委会）头上。近年来，随着社会主义新农村建设的推进，中央政府对农村的财政转移支付逐步增加，在一定程度上改变了农村公共产品的供给不足的状况，但农村公共产品供给不足，结构失衡的局面短期内难以改变。

（一）供给责任不清，主体错位

提供公共产品是政府的责任，根据公共财政理论，农村纯公共产品由政府免费提供；对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用。一般来说，凡是具有全国规模和全局性质的公共产品，应当由中央政府进行决策和组织提供，凡具有地方规模和地域限制的公共产品，应当由各个不同的地方政府公共决策和组织供给。但在实际中，政府与市场，中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，长期的“以农补工”使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农村公共产品的投入，但多年来对农村公共产品投资始终偏低，本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权，交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。如农村修建道路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，都由村民委员会提供。村委会则依靠向农民收取的公积金、公益金和管理费以承担公共产品供给的责任。村委会只是村民的自治性组织、不是政府的行政机关，没有征税权，它对公共产品的供给资金需要向农户筹集，或由属于村民共同所有的集体企业出资。由于农村经济发展缓慢，大部分农产品收入较低，村集体用于公共产品提供的资金缺乏，供给极其有限。由于中央政府、地方政府、村集体等农村公共产品供给主体责任不清，职能错位，导致农村公共产品的供给普遍不足。

（二）制度外供给加重了农民的负担

农村公共产品的制度外供给是相对于制度内供给而言的。制度内供给是指农村公共产品的供给是通过税收筹集，并纳入国家公共税收系统来进行的；而制度外供给“是指农村公共产品的供给既不通过税收筹集，又不纳入国家公共税收系统来进行的。”[7]由于公共财政的预算内收入较低，导致制度内公共产品供给不足，为了提供最基本的公共产品的供应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足。尽管我国农村基层制度外供给在农村公共产品供给方面起了一定的积极作用，但它是农民负担加重的根本原因。公共产品制度外供给决定了其供给不规范性和决策机制的 “自上而下”性。我国现行的农村公共产品供给机制，实质上是人民公社体制下农村公共产品供给机制的延续，公共产品的供给沿用旧有的“自上而下”的决策程序，乡村组织内部没有建立让农民充分表达对公共产品需求的合理制度安排，他们缺乏选择的权利，只能由政府“自上而下”来强制。农村公共产品供给强制性制度安排中的这些特征，使政府有较大的自主权以各种名目向农民征收各种费用，名目繁多的费用超过了农户的实际供给能力，从而加重了农民的负担，使农民的对抗情绪明显加强。并且，这种自上而下的强制供给机制，较少顾及农民的实际需求，使得现行的农村公共产品供给效率低下。

（三）农村公共产品供给与其受益不对等

税负受益原则主张纳税人的税收支付应与其享受的公共服务相对应，但是，我国政府收取的税费并没有全部用到农民普遍受益的公共服务上。据统计，在我国乡镇政府的财政支出中，人员经费占60%—80%以上，且提供的大部分公共产品分布极为不均衡，如公共安全，公共卫生、交通服务主要集中在乡镇政府所在地，广大农村地区受益较小。受我国传统计划体制的影响，政府机构承担很大的直接资源配置功能。一是基层政府中存在一些非公共部门性质的机构，它们占有的税费多而公共服务的产出少。在改革初期，为发展地方经济，大量公共资源被用来生产私人产品，其中失败的投资成为地方政府的债务，这些债务的偿还占用了部分的税费。它导致财政支出对农民没有任何公共服务的受益，成为一种没有交换的负担。二是地方政府工作效率低下，财政资源没有得到最有效的使用。高额的财政支出和低下的公共服务加大了农民税费支出和低下的公共服务，加大了农民税费支付和受益之间的不对等。三是一些地方公共产品具有较大的外部性。如基础教育，是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，本应由上级政府统筹安排，但目前农村基础教育作为公共产品主要由乡政府以及村集体承担，这些都损害了税收公平的受益原则。

三、创新我国农村公共产品供给机制探析

农村公共产品供给问题是多种因素长期综合作用形成的，其制约着“三农”问题的解决和社会主义新农村建设。因此，必须寻求走出困境的出路，创新农村公共产品供给机制。

（一）建立城乡一体化的公共产品供给体系

这是重构农村公共产品供给制度应该首先解决的问题。长期以来，我国在经济发展上重视工业和城市的发展，形成了二元经济社会结构，同时也形成了不同的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的发展，形成了二元经济社会结构，同时也形成了不同的公共产品供给制度。相对于城市而言，农村在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。面对城乡在公共产品供给上的巨大差距，实现城乡两种公共产品制度的并轨，建立城乡一体化的公共产品供给机制是必然的选择。因此，必须统筹城乡之间公共产品的供给，使农村和城市都能获得均衡的公共产品。在具体措施上，国家应贯彻现阶段“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，把解决好农业，农村和农民共同需要的公共产品供给问题放在优先位置，在公共政策上更多考虑农村和农业发展的需要，加大对农村基础设施、农村义务教育、农村公共卫生及农村社会保障的财政支持力度。让公共财政阳光普照农村大地，改善农村金融服务，加快形成促进农业和农村发展的财政和投资融资体制，强化政府对农村的公共服务，尽早实现公共产品供给的城乡均衡。

（二）建立民主、科学的农村公共产品供给决策机制

长期以来，我国农村公共产品需求的决策机制是“自上而下”进行的，往往不能真正反映农民的需求，导致农村公共产品供给结构失衡，并造成有限公共资源的浪费。因此，应建立“自下而上”的由农民内部需求决定的公共产品供给机制。通过“自下而上”的公共产品决策机制，将公共产品的选择权交给需求者，让农民真正参与决策，这样不仅能够防止政府在农村公共产品决策中的“越位”，而且能够保证供给的效率。建立“自下而上”决策机制可以结合农村的民主政治建设，通过农村民主制度的建设和发展，推动农民参与公共产品决策，整合他们的需求意愿，充分反映他们的需求。首先，应建立公共产品的需求表达机制，变由外生变量即来自农村外部的各种因素来决策公共产品的供给为由农村内部需求决定公共产品的供给机制，使一个村或一个乡镇范围内多数人的需求意愿得以体现。其次，规范农村“一事一议”制度。应提高农民对“一事一议”和积极性，充分发挥农民自治组织的作用，将农村公共产品的供给进行民主表决。再次，改革农村基层领导人的产生办法，大力推进选举制度的改革，使农村基层领导人均由基层民主选举产生，以使“自下而上”的决策贴近广大农民的需求。同时，政府和村组织应实现公共产品供给方面的信息公开、透明，这是农民进行决策的前提；而基层政府和村组织反映农民的真实意愿，是“自下而上”决策机制得以实现的保证。

（三）明确各级政府在农村公共产品供给上的职责范围

在人类社会处理公共事务的组织结构中，政府是迄今为止人类所创造的重要的一元和最有力的制度安排，它以垄断合法暴力为后盾，其基本地位、角色和作用都是其他元素不能够也不可以替代的，而且随着社会的发展，其他主体元素的活动越来越被纳入政府的视野之中。在现代尤其是当代国家——社会关系形态下，政府作用是最重要的，“这不但体现为政府是公共产品和公共服务供给的最重要的主体，而且也体现为其他社会主体进入公共事务领域时，必须以得到政府的许可或授权为前提条件，必须在政府的监管下进行具体的经营活动。”[8]由于提供公共产品是现代政府最基本的职能，因此，合理确定各级政府的财权和事权，分清农村的工作性质是明确农村公共产品供给主体的关键。中央政府和地方政府“应根据事权和财权相一致”的原则来确定公共产品的提供范围，按照地域和层次进行划分，国家划定各农村公共产品的层次，合理界定各级政府的财权和事权范围，将不同类型的公共产品供给主体明确化，并建立相配套的责任追究机制。实现政府成本最小化。因此，按照“事权与财权相一致”的原则，必须调整和理顺各级政府的财政分配关系，赋予地方政府一定的财权，建立完善的转移支付制度，扩大县乡两级政府在分享税种中的比重，以保证地方政府对农村公共产品的供给能力。

（四）建立多元化的农村公共产品供给主体结构

治理理论强调：在公共事务管理的制度安排方面，“反对把它们要么归入私人领域的制度，要么归入公共领域的制度”[9]的两极化摇摆的思路，主张在社会公共事务管理结构上的多中心制度安排，即各种公共的或私人的机构和公民个人采取各种方式共同管理公共事务，共同分担解决公共问题的责任；强调在公共事务管理中要建立国家——社会、政府——公民、公共部门——私人部门的互相依赖、互相协商、互相合作的关系，要求由多元主体在协商合作的基础上共同管理公共事务。我国农村地域广大，对农村公共产品的需求规模较大，仅靠国家财政投入难以满足对公共产品的需求。因此，当务之急是积极探索农村公共产品供给机制，促进单一的供给主体向多元化主体转化，不断拓展农村公共产品供给的新渠道。根据农村公共产品的不同性质，其供给主体必须实现多元化，既可以是各级政府，也可以是市场，还可以是村级组织或第三种力量。全国性农村公共产品由中央政府承担，地方性农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与协调。社区在农村公共产品中发挥补充作用。农村社区负责提供受益性仅存在于村落范围内的农村公共产品这类公共产品，如村内的渠道、路灯建设、垃圾处理等与村民生产、生活密切相关的公共产品或服务，还可以把市场引入农村公共产品的供给领域，通过更多地引进市场机制和私人投资者，构建政府、私营部门、私人相互合作的公共服务体系，提高供给效率，提供更多更好的公共产品。这样，通过多样化的制度安排，充分发挥这些供给主体的合力作用，是有效摆脱我国农村公共产品供给困境的必然和现实选择。

[1]国家发展和改革委员会.中国高技术产业进展报告2005-2006[M].北京:化学工业出版社，2006.

[2]张晓燕.我国农村公共产品供给的困境分析与机制创新[J].生态经济，2007（12）.

[3][美]古德.家庭[M].北京：社会科学文献出版社，1986.166.

[4]Vivienne Shue.Sketches of the Chinese Body Politic[M].Standford University Press,1998.178.

[5]秦晖.传统十论——本土社会的制度文化与其变革[M].上海：复旦大学出版社，2003.3.

[6]秦晖．变革之道[M]．郑州：郑州大学出版社，2007．59.

[7]李彬.乡村公共产品制度外供给分析[M].北京:中国社会科学出版社,2003.26.

[8]唐娟.政府治理论[M].北京:中国社会科学出版社,2006.3.

[9][美]埃莉诺·奥斯特罗姆等.制度激励与可持续发展 [M].毛寿龙译.上海：上海三联书店，2000.25.